区域建设用海规划环境影响评价管理政策分析

曲艳敏，杨 翼，陶以军（国家海洋信息中心，天津 300171）

【区域经济】

区域建设用海规划环境影响评价管理政策分析

曲艳敏，杨 翼，陶以军
（国家海洋信息中心，天津 300171）

对区域建设用海规划环境影响评价研究进展、管理现状进行了分析，总结了其突出特征，指出当前区域建设用海规划环境影响评价存在缺乏成熟的技术规范、规划与环评脱节、公众参与机制薄弱、缺乏动态跟踪机制等方面的问题，并有针对性地提出了完善区域建设用海规划环境影响评价管理的政策建议。

区域建设用海规划；环境影响评价；管理政策

引言

随着我国沿海地区工业化、城镇化进程加快，土地资源日趋紧张，沿海城市纷纷实施了向海发展、向海要地的战略，导致填海造地活动频繁，且规模持续扩大。为了加强海域使用管理，尤其是对连片密集围填用海的管理，国家海洋局于2006年发布了《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》（国海发 [2006]14号），出台了编制区域建设用海规划的一系列指导性意见，开始实施区域建设用海规划制度。区域建设用海规划制度的实施，在节约集约和有效利用海域资源、促进沿海地区社会经济发展等方面发挥了重要作用。然而，大面积的填海活动不可避免地对海洋环境产生了诸多不利影响，如自然岸线的减少、水动力条件的改变，海洋生态系统遭到破坏等等。因此，科学评价区域建设用海规划的环境影响，并对其环境影响评价实施全过程管理，成为亟待研究的问题。

1 研究进展

1.1 国外进展

荷兰关注填海生态问题较早，1987年荷兰《环境保护法》正式建立法定的SEA（Strategic Environmental Assessment，战略环境评价） 制度，要求对围填海规划都进行环境影响评价，是世界上SEA开展较早的国家之一。荷兰规划与环境一体化的管理模式为填海SEA的开展提供了有力保障，荷兰政府要求填海规划必须经过SEA才能做出最后的决策，除了对围填海及海岸工程进行综合性损益分析评估外，还建立起了海岸、波浪、海底地形、行洪安全、潮汐等监控模型[1]，对填海情况进行实时监督，为环评管理提供了多方面的数据依据。

Buuren等认为荷兰SEA的作用在于规划过程中的透明度和及时性，利益相关者参与规划过程中的开放性和意见交换力[2]。Runhaar等对荷兰环境评价的有效性进行了分析和调查，认为环境评价在不阻碍创造力的同时，提供了一个良好的政府管理基础，同时优化了环境价值观[3]。日本在经历大规模填海过后，进入21世纪，海湾环境严重污染，日本政府开始控制围填海。2001年2月，日本提出参考各国的SEA，在制订计划、规划、政策的时候进行环境影响评价[4]。浅野直人认为日本应关注本国在SEA的实施和同EIA的具体衔接上[5]。

1.2 国内进展

国内方面，张继民等从战略环评出发，初步分析了我国区域建设用海开展战略环评的必要性及存在的问题，指出实施战略环评是区域建设用海环境保护、维持我国海洋经济持续发展、建设我国海洋生态文明的需要[6]。郭晓峰等分析了区域建设用海规划的特点与战略环评的特征，指出传统海洋工程项目环评具有缺陷，区域用海规划开展战略环评市实现区域可持续发展、构建海洋生态文明的需要[7]。张翠萍等开展海域利用规划环境影响评价存在评价对象不明确、规划方案有缺陷、规划项目缺少环境保护内容等问题，提出了海域利用规划环境影响评价的目的、原则和工作程序[8]。

2 管理现状

2.1 海域使用状况

区域建设用海是指在同一区域内、集中布置多个建设项目，进行连片开发并需要整体围填用于工业、城镇和港口等建设的用海方式[9]。根据国家海洋局《海域使用管理公报》显示，除2013年数据缺失外，2011—2015年共批准区域建设用海规划47个，其中2012年批准数量最多，为25个，约占近五年批准总数的53%，统计结果显示我国在“十二五”期间区域建设用海仍然将处于持续发展的阶段。2011—2015年批准区域建设用海规划数量统计情况如图1所示。

图1 2011—2015年批准区域建设用海规划数量Fig.1 Number of approved sea area use plans for regional construction from 2011 to 2015

另外，虽然国家海洋局实行了围填海计划管理，但由于近年用海需求明显增加，围填海面积仍呈增长态势。统计分析结果显示，2011—2015年共新增围填海约6.2万公顷（图2），年均增加1.2万公顷。

图2 2011—2015年确权填海面积Fig.2 Reclamation area with the ownership of patent rights from 2011 to 2015

