增强中国制度性话语权：国际机制的路径

杨庆龙

(中共中央党校　研究生院，北京　100091)



增强中国制度性话语权：国际机制的路径

杨庆龙

(中共中央党校研究生院，北京100091)

在国际社会日益机制化的今天，中国要学会以国际机制的路径来增强制度性话语权。对于现有的国际机制，中国要积极融入其中，通过渐进的改革来改变机制内话语权分布不均衡的局面。同时，要提高对国际机制的理念贡献能力与议程设置能力来增强制度性话语权。随着中国实力的增长与国际地位的提高，中国要适时改变角色，由国际机制的参与者变为创建者或主导者，创建新的国际机制，增强自己的制度性话语权。

国际机制；制度性话语权；理念；中国方案；议程设置

十八届五中全会公报提出，要积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。这是党中央立足中国现实、放眼世界而做出的一项重大战略部署。这表明提升制度性国际话语权已成为中国新时期的重要发展战略。“制度性话语权是指一个国家在国际组织运行、国际规则制定、国际道义维护、国际秩序组织方面的引导力和影响力。”[1](P28)一个国家要实现自己的国际话语权首先得有话语平台。“话语平台是指话语凭借何种载体或渠道被表达以期实现话语施行者的权利。”[2](P110)也就是说，话语得有地方说，而且说出的话语还得能传播出去。国际机制就为国家提供了这样一个制度化的话语平台。

国际机制理论是由厄恩斯特·哈斯(Ernst B. Haas)和约翰·鲁杰(John Ruggie)提出的。斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen Krasner)把它定义为“在国际关系特定领域内汇聚了行为体期望的一组或明确或隐含原则、规范、规则和决策程序”。[3](P186)“国际机制是国际体系的制度化结构，包括国际组织、国际协议、国际准则以及国际惯例等，是国际秩序的基本架构。”[4](P46)“在成熟的机制化的国际社会中，国际机制已经深嵌入国际社会中，而国家行为也被锁定在国际机制之中。”[5](P54)在这种情势下，国际机制成为世界各国向国际社会发出自己的声音、争夺国际话语权的重要场所。比如G20就和主要的世界经济金融组织IMF、世界银行、WTO、金融稳定理事会(FSB)等保持着密切的联系，形成了G20引领和决策、各个经济金融组织配合和落实的全球经济治理网络。这种网络关联效应可以使成员国的话语以及国际声誉在国际机制网络内便捷地传导、渗透。这种传播的网络关联效应使国际机制成为提升国际话语权重要的制度渠道。

一、 融入、改革现有国际机制，增强中国制度性话语权

新中国成立以来，中国对国际机制的参与经历了一个消极抵制到积极融入的过程。新中国成立初期到20世纪60年代末，新中国面临着以美国为首的西方国家的遏制与包围。因此，中国基本上被排斥在国际机制之外。到了70年代，国际形势发生了重大变化。1971年10月，中国被恢复了联合国中的合法席位。紧接着，中美关系解冻，中美建交。中国正式被国际社会接纳，开始逐步融入国际机制。冷战结束后，特别是进入21世纪后，随着中国经济实力的增长与国际地位的提高，中国进入了全面参与国际机制的阶段。中国积极参与了以联合国为中心的国际安全机制，在反恐、维和与核裁军等方面发挥联合国常任理事国的重要作用，为世界的和平稳定做出了应有的贡献。在全球经济治理方面，中国积极参与世界银行、IMF和WTO等国际经济机制以及G20平台，积极引导全球经济议程，促进了世界经济合作的同时也实现了自身的经济腾飞。总体来说，中国已经由国际体系之外的“孤独的愤怒者”变成体系之内拥有一定话语权的重要行为体，是现行国际机制体系的受益者。

