土地性别矛盾与乡村治理探究

李 慧 英

(中共中央党校 社会学教研室，北京 100091)



土地性别矛盾与乡村治理探究

李 慧 英

(中共中央党校 社会学教研室，北京 100091)

长期以来，我国乡村土地性别矛盾未得到应有的重视。乡村土地性别矛盾是在农村经济集体所有制以及农村集体经济的土地所有权与使用权相分离的基础上产生的，近年来具有不断升级加剧的态势。应从乡村治理入手，抓住治理的核心概念——依法维权，使国家与地方政府和基层自治组织实现良性互动，才能有效化解土地性别矛盾。

性别权利；父权制；乡村治理；依法治理

我国乡村土地矛盾日益凸显，有多种表现形式：村委会与政府的矛盾、村委会与开发商的矛盾。近年来，村干部与村民的矛盾，还有农嫁女与村委会的矛盾，土地分配不公的性别矛盾由隐性走向显性，成为21世纪以来中国多种社会矛盾之一。乡村土地性别矛盾不同于土地改革时期的地主与贫雇农之间的阶级矛盾，也不同于当今城镇化进程中的小官巨贪的干群矛盾，它是以性别身份为轴心，以男娶女嫁为划分标准，以性别权益剥夺为特点的。在这里，性别矛盾剥夺的对象是出嫁离异和丧偶的妇女及其家庭，通称为农嫁女。土地权益包括两部分，一是耕地和宅基地的直接土地权益，二是间接的土地权益，包括征地补偿款、新农村的住房、股份分红等。

在我国的土地矛盾纠纷中，性别矛盾往往成为盲区。专家学者更多关注的是干群矛盾、阶层矛盾和土地征用补偿引起的社会冲突，地方政府更多关注社会稳定和政绩，农嫁女的土地权益很少纳入工作视野，更不要说防患于未然了。然而，“看不见”不等于不存在，正因为“看不见”，土地的性别矛盾在不断积累和加剧，已经成为全国各个省市普遍存在的社会问题，发展速度惊人。根据中国妇女社会地位调查显示，农村妇女土地权益受到损害由9.2%提高到21%，提升了11.8个百分点，高于男性9.1个百分点。*数据来源：全国妇联、国家统计局。第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告(内部资料)(2010年10月)。笔者将从乡村治理的角度对土地的性别矛盾予以关注与探究。

一、土地性别矛盾的产生机制

我国土地的性别矛盾十分具有中国特色。矛盾的形成需要两个必要条件：第一，是在农村经济集体所有制的基础上产生的，在农村经济私有制的条件下，只有家庭和家族内部的分配，不会出现集体经济的分配问题；第二，是在农村集体经济的土地所有权与使用权分离的条件下产生的，农村集体经济有多种实现形式，在人民公社时期，集体土地采取的是农民参加集体劳动计算工分，农民并不具有土地使用权，自然不存在农村妇女的土地分配不公问题。1980年以后，土地实行联产承包，以户为单位可以分配土地，家庭按照人口平分，只有在这种条件下，才可能产生妇女婚姻流动土地如何处置的问题。

乡村土地性别矛盾是怎样产生的？需要两大土地管理机构和三大要素——即国家政府、村委会和性别规则的交互作用。我国土地管理是双重管理结构，一重是国家管理机构，即相当一部分的管理权力掌握在国家手里，由国家来确认农村土地的性质、使用方式、承包的单位和时间、征地补偿标准以及土地的退出等公共政策。比如，家庭联产承包责任制的核心内涵是以“户”为土地使用单位。农地按照人口的“平均分配”和宅基地的“一户一宅”[1]，都力图体现土地资源的平均分配原则，所以，土地承包以来，男女同等享有耕地分配权利是一个不争的事实。但是由于对于性别的盲视，存在着政策漏洞，如没有详细规定一户一宅必须男女平等，给家庭父权制留下漏洞。因为按照乡土社会父权制[2]的运作逻辑，只有男性在本村结婚娶妻，才有资格形成一户拥有一宅，女性结婚根本不能在娘家村落户，没有一户的资格，不能获得一宅。当父权制文化与一户一宅的政策相结合就发生了化学变化，在农村宅基地的无偿分配中，就有了性别取向——只给儿子不给女儿，女儿全部排除在外。这是性别矛盾产生的政策因素。