2.2 区域规划环评管理现状

区域建设用海规划环境影响评价属于规划层次的战略环境评价（SEA），是力图从源头和宏观上预防、减缓人类活动对环境的不利影响，实现可持续发展的有效手段[10]。对于如何科学预防和评价区域建设用海规划产生的环境影响，近年来海洋管理部门在管理中也开展了有益的探索。2011年，国家海洋局印发了《关于规范区域建设用海规划环境影响评价工作的意见》 （国海发 [2011]45号），要求沿海地方政府在编制区域建设用海规划海域使用论证报告书的同时，组织编写区域建设用海规划海洋环境影响专题篇章报送国家海洋局，该文件为指导和规范区域建设用海规划环境影响评价（简称“区域用海规划环评”）工作提供了制度依据。2013年，国家海洋局又印发了《关于进一步加强海洋工程建设项目和区域建设用海规划环境保护有关工作的通知》 （国海环字[2013]196号），提出了在区域建设用海规划环境影响专题篇章中明确区域污染物排海总量削减规划和实施方案的要求，强化了对污染物排海的源头控制。

目前对于区域建设用海规划环境影响专题篇章的审查，实行的是省级和国家级两级审批管理，管理流程见图3。在完整管理流程中，管理部门与规划参与机构及公众各司其责，各项工作相互联系又相互制约，促进实现整个系统的管理。总体来说，参与规划环评的各方主要分工可以概括为“地方政府规划、社会公众参与、中介机构环评、省级部门初审、国家部门审批、建设单位联动”。其中对于具体的海洋工程建设项目，若项目与规划拟实施建设项目一致，环境影响评价内容及审批办理程序都可适当简化，这充分体现了简政放权、规划与项目联动的管理思想。

图3 区域建设用海规划环境影响评价审批工作流程Fig.3 Approval process of environmental impact assessment of sea area use planning for regional construction

3 特征分析

3.1 区域规划环评特征

近岸海域是陆地系统与海域系统相互作用的复合地带，既具有海陆相互作用的自然地理特征，更具有鲜明的社会经济特征[11]，这一复合特征决定了海洋不仅承接了近岸和近海的开发压力，还接纳了入海河流、排污口等携带的陆源污染排放及泥沙搬运，导致流域、海岸带和海洋的开发压力在海洋交织叠加，其承载的压力远超陆地生态系统。据初步统计，进入海洋的全部污染物中有80%以上来自陆地污染源，海洋环境污染与沿海地区以及入海河流流域范围内的全部社会经济活动都可能相关[12]。其中污染严重的区域相对集中在主要河流入海口附近海域（如长江口和珠江口及邻近海域），以及经济发展较快、人口密度较大的海湾沿岸（如辽东湾、渤海湾、莱州湾、杭州湾海域）和部分大中城市近岸局部海域[13]。

由于多数区域建设用海规划处在海洋和陆地承接的地带（如图4所示），其环境影响范围可能波及陆地与海洋生态系统，涉及的规划体系包括空间规划、海洋功能区划，因此其环境影响评价范畴包括陆地与海洋部分，同时涉及社会、经济、环境等诸多方面，这些方面决定了区域建设用海规划环境影响评价的交叉性和复杂性。

图4 区域建设用海规划位置示意图Fig.4 Location sketch map of sea area use planning for regional construction

总体来说，区域建设用海规划环境影响评价具有如下特征：

（1）研究对象复杂。区域用海规划环评研究的是社会—经济—环境的复合系统，受陆海生态构成、岸线构成、海洋生态环境、海洋水文动力等诸要素的交互影响，在评价过程中需要对规划本身及受影响的复合系统进行细致剖析，解析规划行为的输入对系统环境功能产生的综合作用，明确环境状态的改变，评估这种改变的程度。

（2）环境问题交叉。区域用海规划环评既要考虑用海项目的排污问题，还要考虑陆源污染入海问题，同时还应包含资源、生态、承载力等多方面问题。因此，区域用海规划环评必须从全局角度出发，统筹分析各种环境问题。

（3）环境影响积聚。区域建设用海规划一般以围填海工程为主，且一般具有用海面积大、工程量大、施工期长、投资规模大等特点，规划期内大部分时间都在进行围填海工程建设，规划区内的单个用海项目也存在较大的不确定性。因此，区域建设用海规划环评重点关注围填海工程对水文动力、冲淤、海洋生态、海洋资源的整体、长期和累积影响。

