货币政策透明度的实践基础

卜振兴

（南开大学 经济学院/国家经济战略研究院，天津 300071）

货币政策透明度的实践基础

卜振兴

（南开大学 经济学院/国家经济战略研究院，天津 300071）

20世纪90年代以来，各国货币政策风格出现了重大转变。加强与公众的交流沟通，提升政策透明度正在成为一种国际趋势。货币政策风格转变具有深刻的实践基础。分析和探讨货币政策透明度提升的原因对于全面理解货币政策具有重要意义。本文分析了货币政策透明度提升的实践基础，主要包括民主政治的发展、经济危机的爆发和信息技术的进步等。结尾部分对本文进行了总结，并认为货币政策风格的转变是各种实践发展共同作用的结果。

货币政策；透明度；实践基础

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年讲话时强调“我们要增强决策透明度和公众参与度，保证决策符合人民利益和愿望”。之后在2015年访美和参加G20峰会时也多次提到要提高政策透明度。2015年随着加入国际货币基金组织数据披露特殊标准（SDDS），我国的货币政策透明度建设迈出关键一步。放眼世界，包括全球主要发达国家、新兴市场经济国家和发展中国家的央行都在采取措施，加强与公众的交流与沟通，提升政策的透明度水平。相比较于当前各国提升货币政策透明度的趋势和潮流，20世纪90年代以前，各国普遍奉行的还是隐秘性的货币政策。三缄其口、闭口不言是当时各国央行的普遍做法。那么为什么各国央行的货币政策风格出现了重大转变？

本文系统整理和分析了货币政策透明度的实践基础并研究不同实践基础之间的关系。

一、民主政治的发展

在民主社会，政府需要向公众负责，同时接受公众监督，而获取政府政策的信息就是公众履行监督权力的基础。公众获取信息的自由和权利，又称为知情权，知情权已经成为现代国家的标志之一，是现代民主政治的基本要求。公民有知情的权力，相应的政府机构对于公民的信息透明的要求有回答和公开的义务。随着民主政治进程的不断加快，民主法制建设的不断完善，公民对于信息公开和透明的要求也在不断提升，尤其是参与式民主的出现，让公众获取政府信息成为一种潮流。

国外信息公开活动开展得较早，并且积累了丰富的经验。美国在提升透明度方面颁布了一系列法案，比较有代表性的是1966年的《情报自由法案》，1974年的《美国隐私权法》，1976年的《阳光政府法案》以及1996年的《电子信息公开法案》等，通过颁布一系列的法案，美国政府政策透明度水平得到了很大的提升。又如新西兰政府，20世纪80年代初期，工党政府上台后，一直致力于提高政府运作的透明度和效率，1982年颁布了《官方信息法案》，1989年颁布《储备银行法案》，要求联储银行公开披露货币决策及其决策原因。通过法律法规的制定和推动，新西兰政策透明度的水平不断提高。在亚洲，韩国政府1996年颁布实施了《公共机构信息公开法》，日本政府1999年颁布了《行政机关信息公开法》等，也在一直采取措施提升政策透明度水平。

我国在推进信息公开方面也做了大量的工作，1987年十三大报告中明确提出要提高政府机关的开放程度，重大问题要让人民知道。2000年，国务院发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，对县乡两级政府的政务公开提出了要求。2003年“非典”爆发，由于信息不透明一度造成了“非典”症状的急剧上升和民众对于“非典”的恐慌，广州市政府率先在全国颁布《广州市信息公开规定》，首次以立法手段确定政府信息公开的义务。紧接着上海市、北京市等地也开始推进信息公开的法律法规建设，2007年国务院正式公布了《政府信息公开条例》。这是我国信息公开和民主建设具有里程碑意义的重要事件，标志着我国信息公开制度的重大发展和进步。随着2015年我国加入国际货币基金组织数据披露特殊标准（SDDS），我国的政策透明度水平不断提升。

提升政策透明度与推进政治民主化进程具有非常密切的联系。实现政府信息公开，提升政策透明度，一方面是民主政治发展的必然要求和结果，另一方面政策透明度的提升也对民主政治的发展起到了促进作用。因为提升政策透明度不但提升了公民参政议政、参与国家治理的热情，而且政策透明度的提升也使得公民能更好地监督和评价政府的工作，对于预防政府腐败、提升政府的工作效率都有非常重要的作用。所以，提升政策透明度和推进民主政治的发展是相互促进、相互推动的关系。