在融入国际机制与世界互动的过程中，中国应该努力拓展自己的话语权资源。中国可以把握合适的时机讲述“中国故事”、传播中国话语，向世界宣示自己的社会制度模式与发展战略，逐渐消除或者弱化西方国家对我们的意识形态偏见以及周边国家对中国崛起的疑惧心理，取得其他成员国的理解和认同。同时，中国还可以借助国际机制平台的传导示范作用来建构自己的国际形象与国际声誉。“国际机制作为声誉系统，具有汇聚、放大、传输和准直声誉的作用，使得行为体的声誉具有易获性和有效性。”[6](P79)因为一个国际形象与声誉良好的国家，在国际社会有更高的被认可度，从而在国际事务中具有很强的号召力。近年来，在许多国际组织会议上，中国都提出了公平合理的理念和主张并以身践行，向世界展示了一个负责任、有担当的大国形象。这使得中国在国际社会“有资格说话”，而且“说出的话有分量”。此外，中国可以在国际机制内以谈判的制度化方式来争取话语权。国际机制成员国的话语权在某种意义上具有一定的零和性质，一方话语权的增强意味着其他各方话语权的减少。因此，在既定的国际机制内，增量的话语权一般要通过谈判取得。国际机制为成员国之间的谈判提供了制度化的环境。中国要提出切实可行的理念和主张去争取其他成员国的理解和支持，形成一定的国际舆论优势，以此来与发达国家展开博弈，推动国际机制改革，逐步加强自己在议程设置和规则制定方面的话语权。例如，在2009年底哥本哈根气候变化谈判中，中国带领77国集团组成“77+1”机制与发达国家据理力争，终于使“共同但有区别的责任原则”得以通过，从而在气候问题上为发展中国家赢得了话语权。

必须看到，国际机制不是价值中立的。现有大多数的全球性国际机制由“二战”后以美国为首的西方国家基于它们的价值观与利益需求建立的，体现了当时的国际体系权力结构。因此，国际机制体系有很多不公平、不合理的弊端。国际机制内话语权的分布是不均衡的。西方发达国家掌握着话语霸权，而发展中国家的声音则很微弱。国际制度的原则、规范、规则和决策程序明显不利于发展中国家。时移势易，中国已成为全球第二大经济体和世界贸易大国，但在国际机制中却远没有得到与其国家实力相符的影响力与话语权。对中国来说，推翻现有国际机制体系、“另起炉灶”是得不偿失的，最理性的选择是先融入现有国际机制体系，再谋求循序渐进地改革与完善国际机制。正如习近平2015年9月访美时演讲所指出的，“中国是现行国际体系的参与者、建设者、贡献者。推动国际体系朝着更加公正合理方向发展不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是与时俱进、改革完善。”[7]我们要推动国际机制体系改革，使之能切实反映国际格局的变化，反映广大发展中国家的利益诉求。因此中国要与机制之内的霸权话语进行对话、谈判，逐渐改革国际机制中不公正、不合理的弊端，争取自己的话语权。应当看到，这是一个以国力为基础的长期的博弈过程。纵观当今世界，大国之间的竞争，很大程度上是制度与话语权之争。美国就是一个制度化的霸权，现有的很多国际机制就是镶嵌在美国的霸权体系之内的。这就需要中国秉持极大的战略耐心，采取灵活务实的策略，循序渐进地改革国际机制，增强自己的国际话语权。例如，在G20成立后的前三次峰会中，中国连续三次持续倡议推动国际金融组织改革，提高发展中国家的代表性和发言权。最终在2010年峰会上各国领导人对这一倡议达成共识，同意要将约6%的 IMF 份额让与新兴大国。然而美国作为IMF中拥有一票否决权的最大股东，其国会一直拒绝批准IMF份额和治理改革方案，致使这项方案久拖不决，直到2015年12月18日，美国国会参众两院才批准这一方案。今后，我们要继续推动全球治理机制的改革，提高发展中国家在全球治理中的发言权和代表性，使之更加公平合理，使中国取得与其实力相符合的制度性话语权。

