合作治理新生代农民工社会融入路向选择的新框架

刘巧兰

（中南民族大学公共管理学院，湖北武汉430074）

合作治理新生代农民工社会融入路向选择的新框架

刘巧兰

（中南民族大学公共管理学院，湖北武汉430074）

伴随城镇化进程的加快和城市农民工群体内部的代际分化，新生代农民工逐渐登上历史舞台，成为农民工群体的主要力量，在城市经济建设和社会发展中发挥着举足轻重的作用。然而，拥有独特价值取向和生活方式的新生代农民工的社会融入问题日益凸显。基于合作治理这一新的框架，以平等协商为前提，以需求为导向，构建政府主导治理模式以统筹社会融入过程，架构其他多元主体合作共治格局以拓宽社会融入渠道，增强新生代农民工主动融入意识以深化社会融入程度，是推动新生代农民工社会融入的有效路向。

新生代农民工；社会融入；合作治理

据统计，2013年我国约有1.6亿外出务工农民工，而新生代农民工则是这一群体的重要组成部分，占比高达60%。“农民工”、“农业转移人口”等词已连续三年作为政府工作的重要关注点在《政府工作报告》中被李克强总理提及。2014年《政府工作报告》提出，推进以人为核心的新型城镇化，要着重解决好现有“三个1亿人”问题。2015年《政府工作报告》指出，要以居住证为载体为在城市中就业和居住但尚未落户的农民工提供相应的就业、教育、医疗等基本公共服务。2016年《政府工作报告》强调，要加快农业转移人口市民化进程，扩大居住证覆盖范围，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围。可见，新生代农民工已经成为现代城市建设中不可忽视的强有力的生力军，其社会融入状况一直是党和国家密切关注的问题。因此，本文就新生代农民工社会融入路向选择进行探讨具有较强的现实意义，而合作治理理论又为新生代农民工社会融入路向选择提供了一种新的分析框架。

一、新生代农民工群体特性分析及合作治理理论要义阐释

（一）新生代农民工群体特性分析

新生代农民工一词在国务院于2010年1月发布的《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》文件中首次出现，指出生在20世纪80年代以后，具有完全民事能力、具有农村户籍，从农村进入城镇务工的群体。与老一代农民工相比，大多数新生代农民工不再“亦工亦农”，半城市化状态和边缘性更为显著，呈现出明显区别于老一辈农民工群体的特点。

第一，以“三高一低”为特征。受教育程度高，职业期望值高，物质和精神享受要求高，工作耐受力低。新生代农民工在进城务工之前一般都受到过九年义务教育，甚至是高中或中专及以上教育，他们具备一定的文化知识和职业技能，思维意识也相对开阔，外出务工的动机更加倾向于靠自己的努力和奋斗摆脱原有单调贫苦的农村生活，希望在城市获得和城里人一样的就业机会和发展空间。他们不甘心在城市中干脏活累活，渴求一份体面的工作，在择业时更强调兴趣、尊重、良好的工作环境和潜在的提升机会，有较高的职业期望。受较高文化水平和职业期待的影响，他们有丰衣足食、享受城市丰富多彩的文娱休闲生活及实现更高人生价值的强烈欲望。但是，由于成长经验和社会阅历比较缺乏，他们的心理承受能力普遍较差，抗压能力弱，和老一辈农民工相比，新生代农民工身上缺少吃苦耐劳的品质，难以忍受高强度、低报酬的工作，劳动力转移率比较高。

第二，乡土认同感弱。年轻一代农民工在家乡上学后就辗转城市务工，在整个成长阶段与土地打交道的机会并不多，他们对农村没有太多的感情和依赖，不像父辈进城务工赚了些许钱就回家盖新房，年纪大了就返乡继续种地维持生计那样眷恋家乡。新生代农民工认为“面朝黄土背朝天”的日子是昏暗的，只有车水马龙、灯火通明的繁华都市才是“人间天堂”。他们带着在城市谋生、落户、结婚生子的初衷急切地走出农村，争先恐后地涌向城市。虽然被冠以“农民”二字，但他们与农村、农业生产的关系已不再是那么紧密，对农村传统观念、文化习俗及生活方式不了解甚至持摒弃的态度。