与此同时，国家政府又将一部分集体分配权力下放到基层自治组织——村委会，即将村集体掌管的土地资源以及相关的收益分配权利赋予村委会。1998年，我国《村民委员会组织法》中规定将涉及村民利益的事项交给村民会议决定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。该制度在2010年修订的村民委员会组织法中再次得到确认。这一分配原则在《土地管理法》中也一再得到确认，通常地方政府对于农村空挂户的军人、大学生、劳改犯、失踪人员，都做出明确的规定，不会交给村民决定，唯独对结婚和离异的妇女是否享有村民待遇，交给了村民和村组干部讨论决定。

由村民确定婚嫁妇女的村民资格、根据村民意愿分配资源，无论是事实上还是程序上，都形成了村民委员会的一项重要权力。这使得村委会有了更大的权力按照自身意愿分配集体资源。村委会和村民小组担负着对于国家土地管理资源规则的具体实施职责，在村集体内部如何进行分配，国家法律规定的妇女集体资源资格能否实现，农村婚嫁妇女的土地权利能否得到保障，这些都需要通过基层农村自治组织决定。这就是基层自治组织管理土地的功能与效力。

村级基层组织依据何种规则确定妇女身份就成为第三个重要因素，因为，它们决定着妇女是属于内部成员还是外部成员，是同等享有村民待遇，还是不能享有村民待遇。从2005年开始，中央党校妇女研究中心成员组成调查组，深入到全国20多个省市进行调查，调查发现绝大部分农村地区村委会都是将“性别与婚姻”作为一项隐性的分类标准：根据与男性的从属关系，将本村的“妇女”划分为两类：一类是妻子、母亲的身份；另一类是出嫁女、离婚、丧偶妇女或大龄待嫁女的身份。在一段稳定的婚姻关系中，前者的“成员资格”可以依附于男性户主而得到保障；而对于后者，她们不愿意依赖丈夫，期待改变婚姻模式——从妻居，或者已有的婚姻关系发生破裂，她们即摆脱了本村(原)家庭中对男性户主的依附关系，又无法依靠丈夫获得“成员资格”，由此陷入身份认同上的困境。在农嫁女的村民资格的认定中，根深蒂固的父权制起到至关重要的作用。 父权制凸显性别与婚姻的因素，强调婚居方式必须服从“男娶女嫁”模式，即女子婚后必须“从夫居”，到男方所在的村落定居。这种婚居方式已经成为民间习俗，成为布迪厄所说的“惯习”[3]63。在当今的社会主义新农村依然延续着这种古老的惯习。2005年我们在中原农村做调查，发现在汉民族为主的乡村，依然有99%的妇女“从夫居”。*中央党校妇女研究中心课题组2005年在河南194个村进行问卷调查，统计结果显示婚姻从妻居比例只占1%。所以，婚姻对于绝大多数农村妇女来说，意味着身份、生产和生活的全方位迁移，即从娘家村搬到婆家村安家落户，无论是内地封闭的乡村还是开放的沿海乡村大多如此。一个普遍的性别居住模式是，男性婚后居住地保持不变，而女性的婚姻居住地则随婚姻状况不断变化。从夫居并不仅仅是居住空间的移动，同时也是家庭和基层单位的转移，对此，作为女性个人是无权进行自主选择的，从夫居是必须的和强制性的。

父权制的规则及其弊端在我国的公共政策中极少被意识到和纠正，它诞生于古老的农业社会，而今在社会主义新农村建设中依然发挥重要作用。父权制一旦与乡村自治相结合，就会深刻地影响现今农村集体的分配方式，还将在城镇化的发展战略中持续发酵，从而产生两方面的后果：第一，村组干部和村民可以通过集体权力和多数表决，将农嫁女已经分得的土地资源轻而易举地“拿走”，不需要任何成本，只要通过多数人表决认可，通过村委会盖章同意，农嫁女的土地权益就不再属于她本人以及她的原生家庭，而无偿地成为其他村民利益的一部分。被“拿走”的土地资源有两种去向，一是归入村干部的权力之手，将农嫁女的土地无偿占有，然后建房增值投向市场，获得更多的经济价值；二是增大村组的“蛋糕”总量，减少土地资源参与分配的人数而增加可分配的份额，使得村集体成员的利益增多。

第二，通过村集体的权力和民主表决，将农嫁女从集体经济组织中排斥出去，失去集体组织成员资格，从而失去土地资源的收益。农嫁女与村集体组织的关系，发生了调整和改变，她们不再得到集体的庇护和对于需求的“应责”从而获得国家利益的利好，而是成为集体组织的局外人：国家的土地补偿原则对于农嫁女是不适用的，她们的土地不会增值，而土地资源的被征用和被转移也是无偿的。她们从土地承包者和房屋居住者成为净身出户的一无所有的无产者。

