从民生到民主的转型：中国民主选择的突破口

文/陈 毅

从民生到民主的转型：中国民主选择的突破口

文/陈 毅

摘要：基于选举的西方式民主暴露出不少弊端和危机，具有民本主义传统的中国应基于国情大力推进民生民主，以生存权和发展权为基础向民主政治过渡。在生产力水平不高的情况下，民生多是从民众的物质需求和生存出发，但我们也不能狭隘地理解民生。尤其随着时代发展和生产力水平的提高，民生内容也包括对民众日益增长的物质文化精神生活的满足，最终走向人的全面发展。我国目前的民生制度还多是自上而下推动的制度，公民民主参与方面的制度还明显不足，而提供更加优质的服务和确保分配更加公平正义，促进人的全面发展和形成“自由人联合体”，这些都离不开公民积极主动参与制度的构建。

关键词：民生；民主；民生国家；人的全面发展

中国在民主化进程中为什么要从民生出发寻找民主的突破口？对于这个问题，中国学者在前期更多是从民生的角度来探讨，诸如:（1）权利说，研究如何实现民生权利、建设民生政府、过上民生政治等等；（2）分配正义说，要求分配向弱势群体倾斜、改革成果为所有人所共享、构建社会主义分配正义理论等；（3）社会保障和社会治理的研究，研究如何治理转型社会的风险、健全社会保障的制度化来落实民众的基本公共服务和创新社会管理。近年来，把民生与民主联系起来的研究越来越多，正如林尚立教授所言，在中国稳健的民主化战略，“要将民主建设与民生建设有机结合起来，追求民主化的民生绩效……民主建设与民生建设有机互动，在推进民生建设的同时，也深刻地优化了民主建设的发展的形态和战略”。［1］也有不少从中西民主选举路径的比较研究出发，认为基于选举的自由民主在西方已经暴露出不少弊端和危机，对于后发展中国家而言，秩序比自由更弥足珍贵，从更务实更有效的民主的角度而言，从民生需求的满足出发要比选举平等更加迫切。本文也是基于中国的国情，赞同从民生走向民主，但本文认为对民生的理解，不能仅局限于从物质供给的角度来谈民生，应当通过对弱势群体可行能力的提升和以追求实现人的全面发展为目标，建立起民生与民主的有机衔接。

一 为什么要基于民生来谈民主？

民生更多基于对弱势群体保护来寻求社会的均衡发展。西方自由民主体制自身之所以出现危机，因为它基于原子式的个人，优先追求自由价值，自由民主在精英那里才能较好地得到体现，而从对精英民主的批判而言，认为它越来越背离人民主权和公共利益，离民主的本意越来越远。正是从这一角度，杨光斌教授特别强调民主的社会主义之维，更加强调追求平等价值，强调分配向弱势群体倾斜，兼顾效率与公平。而且在强调民主的社会主义之维的过程中，民主中的个人也从抽象走向社会关系网络中的个人，这样有助于从主体性走向主体间性，对精英民主有所牵制，使民主更好地运转起来，更有助于从形式民主走向实质民主。

基于民生绩效来促进中国民主建设和发展，也是经过历史试错摸索出来的。我们经历过“文革”全国大串连的“大民主”，狂热的、被动员的民主不仅欺骗了主体的自由意志，也在天天搞政治运动的浮躁中错失经济发展的黄金机遇期，人民的生活水平整体贫困。正是基于这个原因，党的十一届三中全会把工作重心调整到经济建设上来，人们的物质文化生活水平才得以大幅提升。把民生与民主融为一体，人们为了改善生活水平和维护自身合理权益，一方面准确有效地表达自主意志这一行为本身就是民主，另一方面也学会借助民主这一议事手段来参与决策和监督执行，提高参政议政的能力，又很好地保障了民生政策的贯彻落实。可见，民生与民主之间是相互促进和相互依赖的关系，民生民主解决的实质性民主，既满足了民生需求，又锻炼了民众的民主能力和提升了民主自觉。