作为政府公共机构的重要组成部分，央行提升政策透明度也是民主政治发展的必然要求。并且当央行的货币政策越不容易量化时，公众就越希望货币当局采取更加透明的决策方式。同时在民主化进程的发展中，央行主动与公众进行交流和沟通，不断提升政策透明度也有利于提升央行的声誉，有利于在公众中树立起民主和负责任政府机构的形象。

二、经济危机的爆发

二战后，全球爆发了几次比较严重的经济危机。这些经济危机的爆发，使得以往货币当局坚持的隐秘性货币政策受到了挑战。

（一）1970～1980年的中东石油经济危机

1973年第四次中东战争爆发，作为主要产油国的阿拉伯石油输出国组织（OAPEC），为了报复以色列以及支持以色列的国家而大幅降低石油产量，导致石油价格上涨了两倍多，最终造成了1973年的石油危机，这场石油危机一直持续到1976年才基本结束。但是1980年两伊战争爆发，世界石油产量严重减产，石油价格急剧上涨，最终导致战后第二次石油危机。两次石油危机对以美国为首的发达国家产生了严重影响，乃至引发了二战后最严重的全球性经济危机。主要工业国家的工业生产值大幅下降，其中美国工业产值在1973～1976年间下降14%，日本的工业产值下降超过了20%，主要工业国家经济增长放缓和全面衰退，物价水平高居不下，形成了20世纪七八十年代的大滞胀。

面对经济滞胀，各国的货币当局发现出其不意的货币政策没有产生明显的政策效果。采取刺激性政策促进经济增长时，会导致通胀水平更加严峻。为了应对高居不下的通胀水平，各国改变了以往秘而不宣的政策风格，转而采取主动沟通的方式，以期在刺激经济增长的同时，稳定公众的通胀预期。在政策沟通方面比较有代表性的就是公布政策目标，尤其是通胀目标，实行通货膨胀目标制。政策实践表明，通货膨胀目标制能够有效地稳定公众预期，提高了政策的可信度。因此，从20世纪90年代初，很多国家开始采用通货膨胀目标制。

（二）1994～1995年的墨西哥金融危机

20世纪80年代末期，墨西哥的物价水平一直较高，为了应对物价水平的上涨，萨利纳斯政府采取了比索（墨西哥官方货币）与美元挂钩的方式，但是由于通胀上升的幅度大于比索贬值的幅度，比索的币值被严重高估，由此导致了墨西哥出口不断下降，进口不断增长，经常项目出现了恶化。为了弥补经常项目逆差，吸引外资，墨西哥政府实行比索不贬值的政策，并且发行与美元挂钩的短期债券稳定外国投资者。这一政策导致热钱大量涌入，政府债务不断增加。最后不堪重负的墨西哥政府在1994年12月19日突然宣布比索贬值15%，由此导致了金融市场的极大恐慌，外资大量抛售比索。短短三天时间，比索对美元的汇价就贬值42.17%，股市也出现严重暴跌，外资大量流出。墨西哥的金融危机波及拉美国家，导致拉美国家股票市场暴跌，外资流出严重。1995年受墨西哥金融危机的影响，欧美以及远东国家的股票市场也出现了不同程度的下跌。为了应对危机，墨西哥政府紧急向国际货币基金组织IMF申请贷款，直至1995年上半年，国际货币基金组织的贷款到位，这场危机才算基本结束。

墨西哥金融危机的爆发与其不适当的货币政策有密切关系，但同时不透明的货币政策模式也使得危机进一步累积加剧。一方面，墨西哥政府在宣布比索大幅贬值前，并没有对市场进行过任何的沟通和交流，在发布比索贬值时，也没有进行政策解释和后续货币政策走势的预判。所以当墨西哥政府宣布比索贬值后，金融市场陷入了极大的恐慌，人们疯狂抛售比索，导致比索的大幅度贬值。另一方面，当墨西哥向国际货币基金组织申请紧急贷款后，由于墨西哥并没有发布经济状况的信息，导致IMF对于墨西哥金融危机认识的不充分，反应迟钝，在危机发生后很长时间才制定出援助计划。这也引发了IMF和很多遭受危机的国家对于隐秘性政策合理性的思考。