式中，DOECDit：OECD国家来源国的多样性指标；DIOECDit：非OECD国家来源国的多样性指标。

二、土地性别矛盾的转化升级

土地的性别矛盾产生之后，并未得到及时有效的解决，而是不断转化、加剧和升级，从村组矛盾转化成与地方政府的矛盾，从合法维权成为社会维稳控制的对象，从而加剧了农嫁女与国家政府的紧张冲突。

第一，农嫁女与村庄村民的矛盾冲突。绝大多数的土地性别矛盾几乎都产生于村组两级“场域”[3]139，在这个场域中，一方是势单力孤的农嫁女，一方是人多势众的村民和掌握权力的村干部，她/他们的力量对比是完全不对等的。农嫁女的诉求是合法的，她们有权利选择婚姻居住地，村组无权强制只能从夫居，更无权剥夺其原有的村民资格和土地权益，然而，她们根本不能进入村委会，属于边缘群体，无法表达自己的合法诉求，更不能参与制定规则；而村组干部和村民在权力和资源上占据支配地位，甚至能够影响乃至左右村民代表的倾向性。此外，农嫁女的人数十分有限，尽管农嫁女在近郊已经形成一定规模，一个村庄少则20～30人，多则上百人，形成了一种相互利益联结的群体力量。这支力量与村民相比依然是少数，通常不到百分之一，缺乏乡村的社会支持力量，受传统规则影响，乃至自己的家人亲属都会站在父权制立场上指责谩骂她们；而村民们则普遍认同父权制的性别规则，理直气壮地将农嫁女视为外村人，形成村民、村组和村委会的文化认同和利益共同体，在村民会议上拥有绝对的优势，农嫁女与村庄的博弈往往以失败告终。

第二，农嫁女与地方政府的矛盾。在农嫁女与乡村政治的较量中，政府是不“在场”的。为了争取合法权益，农嫁女首先考虑到的是找政府，使得政府由缺位转向“在场”，走向了依法维权之路。在她们看来，所谓的政府就是与妇女权益相关的、行使行政司法和立法权的公共权力机构，这些权力机构理所当然会依法办事，纠正基层的违法做法。通常的路径是：自下而上，首先从下级政府——乡镇开始，找乡镇办公室、乡镇领导、信访部门，解决不了再找县级政府、市地政府，乃至省级政府，逐级上升；由点及面，先找妇联部门——负责维护妇女权益，民政部门——负责纠正村规民约中的违法行为，农业部门——管理耕地资源执行相关政策，土地资源部门——负责宅基地的管理，社会事业人力资源部门——负责失地农民的安置。再找人大信访办——监督各项法律的实施，向各级人民法院投诉——依法纠正各种违法行为。

农嫁女眼中的地方政府是一个树状的机构群，由下到上各级政府，涉及几十家政府部门，而各个层级的政府与部门经常的做法是“踢皮球”，一是部门相互之间推脱责任，无论哪个部门都不愿意揽这些麻烦事，让她们找妇联，妇联回答：我们没有决策权，只能呼吁，最终还要依靠政府纠正。通常是找来找去，找不到可以解决问题的责任主体。之所以如此，主要原因在于政府责任不清晰不明确——谁来承担，有什么权利与责任，不能履职如何问责，结果导致权利受到侵犯者要维护正当权益，却投诉无门。二是上级政府向下级政府推卸责任。与农嫁女由下向上反映问题的方向正好相反，上级政府将解决问题的任务逐级交给了下一级，在科层制的管理体制中，似乎是理所当然不存在争议的事情，然而，问题就出在这里。需要解决的问题，又重新提交给制造问题的一方。本来是村委会与农嫁女之间的矛盾纠纷，需要上级政府予以仲裁、纠正其非法行为，现在又重新回到村委会手里，村组干部继续掌握着对于农嫁女的生杀予夺大权。于是，农嫁女的维权之路陷入一个不断循环而又无解的怪圈，无论到哪里维权，依然回到村庄，问题依然得不到解决。政府的不作为，也给了村委会更大的胆量剥夺农嫁女权益：你们告吧，告到北京、告到联合国也没用！*参见：中央党校妇女研究中心“性别平等政策倡导课题组”2014年4月对青海农嫁女的调查报告。

农嫁女的维权之路是一条无法回头的路，一旦踏上这条路，与村组干部的关系就紧张对立起来，而且，是对整个村庄传统性别文化的一种直接挑战。对于多数农民来说，农嫁女是否合法合理，并不在于你多么符合法律条文，而是能否得到政府法院的支持，将自己的权利争取到手。否则，就会永无抬头之日，不仅一无所有，还会备受歧视。所以，很多农嫁女一旦开始维权，就会维权到底，维权到死，用生命来捍卫自己的权利。甚至一次次将村委会和地方政府送上法庭，将下级政府部门告到上级信访部门——由村级矛盾升级为与地方政府的矛盾。