进入21世纪以来，中国的社会群体性事件明显增加，而且出现了从直接利益相关的群体事件向泄愤性群体事件转变的苗头。这源于以下社会现实:（1）贫富分化的差距越拉越大，导致民众在接受基础教育、基本医疗卫生服务以及其他基本公共服务等方面面临机会的不平等和分配的不正义。（2）基尼系数越攀越高，社会风险和社会不稳定性加剧，由于受等级序列的强化、权势和财势的阻隔、城乡二元分割、资源禀赋差异、性别歧视等原因影响，弱势群体的合法权益难以得到有效保障，离分配正义有很大距离。（3）社会财富越来越集中在少数人手中，而弱势群体的权利贫困和能力匮乏，尚未得到有效解决，加剧了社会矛盾和冲突。处理好“分配危机”是构成分配正义的最大政治问题。对这些社会现象的担忧，驱使我们回到我们的社会分配领域，就是要探讨如何构建公平正义的分配制度。在初次分配中效率优先、兼顾公平，在再次分配中向弱势群体倾斜，总体原则是处理好经济发展与社会保护之间的关系，在把蛋糕做大的前提下把蛋糕分均。

二 对民生民主的澄清：从物质保障走向人的全面发展

（一）民生权利是公民生存与发展的基础性权利

民生民主的出发点是满足公民的物质需求。受生产力水平的制约，处在社会主义初级阶段的中国，解决老百姓吃饭、居住、看病和子女教育等基本生存问题，成为国家的首要问题。马克思、恩格斯也曾指出:“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是:人们为了能‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”［2］因此，生存与发展是人的第一需要，维护诸如生命健康权、社会保障权、受教育权、就业不受歧视权等具体的公民权，要比空喊自由民主的口号更有意义。

面对西方对我国人权的攻击，我国提出生存权和发展权是公民的最基本的权利和首要人权，邓小平以非常有力的数据反驳说，中国以仅占世界7.7%的国土面积养活占世界22%的人口，这不仅为国内提供稳定秩序，也为世界和平稳定做出巨大贡献。对于中国，这不仅是一个人权问题，而且是一个首要的人权问题。而“美国不认为消除贫困是人权问题。欧洲最多把消除贫困看作是享受人权的障碍”。［3］这源于中西方生产力发展水平的差异，邓小平根据我国所处的国情，喊出了“贫穷不是社会主义”，通过改革开放来解放生产力，国家才能富强，人们才能富裕，才有可能谋求更好地发展、过上更有尊严的生活。

联合国1986年通过的《发展权利宣言》，也指出发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。这也是对我国生存权和发展权是最基本人权这一观念的充分肯定。随着改革开放的进一步深入，生产力水平进一步提升，为了“实现人的政治主体性，就是要使人民政权有步骤地逐步转移到切实保障劳动者的劳动权和劳动成果方面上来，并使其合法落实”。［4］因此，必须确保人们合法财产的安全，并确保改革开放的发展成果为所有人所共享，着手推进“分配正义”。

（二）从人的全面发展来拓展对民生的理解

的确，在生产力水平不高的情况下，民生多是从民众的物质需求和生存出发，但我们也不能狭隘地理解民生。尤其随着时代发展和生产力水平的提高，民生内容也包括对民众日益增长的物质文化精神生活的满足，最终走向人的全面发展。对民生的理解需要拓展，超越仅停留在物质需求层次上的满足，追求如何使人过上真正属于人的生活。也就是说，物质层面的民生建设仅是民主建设的突破口，目的以民生来促进民主，以民主来实现民生，在像中国这样的后发展中国家实现民生民主的国家建设。这既符合生产力与生产关系的作用力与反作用力的规律，通过提升人们的物质生活水平和改变经济社会基础，从而推动作为上层建筑的民主政治的变革，吻合马克思主义“人的全面发展”学说，也符合我国民生政策的发展历程。

从中国民生民主的国家建设进程看，孙中山奠定了从民生来思考后发展中国如何建国的先声，也以民生主义的高度来审视民生的重大意义，他把民生主义提升到与民族主义、民权主义同等重要的地位，认为国家是人民所共有，政治是人民所共管，利益是人民所共享，从民生的角度强调了国家的人民性。毛泽东则从底层民众出发，通过对湖南农民的调查，找到了农民急需要解决的是土地问题，他指出:“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”［5］最终确立起以工农联盟为阶级基础，找到革命和建设赖以凭靠的阶级。

