关于设立行政审批局的实践与思考

俞扬　林建华

关于设立行政审批局的实践与思考

俞扬林建华

设立行政审批局，由“分散审批”转变为“集中审批”，这是行政审批体制机制的一种创新。在地方实践中，在肯定探索成效的同时，有些问题也需要思考和研究。

一、行政审批局的“理论”、实体法源及政策背景

这里的行政审批局是和行政许可（审批）的空间上集中、程序上整合的行政服务中心有所不同的行政机构，是行政许可（审批）权实体上相对集中实施的权力机关。

它的理论支撑被比较普遍地认为是相对集中行政许可权制度，即“经有关机关批准，将有关行政机关的行政许可权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政许可权相对集中后，原行政机关不再行使该行政许可权”。

它的直接法源是《行政许可法》第二十五条：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”

2014年9月11日，李克强考察天津滨海新区行政审批局，见证封存109枚审批公章。他特别叮嘱，这些公章一旦封存绝不能再打开，要让它们彻底成为历史。

它的政策背景是大部制改革和行政审批制度改革。2001年《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》提出：行政审批制度改革应当依据效能原则，合理划分和调整部门之间的行政许可职能。同年，国务院行政审批制度改革领导小组发布的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》再次强调相对集中行政许可：“本级政府应当创造条件，打破部门界限，将分散在政府各职能部门的审批事项相对集中。”

2003年，《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》提出：“各省、自治区、直辖市人民政府可以结合本地区实际提出相对集中行政许可权的意见，报国务院批准后施行。”随后，《国务院办公厅关于贯彻实施行政许可法工作安排的通知》也提出了相关的要求。

2008年，《国务院办公厅转发监察部等部门〈关于深入推进行政审批制度改革意见〉的通知》强调“完善相对集中行政许可权制度”。

二、相对集中行政许可权的实践尝试

（一）地方探索

1.四川省成都市武侯区行政审批局

成都市武侯区行政审批局成立于2008年12月24日，是武侯区政府主管全区行政审批事项的政府工作部门，机构规格为正处级。武侯区成立行政审批局，当时在全国尚属首例。成都市武侯区行政审批局的设立在一定程度上突破了程序集中，向实质性集中迈进一步，它接受原区发改委、物价局、教育局、科技局、民政局、人事局、劳动保障局等22个部门的69项行政审批权，在办事大厅相应设置行政审批一科、二科、三科承担社会、经济、建设三种职能，被划转的权限原机关不再行使。

2.天津滨海新区行政审批局

2014年5月20日，天津市滨海新区行政审批局成立。成立行政审批局前，滨海新区各部门通过进驻行政许可服务中心的方式实施审批，审批职能分散，审批效率不高。为有效解决这一问题，天津市按照中央要求，进一步深化审批制度改革，在滨海新区先行先试，组建了行政审批局。滨海新区发展改革委、经济信息委、建设交通局、教育局、科委、财政局、民政局、司法局、人社局、环保市容局、农业局、卫生局、安全监管局、文化广播电视局、档案局、民族宗教侨务办、编办等18个部门的216项审批职责，全部划转到行政审批局，由行政审批局直接实施审批事项，启用行政审批专用章，从而实现了滨海新区“一颗印章管审批”，新区审批工作成了“全国翘楚”。

3.宁夏银川市行政审批局

银川市考察学习天津滨海新区模式，在《关于银川市人民政府职能转变和机构改革方案的实施意见》中提出“成立行政审批服务局，挂市政务服务中心的牌子，将市政务服务中心（政务大厅）职责划入，实施行政审批权相对集中改革，将26个部门150余项审批事项、人员编制整建制划转至行政审批局，统一进驻新市民大厅，集中行使审批权，实现‘一站式’服务”。2014年10月28日，宁夏自治区人民政府正式批准银川市机构改革方案，同意银川市成立行政审批服务局，占用市政府工作部门个数，并于当年12月在市民大厅正式开始工作。

4.江苏省南通市行政审批局

2015年8月20日，南通市行政审批局揭牌，标志着第一家经国务院同意，中央编办、国务院法制办确定的地级市行政审批局正式诞生。南通市行政审批局首批集中了市场准入和投资建设两大领域共53项行政审批事项，涉及15个政府部门，其中市场准入共涉及10个部门27个事项，投资建设领域共涉及7个部门26个事项，首批审批人员是经组织审慎考察，从市场准入、投资建设两个领域所涉及的相关部门中挑选出来的业务骨干，实行双向兼职制，接受市行政审批局和派出单位的双重管理，以南通市行政审批局管理为主。