第三，融城愿望强烈。新生代农民工大多出生在改革开放之后，随着网络普及化和交通便利化，他们了解外面世界的渠道得以拓宽，进而心生向往与期待。进入城市后，都市生涯给其带来视觉上和心理上的强烈冲击，他们崇尚快节奏、高品质的生活方式，接受并传播着新思维和新价值。于是，他们积极效仿城市居民的生活理念和行为方式，但着实存在的户籍制度壁垒依然给他们贴上了“有色标签”。每一位新生代农民工都难以幸免地沦为“城市边缘人”，成为城市里的“灰色人口”。在多重压力之下，其强烈的融城愿望也被进一步激发出来。

（二）合作治理理论要义阐释

合作治理是近几年来兴起的一种新的治理模式，国内外学者对该理论内涵有着不同的阐释。安塞与盖什对合作治理的经典定义认为，合作治理指是一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事务或资产的治理安排［1］。全钟燮也看到了合作正在成为社会治理中的一个显著现象，他认为近年来在社会治理领域呈现出了这样一个明显的趋势:“为了增强公共项目实施的效果以及在制定政策和解决问题的过程中反映公民和组织的多样性价值，治理力求积极地促成公众、私营组织和非政府组织间的共同合作关系。”［2］国内学者亦对合作治理理论进行解析。张康之在其文中提到，合作治理理论从根本上排除了任何政府中心主义的取向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察［3］。史云贵认为，合作治理的实质为妥协治理，其基本形式是官民合作共治［4］。

综合各个学者的论述，我们可以概括出合作治理理论的几点要义：第一，合作主体多元化和地位平等化，是囊括公共部门、私人部门、社会组织及公民在内的无高低贵贱之分的合作网络；第二，合作的过程是一个持续互动、不间歇交换意见的谈判过程；第三，合作的最终目标和理想状态是形成令大多数利益相关主体满意的公共决策，一项取得认可的决策实施起来必然是迅速和顺利的。

二、合作治理理论在新生代农民工社会融入推进中的适用性

对于何谓社会融入，社会融入的程度又应如何衡量，学界并没有给出明确的统一标准。总的来说，新生代农民工是否真正融入社会，主要取决于其经济融入、文化包容、身份认同及城市公共服务享有程度。而合作治理倡导多元主体的共同行动，主张打破政府独大的垄断格局，政府也将仅是多元力量中单薄的一元，其一切意志都必须经由公共协商的过程且只能依托于同其他主体的共同合作将之付诸实践。合作治理理论与新生代农民工社会融入路向选择标准在某一程度上高度契合，主要体现在以下两个方面。

（一）击穿“绝缘体”变为“导体”，为了解新生代农民工利益诉求提供稳定性平台

利益攸关的多元主体通力合作的前提是达成共识，而共识的达成离不开基于平等地位上的协商博弈。“关起门来做决定”同日益成熟的公民社会背道而驰，群众日渐强烈的民主参政意识要求政府转变“官本位”思想，建立多方心平气和表达利益诉求的机制体制，为各主体畅所欲言提供自由平等的氛围，并在磨合妥协中商讨制定有利于公共利益和各方利益同时实现的公共政策，并通过多方协作确保政策有效实施。

大量年轻一代农民工涌入城市之初，出于城市承载能力有限及规避社会管理风险的考虑，传统政府自上而下发号施令对这一新兴群体进行单向的管理、限制，双向沟通反馈的闭合曲线未曾形成，甚至出现过二者彼此“绝缘”的状况。近年来，新生代农民工规模不断扩大且其社会融入意识逐渐增强，他们在就业、医疗、住房、社会保障等方面表现出与城市居民享有同等待遇的迫切需求。简单的行政命令方式不再适用，双向权力运行机制呼之欲出，击穿两个相互独立、毫无交集的“绝缘体”——政府和新生代农民工，将二者进行串联或是并联产生移动的电流，使二者之间的关系从“绝缘”转变为“传导”，即使彼此感知并了解对方利益诉求，已变成大势所趋。当然，社会治理主体多元并存的现状决定了新生代农民工社会融入推进过程中不仅仅依靠政府和年轻一代农民工这两个主体，市场、第三部门及基层自治组织也成为不可或缺的多元权威中心和责任主体。各个中心在推进新生代农民工社会融入中都起着不可替代的作用，而推进导向则要求各主体建立平等互助的伙伴关系，在交流协商的良性互动中精确把握新生代农民工的需求。