二、提高对国际机制的理念与方案贡献能力，增强中国制度性话语权

制度是理念的产物。国际机制的建构与变革都需要一定的理念为基础。如果一个国家能把自己的理念主张融入国际机制并外化为制度，就能塑造与同化他者，引领国际机制朝着有利于自己的方向发展，增强自己在机制内的影响力与话语权。为此，中国要增强理念贡献能力，为国际机制贡献中国理念与主张。中国要想让自己的理念为世界所接受，也就是说，自己的话语有人听，听了之后能让人信服，就要拥有全球视野与全人类关怀，向世界提供具有普遍意义的思想、理论和概念，不能仅仅强调中国特色。要在自己的民族特性与世界共性之间找到一个“最大公约数”，即“中国特色”须逐步淡化，“世界意义”要逐步深化，关注“世界利益”。[8](P28)要用马克思主义的理论工具科学地认识和把握人类社会的整体发展趋势，提出引领世界发展潮流的理念和主张，这样才可能使自己的理念具有广泛的接受度与认可度。此外，中华民族有着悠久的历史文化，我们的古圣先贤有很多关于人与自然以及“治理天下”的思想和理念，这些思想和理念是全人类共同的精神财富，在今天仍具有很大的借鉴意义。因此，我们要善于利用传统的文化价值观资源，并结合时代的发展的特点，为国际机制贡献富有传统智慧的理念。“要推动全球治理理念创新发展，积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念与当今时代的共鸣点。”[9]在全球化时代，世界各国处于高度相互依赖的共生共存之中，大家完全可以超越彼此之间具体的矛盾分歧，找出各方共享的价值理念。2005年，时任国家主席胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议上提出了“和谐世界”的理念，这一理念既秉承了孔子“和为贵”“和而不同”的传统思想，又反映了全球化与多极化的时代发展需要。2012年以来，习近平主席在很多国际场合多次提到“命运共同体”，这一理念体现了人类价值和利益的通约性与整体性，表达了中国追求和平发展以及与世界各国合作共赢的愿望。

面对全球治理中出现的很多问题，中国仅仅提出自己的理念是不够的，还要基于自己的理念提出切实可行的方案。近年来，中国在很多国际机制中根据自己的理念提出了“中国方案”，表明了“中国态度”，在国际社会产生了深远的影响，引领了国际议程，增强了中国的制度性话语权。例如在核安全治理领域，2016年4月，习近平主席在第四届核安全峰会，提出了理性、协调、并进的核安全观，并就如何加强国际核安全体系提出四项主张：强化政治投入、强化国家责任、强化国际合作、强化核安全文化。中国方案得到与会各国的普遍认同，引领了会议进程，成为国际共识，并写进了《2016年核安全峰会公报》。[10]在互联网领域，习近平主席在2015年12月世界互联网大会上的演讲中提出了尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序的全球互联网治理体系的四项原则和共同构建网络空间命运共同体的五点主张，即加快全球网络基础设施建设，促进互联互通；打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴；推动网络经济创新发展，促进共同繁荣；保障网络安全，促进有序发展；构建互联网治理体系，促进公平正义。[11]总之，在全球治理的各个领域，中国都能提出自己的方案，发出自己的声音，表明自己的态度。中国提出的这些理念和方案，对相关领域国际机制的形成和发展起了重要的引领作用，使得一些新的国际条约应运而生，或者是有关各方在某些国际问题上形成了共同的理解。目前，国际社会还有一些领域的国际机制正待形成，比如网络、深海、基地和空天等领域。我们要主动出击，提出中国的理念与方案，积极引导这些机制的议程设置和规则制定，争取有利的制度化安排。

三、提高对国际机制的议程设置能力，增强中国制度性话语权

议程设置就是决定讨论什么议题以及以什么程序讨论这些议题。议程设置理论最早见于美国传播学家M.E.麦库姆斯和唐纳德·肖于1972年在《舆论季刊》上发表的一篇题为《大众传播的议程设置功能》的论文。该理论认为大众传播虽不能决定人们对某一事件的具体看法，但可以通过信息供给与议题安排来左右人们的关注焦点。它可能无法影响人们怎么想，却可以影响人们去想什么。“议程设置也可以看作是一种对国际社会舆情控制的工具，它可以通过信息选择、汇聚关注、纠偏排异等功能对国际社会产生影响，对国际舆论产生引导、控制作用。”[12](P94)议程设置者会取得主导性的话语权，而议程的接受者只能被动地依据别人的安排活动。国际政治领域内的议程设置一般是指“某一国家就国际交往过程中与他国存在的某几个问题领域或某几个国家就他们共同关心的几个国际问题领域，按照他们对本国国家利益的重要性排序，向其他国家设置对话的议题以取得议题的话语权和行动的主导权。”[13](P122)在国际机制中，议程一般都是由大国按照自己的利益需求与价值判断来设置的，通过相应的议程设置可以形成有利于己的规则导向，从而最终将话语转化为一种同化、塑造他者的权力。因此，谁设置议程，谁就会取得话语权优势。例如，美国在9·11恐怖袭击之后，通过各种机制内相关议程的设置使恐怖主义成为世界关注的焦点，为它随后发动的阿富汗战争与伊拉克战争争得了话语权。目前，很多国际机制中的议程设置都是由西方大国主导的，发展中国家只是议程的遵循者，处于“别人让讨论什么就讨论什么的”的境地，无力进行相应的议程设置来反映自身的利益诉求。这就意味着在国际话语权竞争中发展中国家一开始就“输在了起跑线上”。近年来，中国虽然积极参与国际机制并谋求国际机制的改革，但在议程设置上却作为不多。为此，中国急需提高自己的议程设置能力。