3.2 区域规划环评与项目环评区别

区域用海规划环评与单个项目用海环评的区别主要表现在以下几方面：在地理空间上，区域建设用海涉及的海域空间范围大，规划层次更高；在时间尺度上，区域建设用海更强调时间上的连续性，通常规划实施时间较长，要综合考虑累积效应；在宏观层面上，区域建设用海更体现综合性，考虑的规划要素及用海影响问题多而全，而单个建设项目用海则考虑得更具体、细致；在结构体系上，区域建设用海规划更强调系统性、协调性，既要综合考虑用海与周边自然环境、社会经济条件等的外部协调性，也要考虑规划用海区域内的功能分区、平面形态、项目布置等内部协调性；在评价结论上，规划环评的结论更多的考虑到发展中各个方面的环境问题，发表观点并构建出相应的框架来起到宏观的指导作用，其最终目标是使得环境承载力与社会发展相协调，在最小地破坏环境的前提下取得最大的经济效益，项目环评的结论则更加具体，可以具体到位置时间的环境问题和应该采取的保护措施，使得评价更有针对性，容易在短时间内收到成效[14]。

4 存在问题分析

目前，区域用海规划环评开展时间短，受管理政策、技术方法、人才队伍等多方面因素的影响，制约着区域用海规划环评向更广、更深层次发展。目前在区域用海规划环评管理中，主要存在以下四方面问题。

4.1 缺乏成熟、规范化的区域用海规划环评技术规范

目前，我国区域用海规划环评依据的技术规范主要是《海洋工程环境影响评价技术导则》，单独针对区域用海规划环评的评价技术方法和评价指标体系尚不成熟，这给实践工作带来了很大的不确定性。《海洋工程环境影响评价技术导则》主要针对单体海洋工程建设项目的环境影响评价，虽然在修订之后增加了对特大型海洋工程建设项目环境影响评价的技术要求，但由于区域建设用海规划属于在同一片海域建设多个项目的用海方式，单个项目环评工作难以合理预测区域建设用海中多个建设项目累积产生的环境影响，也无法从根本上预防区域建设用海对环境的负面影响[15]。

对于陆地规划环评的管理，环保部在规范性文件方面制定了《专项规划环境影响报告书审查办法》，在技术导则方面制定了《规划环境影响评价技术导则总纲》，并针对开发区区域、煤炭工业矿区总体规划制定了专门的技术导则，技术导则划分细且操作性强，但受制于海、陆环境因素的不同，这些技术导则难以应用到区域用海规划环评中。

4.2 规划与环境影响评价之间出现脱节

目前多是在用海规划方案确定后才开展环境影响评价，规划初期只涉及到一部分环评内容。由于介入时间晚，只能在原规划基础上进行调整和建议，环境影响评价被动，因此出现了规划与环境影响评价脱节的现象。另外，在对区域建设用海规划进行环境影响评价过程中，常会出现“区域用海规划环评=规划分析+海洋工程环评”的思路与模式，规划的特征与海洋工程特征区分不清，造成了区域用海规划环评工作中整体综合分析与评价不全面，从而也出现了规划与环境影响评价脱节的现象。

4.3 公众参与机制薄弱

由于区域建设用海规划涉及范围广，且规划实施改变海域属性后将难以恢复，涉及到的利益群体广，对公众参与的程度要求较高。而我国目前公众参与在区域建设用海规划环评决策及管理监督方面较为薄弱。国家海洋局2008年印发的《海洋工程环境影响评价管理规定》 （国海环字 [2008]367号） 提出“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当公开征求公众对海洋工程的意见”，2013年发布的《关于加强海洋工程建设项目环境影响评价公示工作的通知》 （国海环字 [2013]49号）进一步明确了海洋工程建设项目环评公示工作要求及监督检查要求。但这些文件均未对区域建设用海规划环评提出要求。

另外，目前海洋环评中公众参与的调查表发放目的性不强，造成参与调查的人员很多与项目无利益关系；对参与调查的人数、人员组成缺乏统一的要求，造成环评单位在组织调查时对人员组成、人数的确定较随意。公众参与调查表中对规划的影响程度、具体可能影响的范围、规划的主要风险介绍不详细，调查的问题设置缺乏针对性，公众难以从调查表中反映的信息对规划有直观的了解。

目前环评单位多采用网上公示的方式，而很多公示会被发布在访问量很小的网站上，造成多数利益相关者难以及时获取到公示的有效信息，特别是对于知识水平不高的普通百姓，更难以获取第一手资料。另外目前仅针对围填海工程实施了听证，对于区域建设用海规划，缺乏进行听证的有关规定。目前网上公示时间较短（5~7个工作日），普通公众对规划涉及的专业信息缺乏消化、理解的时间。另外环评的两次公示大多间隔时间较短，在第二次公示中缺乏针对第一次公示中收到意见的反馈。