（二）叠加“分力”促成“合力”，为推动新生代农民工社会融入提供多样化手段

合作治理源于马克思主义的“合力”思想，恩格斯借用力学中的“平行四边形法则”和“合力”的概念提出了社会发展合力思想，指出历史是在许多单个意志的相互冲突形成无数互相交错的力量，即无数个力的平行四边形产生的合力作用下形成的结果［5］。任何事件的发生都是由多个大小不等、朝向多元的分力彼此叠加抑或削弱引起的，而跌宕起伏的发展历程无不是某个分力或某几个分力大小变化或方向偏移的动态变化过程，结局则是各分力暂时静止形成的相对稳定的短暂性现象。

基于“合力”与“分力”思想，不难发现，在新生代农民工社会融入推进过程中，亦存在着多个“分力”，即政府、市场、非政府组织、社区及公民个人等多元利益主体。各个主体出于自身诉求的考量，将各自的力量朝向符合自身利益的方向，而各主体的相对独立性带来多元利益需求，多元主体间的利益冲突则不可避免，各个分力朝向不一，必然彼此削弱甚至相互抵消，社会止步不前甚至由利益主体间的重重矛盾而引发社会动荡，危及国家主权。朝向相反抑或形成一定角度的分力会相互减弱各自的力量，而当各个分力相互重合指向同一方向而彼此增强时，合力的巨大能量便得以爆发。关键在于，如何协调多元主体的需求冲突，促成共识的达成，树立同一目标，从而叠加各“分力”形成有利于共同目标实现的“合力”。可想而知，只有各主体广泛开展谈判协商，在彼此包容、相互退让中寻求多方利益的最大公约数才能达成一致，进而在合作共治中“各显神通”，在促进新生代农民工社会融入的广度和深度上发挥着自身独有的优势并形成多样化手段协同推进格局。

三、合作治理理论对新生代农民工社会融入路向选择的启示

（一）构建政府主导治理模式，统筹社会融入过程

“小政府大社会”、“弱政府强社会”的提法并不意味着要消灭政府行政干预，不可否认的是，政府在社会治理能力和治理体系上具有不可比拟的优势。同样地，在推进新生代农民工社会融入进程中，政府所能发挥的作用是巨大的。

第一，建立健全相关法律法规，为保障新生代农民工基本利益提供法律依据。拓宽诉求表达渠道，完善阳光信访制度并将其纳入法治化轨道，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，不断开创依法治国新局面。第二，推进新生代农民工社会融入要致力于顶层设计，深化户籍制度改革，推动城乡一体化发展，剥离附加在户籍上的社会保障和公共服务等权益，实现公民身份法律上的平等，为新生代农民工提供同城市居民无差别的公正合理平等的待遇。第三，流入地和流出地政府要提高跨区域协同合作的能力和水平，及时交换流入流出信息，完善动态管理机制，实时掌握新生代农民工的转移动向。政府部门还应加强横向合作，建立信息联动共享机制，为农民工提供“一站式”服务。第四，不断调整优化产业结构，大力发展第三产业，为外来务工者提供更多就业机会。加大新生代农民工职业技能培训投入力度以增加其就业手段和提高其谋生技能，将培训经费纳入财政预算体系并保证其连续性和稳定性。与此同时，拓宽融资渠道，提供政策帮扶、降低入行门槛，鼓励新生代农民工自主创业，使其进得来、留得住、能受益，共享城市经济发展成果。

需要补充的是，仅局限于政府的单一管理模式，将不再适应年轻一代农民工多样化、复杂化、动态化的社会融入需求，充分调动一切可以利用的社会资源并做好统筹协调，成了政府部门合理有效管理和服务于新生代农民工的路径取向。

（二）架构其他多元主体合作共治格局，拓宽社会融入渠道

在这个需要多元合作的现代社会，没有任何一个组织能够完全独立，为了维持其生存，组织必须引进、吸收、转换各种资源，而这些资源往往来自环境中的其他组织。因此，形成组织间的资源相互依赖的关系网络是至关重要的［6］。