新一届政府成立以后，在2016年5月9日召开的全国推进简政放权、放管结合、优化服务改革电视电话会议上，李克强称赞，设立行政审批局的改革经验，可以先在地市一级推广。他强调，深化“放管服”改革，确保改革落到实处，要鼓励地方积极探索创新。目前，滨海新区审批模式在天津市其他15个区、1个县推广，全国有43个市（区、县）参照新区审批模式也成立了行政审批局。

（二）中央层面开展试点

在地方探索的基础上，为深化行政审批制度改革，提高行政审批效率，进一步激发市场和社会活力，中央也试图重新启动这一改革模式。经国务院领导批准，2015年4月2日，中央编办、国务院法制办印发《中央编办国务院法制办关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，在天津及其所有区（县），河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省市开展相对集中行政许可权试点。试点省份各选择2～3个市、县（市、区）或所属国家级开发区开展改革试点。试点内容包括五个方面：一是探索相对集中行政许可权的实现形式，将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使或将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使。二是探索相对集中行政许可权的内容、范围。三是探索相对集中行政许可权后行政审批部门与承担管理职能部门的职责定位、工作机制，完善行政审批部门与同级其他部门，及上下级政府部门间的工作衔接办法和协调配合机制。四是探索相对集中行政许可权后进一步优化审批流程、规范审批行为，逐步实现行政审批程序化、标准化、科学化。五是探索相对集中行政许可权后，健全审批、管理、监督运行机制，加强事中事后监管，建立健全内外部监督制约机制，明确行政复议机关和行政复议被申请人，加强廉政制度建设。

2015年9月,如皋率先成立江苏省南通市首家县级行政审批局。

三、设立行政审批局的有关思考

设立行政审批局是一场规模浩大的行政职权横向配置，行政许可权的集中较之行政处罚权的集中更深地触及行政权力条块分割的体制，无论在理论层面、法律层面和实践操作过程中都会引起争论甚至质疑。这和我国的法制建设实际、行政管理体制现状密切相关。

既然是行政权力的重新配置，理论上就必须首先解决什么权力、多少权力可以集中以及集中后的权力制衡机制这些问题。权力集中的原则需要有关部门进行深入细致的研究。

而在法律层面，根据《行政许可法》第二十五条规定：“相对集中行政许可权是有法可依的，可以在不修改现行法律、法规的情况下，通过法律规定的程序，由行政机关经法定程序调整行政许可主体，重新分配行政许可权力，重新设置行政权力运行机制。”但这一结论受到质疑，有学者从职权法定、法律优先、法律保留等原则出发，认为“经过国务院批准，就可以由省级政府决定变更行政机关某些职权范围，实质上违反了宪法和组织法的规定”。

在实践中，也存在一些不好克服的问题：

一是设立行政审批局受政府机构数额的限制。相对集中行政许可权的属性要求其必须由行政机关来承担。但根据新一轮政府机构改革和职能转变的要求，新一届政府严控各级政府机构限额，很多地方政府要新设行政机关，都是采取“撤一建一”的原则。地方政府机构改革刚刚结束，新设机构带来的机构变化和调整牵一发而动全身。

二是相对集中行政许可权与计划及后续管理权协调难度增大。行政许可权的相对集中可以有效减少行政许可，但作为行政管理的入口，行政许可权的集中改变了现行的审批监管一体化的体制，其缺陷是可能导致与计划、检查、监督、处罚等权力的分离和信息不对称，不利于统筹管理和协调运行。简单一例，目前很多许可证的吊销等行政处罚都是按照“谁发证、谁处罚”的原则进行操作，是“发证权”的集中，后续的处罚权是否也应集中。

三是行政责任的划分问题。行政许可权相对集中后，对同一事项的管理可能会产生许可、处罚、监督检查、行业管理等多个管理主体，一旦涉及法律纠纷，相关行政责任难以划分。同时，行使相对集中行政许可权主体的法律地位由于缺乏相关法律法规的依据，如果出现行政争议导致行政复议或行政诉讼，将使行政相对人甚至复议机关或法院无法可依。

四是统一的行政审批局模式与我国现行的条块分割的行政管理体制之间的矛盾。首当其冲的是，行政审批局设立后纵向上沟通的问题。相对而言，基层政府综合性强，更易于执行集中许可、集中处罚等综合执法制度。省级政府层级涉及的行政许可事项比较重要、专业性更强，集中的难度大。缺乏对相对集中行政审批机构的纵向有效管理机制，在权力向上集中的行政管理体制下是不可想象的。

（作者单位：河南省新乡市编办）

责任编辑罗文