（三）1997～1999年的亚洲金融危机

1997年泰铢贬值引发了一场东南亚的金融海啸，并最终形成一场波及亚洲乃至全球的金融危机。1997年7月2日，泰国政府宣布放弃固定汇率实行浮动汇率，泰铢（泰国官方货币）当天贬值17%，泰国外汇市场及其他金融市场很快陷入一片混乱，并波及东南亚其他国家，后又对日本、韩国、中国、俄罗斯等国家的金融市场产生了冲击。这场危机导致亚洲很多国家和地区的经济增长出现下滑和衰退。1998年的数据显示，泰国、马来西亚和印尼出现了5%～8%的负增长。与墨西哥经济危机不同，包括泰国在内的东亚国家经济基础基本面和金融体系运转良好，但是仍然爆发了波及整个区域乃至全球的经济危机。

由泰铢贬值引发的东亚金融危机，除了游资投机、汇率制度不当、市场机制不完善等因素外，政策的不透明也扮演了重要的角色。首先，在危机发生前，包括泰国在内的东亚很多新兴市场经济国家货币政策透明度水平并不高，［1］导致公众对于央行的承诺信任水平较低。一旦爆发危机，公众对于央行的政策行为和政策承诺缺乏信心，无法有效阻止恐慌的蔓延。新加坡内阁资政李光耀1988年在接受德国《财经周刊》记者采访时，就表示为了防范经济危机的再次爆发，东亚各国央行必须建立透明的金融体制和政策体制。［2］其次，泰国放弃固定汇率的决定是突然宣布的，之前没有与市场进行有效的沟通。如果泰国货币当局能够及时将汇率制度变动的信息传达给市场，那么市场就会逐步消化这些信息，不至于在面对汇率制度突然发生变动时，产生极其恐慌的情绪，导致对泰铢的疯狂抛售和汇率大幅度的贬值。最后，IMF也认为缺乏透明度是造成危机的原因之一，开放、透明的宏观经济政策是减少经济波动的重要保证，而一旦发生经济危机，及时、全面、准确地进行信息披露，有助于监管机构采取措施有效应对经济危机。有鉴于此，IMF为了提升各国央行的货币政策透明度水平，于1998年发布了数据公布通用系统（GDDS）和数据披露特殊标准（SDDS），于1999年颁布了《货币与金融政策透明度良好行为准则：原则宣言》。

（四）2007～2011年的美国次贷危机

美国次贷危机又称为美国次级抵押贷款危机。这场危机早在2006年就已经有所显现，直至2008年雷曼兄弟公司破产和美林证券被收购，才标志着危机的全面爆发。美国金融机构接连倒闭，甚至一度危及生产性的工业企业。之后危机波及欧盟和日本等世界主要发达国家经济体，并对世界经济产生了冲击，引发了严重的全球性信贷紧缩，世界各国经济增速放缓，失业率激增，一些国家开始出现严重的经济衰退。这场危机一直持续到2011年。欧洲央行行长特里谢在国际清算银行召开的全球经济会议上表示，世界经济已走出危机阴影，全球经济复苏已经确立，标志着美国次贷危机的基本结束。

同以往的危机不同，在本轮经济危机中，各国主要央行除采用常规的政策工具刺激经济外，使用了各种政策沟通等非常规货币政策工具（如通货膨胀目标制、高通胀目标区、利率走廊、前瞻指引和路径依赖等）。这些政策沟通类工具在进行政策刺激的同时，实现了对于公众的预期管理，稳定了通胀预期，有效地应对了经济危机的冲击，再一次证明了提高货币政策透明度的重要性。

通过分析上文列举的四次代表性经济危机我们可以发现：一是墨西哥金融危机和亚洲金融危机是提高政策透明度的反例，而20世纪70年代的石油经济危机和2007年的美国次贷危机，则从正面反映了提高政策透明度的好处。二是各国央行在透明度实践上是在不断进步的，尤其是发达国家和部分新兴市场经济国家表现尤为显著。20世纪90年代的货币政策透明度更多地表现在政策目标透明上，而近期的美国次贷危机除了政策目标的透明（如通货膨胀目标制和高通胀目标区）还体现在经济信息透明和操作透明上。

三、信息技术的进步

如果说20世纪有什么重大的发现和科技进步事件，那么网络和通信技术的发展应该是最具有代表性的事件之一。1946年第一台计算机埃尼阿克（ENIAC）的诞生，拉开了人类进入信息时代革命的序幕。从第一代电子管计算机、第二代晶体管计算机、第三代中小规模集成电路计算机，一直到20世纪70年代初期开始一直到今天的第四代大规模集成电路计算机，网络与通信技术的硬件不断提升，个人电脑已经得到了基本的普及。而20世纪60年代开始兴起的计算机互联系统和计算机互联网，则标志着网络与通信最根本的基础设施开始建立。经过近三十年的发展，网络技术经历了标准化的建设，到20世纪90年代，开始进入互联和高速网络时代。移动通信、网络通信、卫星通信、网络融合为信息的传播和交流提供了极大的便利。