第三，农嫁女与社会维稳的矛盾冲突。我国县乡两级政治体制的基本特征是压力型体制，即为实现上级下达的各项指标而采取数量化任务分配方式的评价体系。如经济增长指标、招商引资指标、社会治安指标、上访人数指标。这些任务指标采取的评价方式往往是“一票否决制”，即一旦某项指标没完成，就视其全年成绩为零而受到处罚，零进京上访是考核干部的重要指标。考核指标对于地方干部是一把双刃剑，对于积极主动敢于担当的干部，会想方设法解决一些棘手的问题，甚至建立一些行之有效的措施，杜绝大规模的集体访、越级访，而对于不善于创造性地公平解决信访问题的干部，习惯于用拖延办法处理问题，就十分被动。一方面，对于村庄治理束手无策，还要保住乌纱帽，保住“零进京”。那些长期访越级访的农嫁女就成为维稳监控的对象，又使得农嫁女与政府之间的紧张关系加剧，矛盾冲突不断升级。

对于农嫁女的维稳监控有多种方式，最多的是“盯”，针对农嫁女上访人员建立维稳领导小组，设置多道防线来拦截上访，看死盯牢。先是一盯一，再发展到三盯一，坚决阻止农嫁女到北京上访。为此，各地维稳办动用了大量人力物力，成为一项日常工作。一旦出现漏洞，农嫁女进京上访成功，信访部门就会要求地方政府接人，循环反复，基层维稳经费直线上升，有的县拦截10位上访者，几年下来需花费300多万元[4]。

在这里，妇女维权与社会稳定也进入一个怪圈。从社会维稳的视角，妇女维权上访，就会引发社会不稳定，维权与维稳是对立的冲突的，引发妇女上访维权的真正原因——土地权益被剥夺却被忽视了，直接将维权妇女作为稳控对象，结果越是维稳就越是不稳定，社会矛盾呈几何式增多与攀升。

三、土地性别矛盾的有效化解

土地性别矛盾的有效化解，需要改变乡村管理思路，即从乡村的社会管理转向乡村的社会治理[5]，“管”与“治”，一字之差，差之千里。乡村管理注重控制与服从，忽视个人权利，将维权与维稳对立起来；乡村治理注重互动与合作，尊重个体权利，将维权与维稳统一起来，将个体权利的保障看作社会稳定的基石，不仅重视乡村自治，也重视依法治理。尊重和维护个体的合法权利，是乡村治理的核心理念，个体权利不分阶级、民族、年龄和性别，一视同仁。需要围绕个体的合法权利建立社会治理的运行机制，确切地说，建立促进性别权利平等的乡村治理运行机制。

第一，建立具有性别敏感的公共政策。乡村社会治理分为两个层面，一是政府依法进行社会治理，二是乡村依法进行自我治理。我国有五级政府，国家和省级政府要制定公共政策，对土地进行管理。这就需要国家政府对土地性别矛盾做出积极回应，满足作为公民的农嫁女的合法权利诉求，制定保障男女权利平等的具体规定，堵住公共政策中的性别漏洞。

一是要做实家庭土地承包“户”中的个人或性别权利。土地承包的单位是“户”，已经成为一项基本制度安排。它可以最大限度调动家庭的积极性，其中隐含的最大危险是，在父权制规则普遍得到认可的情况下，会掩盖家庭成员的个体权利，会剥夺女性的权利。防止权利丢失的办法，就是做实户中的个人权利特别是女性的权利，比如，在一户一宅的政策中，要明确规定男女结婚都可以单独立户，夫妻双方都可以成为户主，并在房产和宅基地证书上签字。并将该规定纳入公共政策予以监督执行。又如，在土地确权证上，家庭所有成员都为土地承包共有人，耕地转租、抵押和流转，需要共有人签字认可。

二是启动公共政策重新界定村民资格，杜绝民主表决村民资格的方式。迄今为止，我国相关土地政策没有对于村民成员资格进行界定，而原有依照户籍确定村民资格，又不能适应社会变化。界定村民成员资格应当属于公共政策中的一项重要内容。