新中国成立以来，“国计民生”一词经常被写入政府工作报告、见诸于报端。邓小平继承了共产党人要全心全意为人民服务的宗旨，并真正从革命的逻辑走向建设的逻辑，“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治，因为它代表着人民的最大的利益、最根本的利益。”［6］在国家发展战略上提出先富带动后富、走向共同富裕的民生政策思想，并以“人民拥不拥护”“人民赞不赞成”“人民高不高兴”“人民答不答应”作为中国共产党制定各项方针政策的重要原则，逐渐使中国走上国富民强。进入21世纪以来，民生政策突出表现为公平正义、改革成果为所有人所共享和人的全面发展。如党的十六大报告在讲到改善人民生活时，提出“社会更加和谐”的要求:“我们要在本世纪头二十年，集中力量、全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”［7］同时，强调人的全面发展是促进社会主义发展的不竭动力源泉:“推进人的全面发展，同推进经济、文化的发展和改善人民物质文化生活，是互为前提和基础的。人越全面发展，社会的物质文化财富就会创造得越多，人民的生活就越能得到改善，而物质文化条件越充分，又越能推进人的全面发展。社会生产力和经济文化的发展水平是逐步提高、永无止境的历史过程，人的全面发展程度也是逐步提高、永无止境的历史过程。”［8］在中国共产党的历史上第一次明确了人的全面发展在社会主义发展中的地位，这也为民生政策提出更高的追求目标，从经济诉求走向权利诉求。

可以说，自新中国成立以来，国家治理经历三个比较鲜明的阶段:从“以阶级斗争为纲”转变到“以经济建设为中心”，再转变到现在的“以民生建设为重点”。如果说前几代领导集体更多是从经济建设来带动民生改善的话，那么进入21世纪以来则回到民生问题和社会建设本身，以“科学发展观”为指导寻求“和谐社会”的构建，实现社会的公平正义和人的全面发展。

（三）人民的国家为人民

如果说民主是为政治统治提供合法性基础，为了真正选出合格的国家权力的执掌者，那么检验是否合格的标准就是执政者能否回应民众的需求，真正关心民生疾苦，提升民众的可行性能力，建设民生型国家。“从政治价值来讲，民生国家抓住了政治的利益本质、政治的人民主体性质和政治的公平价值。这突出地表现为，中国不仅要通过政权政治建设实现人民民主，也要通过经济政治建设谋求国家和人民的富裕，还要通过社会政治建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，实现发展成果由人民共享，促进社会的公平正义，为未来走向共同富裕奠定坚实的社会基础。”［9］从而把人民民主的政权建设、人民富裕的经济建设和人民共享的社会建设三者之间既能依序推进又能有机统一起来，真正实现人民的政权为人民，民有、民治、民享。

三 民生民主构建的双重维度：主体的权利表达和执政者的回应

（一）观念变革：投资型民生国家建设需要双轮驱动

20世纪以来，现代国家纷纷走向了福利国家道路，尽管我国的民生国家建设不同于西方的福利国家，但也值得从他们那里吸取经验和总结教训。其一，避免西方陷入僵局的“福利病”。即高失业和高通胀并存，使国家干预和救市乏力。其二，避免西方普遍出现的“福利养懒汉”的现象。高税收使社会的投资需求减弱，社会活力大大降低，而高福利又会助长民众等靠要的思想。其三，民生福利从“直接输送”走向“投资民生”。怎样既能保障民众的福利不降低又能保持社会活力不减退，西方福利国家也纷纷意识到不能再单靠“直接输血”，更应该把“输血”与“造血”结合起来，这也是吉登斯的“投资福利型国家”理论和阿玛蒂亚·森的“可行性能力”理论给我们的启示。

也就是说，新型的民生国家建设对国家提出新要求:对民生需求的供给不仅仅体现在数量上，更应该在质量上下功夫，不仅仅是对物质成果的消费，还要考虑再生产的能力，促进“人的全面发展”。即通过改善弱势群体的基本生存状况和找到发展的瓶颈问题，从而真正增强弱势群体的经济和社会功能，也即是阿玛蒂亚·森所强调的“可行性能力”，让投资福利转化成源源不断的生产力，也使自己获得更加全面的发展。因此，投资型民生国家建设通过增强国家的造血功能，激活社会，开发人力资源，在改善国家行为方式和道德形象的同时，也把民众的积极主动性调动起来，追求和落实民主的价值，真正实现民治民有民享。也即是把主体如何表达与国家如何回应有机结合起来，实现国家的善治，使政治更为真切地走进老百姓的生活，完成从民生到民主的转型。

（二）参与民生的积极公民：公民参与民生政治以促进向民主政治转型

正如上文所言，我国是党和政府主导的民生政策模式，这依赖于国家自主性，对权力的自我反思平衡、优化执政党自身的执政环境、提升政府公共物品的供给能力。另一方面，也应加强民众和社会的自主性，民生政策与民众密切相关，不仅应对国家主导的民生政策执行情况和实施绩效有知情权和监督权，而且有权参与制订科学民主的民生政策，使重要而被忽视的民生政策议程能够得到保障，这些还是仅针对民生政策本身对公民民生政治参与的要求。