网络和通信技术的发展对于货币政策透明度的提升表现在以下方面：一是由于通信技术的普及和快速传播，央行实行意外货币政策的机会大大降低。首先是因为信息传播和扩散的速度对于信息保密提出了更高的要求。其次，如果我们假设央行的保密工作做得非常好，可以采取出其不意的货币政策，这种出其不意政策对市场的冲击也将远远高于以前。这是因为通信技术的发展，使得信息的传播速度加快，信息的接受范围大大增加，必然导致意料之外的政策对市场冲击的效果加倍，极易造成市场的剧烈波动。同时出其不意的货币政策还会让公众认为央行的政策与当前的操作不一致，不但影响政策效果，而且会对央行的声誉产生损害。二是互联网金融尤其是在线支付的推广和普及，使得传统的货币政策工具操作效果大大降低。央行的传统货币政策工具包括法定存款准备金制度、再贴现政策和公开市场操作。传统的货币政策操作是通过控制货币供应量调节短期利率，并通过短期利率传导至长期利率，并最终对实体经济产生影响。但是由于互联网金融的不断发展，公众对于传统支付工具——货币的使用量和使用频率都在降低，在线支付在居民消费支付中所占的比例越来越高，传统的以货币供应量作为政策调节手段的政策效果被严重削弱，而公众政策预期在政策效果方面的影响则不断加大。三是随着网络和通信技术的不断发展，公众对于信息的需求也在不断增加，货币当局也应该满足和适应公众对于政策信息的需求，提供及时、准确、完整的信息，不但能够正确地引导公众预期，而且对于提升货币当局的声誉和形象也有重要作用。［3］四是通信技术的发展也为透明度的提升创造了条件。通过网络和通信工具，信息的传播和公开速度都得到了惊人的提升，如果货币当局有与公众沟通和交流的意愿，在技术上已经基本不存在障碍，网络和通信技术的发展为货币政策透明度的提升提供了技术保障。

通过对透明度实践基础的分析我们发现：如果说政治民主化使得货币当局迫于公众的压力去提升政策透明度，那么经济危机的爆发则使得货币当局主动去提升货币政策透明度。另外政治民主化对于货币政策透明度的提升具有更多的政治意味，而经济危机的爆发则使得货币当局从自身的经济利益考虑提升政策透明度。市场稳定的需要迎合和激发了货币当局提升透明度的积极性，而网络和通信技术的发展为货币政策透明度的提升和信息公开提供了技术支撑。

从货币政策透明度提升的实践基础来看，主要包括民主政治的发展、经济危机的爆发和信息技术的进步。这里面既有政治的因素，也有经济因素，既有被动的压力，也有主动的动力，既有市场的需求，也有技术的支持。因此，货币当局提升政策透明度既具备了实践基础，也顺应了时代潮流。

［1］魏永芬.货币政策透明度理论与实践问题研究［M］.北京：北京师范大学出版社，2011.

［2］李光耀.新加坡内阁资政李光耀提出防范再度发生金融危机必须建立透明的金融体制［J］.领导决策信息，1998，（44）.

［3］Woodford M.The Taylor rule and optimal monetary policy［J］. American Economic Review，2001.

The Practice Basis of Monetary Policy Transparency

BU Zhen-Xing
（School of Economics/Institute of State Economy，Nankai University，Tianjin，300071，China）

Since 1990s，monetary policy has presented significant transformation in the style throughout the international world. Strengthening exchanges and communication with the public and improving its transparency is now becoming an international trend.The stylistic shift in monetary policy has profound theoretical and practical basis.Thus，an analysis and discussion of the cause has great significance for fully understanding monetary policy.The paper studies the practice basis for monetary policy transparency，and summarizes them as the development of democratic politics，the outbreak of the economic crisis and the progress of information technology.Finally，we conclude that the stylistic shift in monetary policy results from the joint effect of all the practice and development factors involved.

monetary policy；transparency；practice base

〔责任编辑：黎 玫〕

F820

A

1006-723X（2016）07-0093-04

国家社科重大项目（10ZD&027）；教育部一般项目（2009JYJR031）

卜振兴（1986—），男，江苏徐州人，南开大学经济学院/国家经济战略研究院博士研究生，主要从事宏观经济、货币政策研究。