目前，地方已有界定村民资格的成功经验。2009年末，河北邢台中院讨论通过了《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》(简称《审理意见》)，对“成员资格认定”进行了明确规定，将户籍、常住以及与集体经济的权利与义务关系作为成员资格认定的标准。《审理意见》出台后，邢台两级法院积极审理与执行，效果显著。中央党校妇女研究中心2014年在邢台法院及信访处的调研发现，妇女土地的法院案件立案数量非但未曾暴长，反而逐年下降。到妇联上访的该类案件数量也呈直线下降趋势，辖区内的妇女土地权益纠纷显著减少。值得将地方经验提升为公共政策的顶层设计指导全国。

此外，还应严格禁止村民民主表决决定集体成员资格。民主表决只适用于严格意义上的(政治性)公共事务，比如选举村主任、人大代表以及进行立法等，而不适用于针对个人基本权利的决定，包括集体成员资格的确定。涉及集体成员资格的认定，不应遵循少数服从多数原则，而应遵循法治原则。

第二，地方政府要建立维权保障机制。地方政府特别是县乡两级政府承担承上启下的责任，一方面要将国家的公共政策予以实施，另一方面要纠正违法违规的行为，这就需要建立维权保障机制。保障机制包括：责任主体，哪个部门要承担相应的责任，承担责任的部门需要具有哪些相应的权力。有了责任主体，就要接受权利受损者的投诉；要制定罚则和纠错机制，责任主体对于侵权主体予以制止和纠正。这一机制的建立可以及时接受村民的合法投诉，及时纠正村委会的侵权行为，而不是相互推卸责任。

除了纠错机制，还可以建立防范机制。县乡政府对于村庄分配方案进行审查。通常，依据村组法的规定：乡镇政府担负着对于村庄规则(包括村规民约、分配方案等)的审查职责和纠错职责。对于村委会分配方案的条款(包括潜规则)，乡(镇)政府应要求村委会限期予以删除，并在重新修订后以书面形式报乡(镇)政府备案。为了杜绝征地拆迁中侵犯妇女土地权益问题的持续发生，南宁经开区管委会采取了两项措施[4]：第一，村委会提交的集体分配方案要体现男女平等，否则政府不予审批与拨款；第二，已经分配过的村庄要从三产中提取就业补助资金给农嫁女。地方政府监管到位，有效预防农嫁女与村委会之间土地矛盾的大量发生，也改善了地方政府与农嫁女的紧张关系，农嫁女提出永远不再上访。

第三，村庄自治要依法自治体现男女平等。如果说，政府管理是乡村社会治理的一翼，那么村庄自治是乡村社会治理的另外一翼。在这里，民主程序是村庄治理的重要方式，可以有效监督村级权力，但是，民主参与的底线是不能违法，不能侵犯村民的合法权利，就是要依法治理。最佳的基层治理，不仅要民众参与，还要对村民的合法诉求做出积极的回应，使得国家层面的法律可以落地，使得村民合法诉求得到满足，将性别矛盾消灭在萌芽状态。

村庄依法自治，首先要对乡村根深蒂固的父权制规则进行清理和改造，推动婚居自由，“婚居自由”，是指男女结婚之后，有选择婚后居住地的自由。我国20世纪80年代的《婚姻法》制定了“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员”条款，明确提出“婚居自由”。所有性别不平等的规定，都和“从夫居”的规则联系在一起。凡违背了“从夫居”规则的农嫁女，都有可能失去村民资格，进而失去集体资源分配的权利。其次，要消除性别排斥的集体分配方案，建立体现男女平等的新规则和资源分配方案。在文化变革的基础上，建立村庄公平的新制度。增加“纯女户、有儿有女户的子女婚居自由，男到女家、女到男家均可，同等享受本村村民待遇”“女性村民代表不得低于50%”等条款。河南登封市的周山村是我国第一个制定性别平等村规民约的村庄[6]，从2009年至今三次修订平等合法的村规民约，得到村民的认可和遵守，无一起上访案件，为乡村治理提供了鲜活的成功案例，为依法自治筑起一道坚固的防线。

[1] 中共中央国务院.关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发[1997]11号)[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71481/4854245.html.

[2] 杜芳琴.华夏族性别制度的形成及其特点[J].浙江学刊,1998，(3).

[3] 包亚明.文化资本与社会炼金术：布尔迪厄访谈录[M].上海：上海人民出版社，1997.

[4] 王晓莉，李慧英.保护征地过程中的妇女合法权益[J].三农要参，2013,(4).

[5] 俞可平.没有法治就没有善治[J].马克思主义与现实，2014,(1).

[6] 中央党校妇女研究中心性别平等政策倡导课题组.修订村规民约探索农村社区有效治理的路径[N].农民日报，2015-08-17(13).

[责任编辑：高云涌，张斐男]

2016-10-20

李慧英(1957—)，女，教授，博士生导师，从事社会性别与乡村治理研究。

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