4.4 缺乏动态跟踪评价机制

区域用海规划建设、运营是一个长期的过程，由于人类认知水平限制、社会经济生活以及自然条件的变化、规划的调整、现有资料的局限性、预测模型的误差、不可预见因素等影响，即使环评篇章对规划进行了详尽的环境影响评价，但仍具有一定不确定性，在此基础得出的规划环评结论和对策也存在不确定性。

另外，区域用海规划经批准后，虽然在环评篇章中制定的各项环保措施与跟踪监测计划也同时得到了批准，即规划建设单位应落实环保措施与跟踪监测计划，并及时将监测评价结果及规划进展情况报告海洋主管部门。但由于对此方面的监管缺乏相应的法律、政策依据，对监管要求的落实缺乏相应的强制性约束，规划建设单位落实相关环保措施、监测计划积极性不高，给监管也带来了难度。因此需要建立实施中监督、实施后跟踪评价的机制，验证规划环评的结论，动态修正有关结论和对策，同时监督和监测区域建设用海规划环保措施的落实情况。

5 完善管理的政策建议

区域建设用海规划是一项具有风险性、不确定性的建设活动，稍有疏忽就有可能造成较大的生态破坏，因此建议从以下几方面加强对区域用海规划环评的管理。

5.1 加快完善区域用海规划环评技术规范体系

加快出台制定区域用海规划环评技术规范及相关技术标准，明确规定区域建设用海规划环评篇章各章节内容与编制要求。注重从空间用途管制、环境容量控制的角度，科学论证用海规划提出的生产、生活、生态空间布局的合理性和可行性，完整分析规划范围内具体海洋工程建设项目的累积、复合和叠加环境影响，研究提出有针对性的环境保护措施。此外，应在环评篇章中对生态建设用海方案的环境可行性进行分析评价，重点关注海洋生态保护修复、海洋生态补偿、海洋环境监测能力建设等有关内容。

5.2 强化环评工作的及早介入

建议在相关管理政策中明确应在区域建设用海规划的早期阶段同步开展规划环评工作，使环境因素较早的得到充分考虑。早期介入可以及时掌握规划的动态，避免因决策失误而导致在规划或项目层次上出现难以挽回的错误，从规划与环境保护角度实现可持续发展的目标。应要求规划建设单位在早期介入时期配合规划环评单位开展工作。规划环评的早期介入，能够将环境因素渗透到规划的全过程，协同提高规划与环评的工作效率。

5.3 健全公众参与机制

建议对区域用海规划环评中公众参与程序作详细的规定，包括公众参与的阶段、范围、人员以及参与程度监督等内容。区域规划往往涉及社会公共利益，发生环境问题后果比较严重，告知公众和征求公众意见是很有必要的。建议针对区域用海规划环评公众参与工作存在的问题，出台专门的管理办法，对不同评价等级公众参与的人数、参与的人员组成、参与人群的覆盖范围进行确定；优化公众参与调查表的设计，细化对调查表中工程内容、规划主要环境影响、公众调查问题的要求；对公众参与调查的媒介提出要求，开通网上公众意见的直接反馈渠道，并对公众意见的采纳情况进行公示；明确区域用海规划环评篇章的听证要求；加强对网上公示信息的要求，逐步开展环评全本网上公示；明确监督公众参与实施的机构和职责，明确公众参与不到位的问责机制。

5.4 建立动态跟踪评价机制

建议从完善区域用海规划环评全过程监管的角度，建立实施中监督、实施后跟踪评价的机制，监督和监测区域建设用海规划环保措施的落实情况。根据《环境影响评价法》规定，“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施”。另外，考虑到《水污染防治行动计划》已经对中央企业和国有企业带头落实自行监测提出明确要求，建议在用海规划环评篇章审查意见中要求环评篇章中应提出开展跟踪评价并将评价结果报告监管部门，并提出跟踪评价方案。

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Research on the Management Policy of Environmental Impact Assessment of Sea Area Use Planning for Regional Construction

QU Yanmin，YANG Yi，TAO Yijun
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

On the basis of evaluating and analyzing the management situation of environmental impact assessment of sea area use planning for regional construction，we summarized its prominent features，and pointed out that there are many problems in the progress of management，such as lack of technical specifications，insufficient public participation，and lack of the dynamic tracking mechanism，etc.In the end，we proposed some strategies to improve the management of environmental impact assessment of sea area use planning for regional construction.

Regional construction sea area use planning；Environmental impact assessment；Managementpolicy

F207

A

2095-1647（2016）05-0035-07

2016-10-08

曲艳敏，男，硕士，工程师，主要研究方向为海洋环境管理，E-mail：yugaoyan211@126.com。