再从实施民生政策的目的而言，不仅满足人的生存和发展基本人权，而要实现人的全面发展，真正实现使人成其为人，国家助推还是外力，人的可行能力和道德水准的提升终归依赖积极公民自身参与公共事务，关注公共问题。既维护自身合法权益又学会克制狭隘的自身利益，锻炼公共理性，培养公共精神，这才有助于从民生走向民主，并能驾驭民主。基于此，本文赞同张明军和陈鹏对民生政治参与的界定:“以改善民生为直接政治指向，以民生议题为政治决策和资源配置的重心，引导公众通过有序、合法的政治参与来富有成效地解决民生问题，继而实现民生福祉的改善、政治体制的优化和民众政治文化素养的提升。”［10］

可见，基于民生的民主参与才是更为真实的参与，既能满足民生的物质需求，又能体现民主的价值诉求和真实本意，区别于西方基于选举的民主模式，基于民生的民主也比较符合中国的国情。因为对于中国民众而言，更多是基于实用主义去参与民主，借助民主来维护自身合法权益不受侵害，比较热衷于解决切身利益的民主议事会，更看重民主的实质，而不是民主的形式。

（三）关心民生的回应型国家需要建章立制

西方福利国家都非常注重以社会立法的方式来确保社会保障得以落实。以最有代表性的英国为例，二战以后，英国工党设计的“贝弗里奇报告”，由一系列的社会立法组成，如1945年的《家庭津贴法》，1946年的《国民保险（工业工伤）法》《住房法》《房租管制法》和1948年的《国民救济法》等。1948年英国终于建立起覆盖全体国民的一整套内容完整、全面、系统的高福利制度，从“摇篮到坟墓”、普惠面广，使“以民生为重”的社会立法纷纷被世界其他国家所效仿。

英国经验给我们以这样的启示:需要重视社会立法和制度建设来推进我国民生国家的定型化。我国也已经确立了一些基础性民生建设方面的制度，逐步形成以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，以及政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。也逐步形成以按劳分配为主体，按劳分配与按生产要素分配相结合的多种分配方式并存，生产要素按贡献参与分配的分配制度。为了更好地实现分配正义，党的十七大提出初次分配要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平的主张。

在社会保障制度改革方面，在1994年《劳动法》的基础上新的《劳动合同法》于2008年1月1日颁布实施，建立就业的长效机制，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保险，为稳步推进社会保障制度改革和建立健全社会保障体系起到保驾护航的作用。如对进城务工者的权益保障、建设新型农村合作医疗制度、还有包括户籍制度的改革、实行社会统筹与个人账户相结合的养老、医疗保险制度等。

当然，我国目前的民生制度还多是自上而下推动的制度，公民民主参与方面的制度还明显不足，而提供更加优质的服务和确保分配更加公平正义，促进人的全面发展和形成“自由人联合体”，这些都离不开公民积极主动参与制度的构建，如搭建更为广泛的民众参与公共事务平台，完善公共事务的公示制度和信息查询咨询制度，更好地发挥公共事务的议事协商机构和听证制度的作用，使民主参与落到实处。

注释：

［1］林尚立：《民主与民生：人民民主的中国逻辑》，《北京大学学报》2012年第1期。

［2］《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第31页。

［3］谢庆奎主编：《民生视阈中的政府治理》，北京：北京大学出版社，2013年，第142-143页。

［4］刘德厚：《广义政治论——政治关系社会化分析原理》，武汉：武汉大学出版社，2004年，第129-130页。

［5］《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第136-137页。

［6］《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第163页。

［7］江泽民：《全面建设小康社会 开创建设有中国特色的社会主义新局面》，《人民日报》2002年11月8日，第1版。

［8］江泽民：《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，《人民日报》（海外版）2001 年7月2日，第1版。

［9］燕继荣：《发展政治学》，北京：北京大学出版社，2010年，第48页。

［10］谢庆奎主编：《民生视阈中的政府治理》，第276页。

责任编辑 余 茜

中图分类号：D60

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）04-0085-05

基金项目：国家社会科学基金重点项目“全面推进依法治国与国家治理现代化研究”（14AZD133）；马克思主义理论研究和建设工程重大项目“四个全面战略布局研究”（2015MZD004）

作者简介：陈毅，华东政法大学政治学与公共管理学院行政管理系主任，副教授，复旦大学政治学博士后，复旦大学统一战线基地兼职研究员，上海市，201620。