城市企业应该在了解新生代农民工技能水平、择业观念、薪资预期及其发展愿景的前提下扮演好接纳大批外来务工人员并为其经济收入提供保障的重要角色。应该消除对新生代农民工的身份歧视和既定偏见，在工作中对这一弱势群体给予重视和关爱，保障其生产安全，不拖欠农民工工资，并试图在开展职业技能培训、创造良好工作环境及提供巨大发展空间以激发其工作积极性和创造性的过程中互利共赢，为推进新生代农民工社会融入打下坚实的物质基础。

非政府组织作为政府部分行政职能转移的重要承接者。不断完善其自身结构设置和制度建设，提升管理能力和公共物品、公共服务提供水平是提高其政府职能承载能力及充分发挥其对新生代农民工社会融入助力作用的有效途径。成立以新生代农民工这一新生力量为特定服务对象并为其提供法律援助、心理咨询、就业资讯及经济帮扶等服务的社会组织，在消减新生代农民工心理障碍、缓解其经济和精神压力的基础上引导其发自内心地产生城市认同感。

社区通常是进城务工人员聚居地，他们工作之余的柴米油盐、家长里短和休闲娱乐大都在社区发生。为将新生代农民工从“城市边缘”拉进“城市圈”，应在社区公共服务均等化、邻里关系和谐化、文娱生活丰富化上做足功课，积极举办各类文体活动，慰问经济困难的外来群体，为城市居民和新生代农民工交流互助搭桥牵线。此外，积极开展法律知识宣传，提高新生代农民工参政意识和法律维权意识也是社区及其工作人员的职责所在。

（三）增强新生代农民工主动融入意识，深化社会融入程度

作为社会融入主角，变“被动”为“主动”，新生代农民工自发产生融入城市生活的强烈欲望是深化其社会融入的关键所在。

思想上，新生代农民工迁入城市之初面对制度的强制性认定，往往容易陷入自我身份认同困境，他们依旧把自己同城市居民区别开来，时刻将自己与“乡里人”的社会标签捆绑起来，低声下气、如履薄冰地同所谓的市民打交道。新生代农民工迁入城市后理应主动变革主观意识，改变固有的“低人一等”的自卑观念，树立主人翁意识，将自己看成是城市中的一员而非游离在城市边缘的外来者，自立自强自信地活出尊严。经济上，与老一代农民工相比，新生代农民工文化程度较高，但工作经验和专业技能的缺乏导致其难以适应企业用工需求。新生代农民工只有意识到拥有一技之长的重要性，主动参加各类技能培训，提高自身职业素养和就业竞争力，才能在城市生活中站住脚。此外，艰苦朴素、吃苦耐劳的品质是加深社会融入程度的法宝。民主参与上，新生代农民工应主动了解诉求表达渠道并通过合法途径和方式反馈真实想法和实际需求，参与政策制定过程，促进公共政策的民主性和科学性。新生代农民工还应自觉增强法律意识和法制观念，学法懂法守法护法，主动参与政府社会治理过程，运用法律武器维护自身合法权益。

四、结语

新生代农民工作为蓬勃发展的新兴劳动力大军，在城市发展历程中功不可没。新生代农民工社会融入程度不仅关系到我国新型城镇化建设和城乡一体化建设，而且与经济可持续发展及社会主义和谐社会构建息息相关。帮助新生代农民工走出城市边缘，找寻社会归属感，提高身份认同程度，真正融入城市生活迫在眉睫，这需要重塑以协商谈判为基础，以需求为导向，以政府为主导，企业、社会组织、社区及民众多元共存的合作治理机制。

[1]Chris Ansell,Alison Gash.Collaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2008（4）：54.

[2][美]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛,等,译.北京：北京大学出版社,2008：165.

[3]张康之.论参与治理、社会自治与合作治理[J].行政论坛,2008（6）：1-6.

[4]史云贵,欧晴.社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析[J].社会科学,2013（4）：25-32.

[5]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京：人民出版社,1995：697.

[6]Richard HHall.Organization:Structure,Process and Outcomes [M].NewYork:JerseyPrenticeHall,1991：278.

责任编辑张继梅

D422.6

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2095-7017（2016）09-0048-05

刘巧兰（1994—），女，广西柳江人，中南民族大学公共管理学院，研究方向：城市治理。