要提高自己的议程设置能力，中国首先要增加国际机制内中国代表的席位与投票权。只有占有相当的席位与投票权，才能充分表达并实现话语权，推动于己有利的议程设置。“有位子这一点最为重要。如果中国或中国人当选为某一组织、委员会或机构的主席，或成为领导成员之一，那么我们的声音、主张和方案就更有被关注和被接受的可能。”[14](P75)目前，中国要在一些关键的国际组织中增加自己的席位与投票权，如联合国各机构、IMF、世界银行等。这样就能在全球治理中，推动公平合理的议程设置，增强自己的话语权。其次，中国要学会主动设置议程，改变在中国议题上被动应付的局面。目前，中国在国际社会总是处于被别人“表达”或“叙述”而被动辩护的局面。要摆脱这种被动的局面，就必须在国际机制中积极主动地表达自己，主动推动议程设置，提出符合自己利益与价值观的议题，抵制于己不利的议题。把世界关注的中国话题以适当的方式主动置于公众的视野，如中国的和平统一问题、南海问题等，主动把“中国故事”以及中国的关切讲述给世界。主动表述要比被别人表述更容易掌握问题的定义权和解释权。最后，中国要合理利用议题联盟。在多边国际机制中，中国要学会建构有利于中国的议题联盟，形成团队优势，“寻求尽可能多的盟友和支持，扩大同情者、争取摇摆者、孤立反对者。”[15](P51)在大多的国际机制中，发展中国家成员居多，而中国又是最大的发展中国家，相近的身份可能导致相似的诉求。为此，中国可以与他们协调立场，结成议题联盟。比如，在G20机制中，中国可以先在金砖国家之间就全球重大经济和政治问题协调立场，组建新兴市场国家议题联盟，更好地维护中国的核心利益。此外，还要善于发现与西方发达国家的利益交汇点，尽可能地把他们也拉入议题联盟。同时，还要学会应对在某些议题上针对中国而形成的联盟，如“反对贸易顺差”联盟、“促使人民币升值”联盟等。还有，中国在议程设置时，要量力而行，提出与自己当前的国家实力相符合的议程。一个国家无法随心所欲地进行议程设置，议程设置的成功与否取决于国家的实力与在相关问题领域内的国际影响力等多种因素。如果一个国家在设置议程时超出了自己的实力所及范围，就会受到国际体系结构的制约而无功而返。

四、创建国际机制，增强中国制度性话语权

随着中国实力的快速增长与国际地位的日渐提高，中国要适时改变角色，由国际机制的参与者变为创建者或者主导者，积极创建新的国际机制，为提升中国的国际话语权提供制度保障。国家在国际机制创设中的不同地位深刻地影响着机制内的话语权分配。创设国就是“内部人”，非创设国则是“外部人”。“内部人”拥有对“外部人”的话语解释权并且可以为其加入设置更高的门槛。由此可见，国际机制的创设国享有先天的制度性话语权优势。因此，中国要提升自己的制度性话语权，应该在融入、改革已有国际机制的同时，按照自己的价值观、理念与利益需求建立新的国际机制。对于新的国际机制的建立，我们面临两个战略选择：第一，我们可以在新的国际机制筹建之时，提出自己的理念主张来引领该机制的建立，成为一般主导国，这一般体现在全球性国际机制的建立。鉴于目前中国的实力尚不足以成为其中的主导国家，中国要尽力用自己的理念来引领、塑造全球性国际机制，争取成为其中的有重要影响的国家，即一般主导国，使该机制内的规则有利于中国，从而获得国际话语权的制度优势。第二，主导建立新的国际机制，成为机制之内的主导国，这一般体现在地区性国际机制的建立。中国要保持自己对本地区事务的话语权，塑造于己有利的国际秩序，就必须参与创建或者主导一系列区域性国际机制。同时，随着区域经济一体化的深入发展，亚洲地区的经贸、安全等方面的联系越来越紧密。亚洲国家也有其独特的发展状况与独特的对地区国际机制的需求。中国作为亚洲的地区大国，是本地区所有国家的最大的贸易伙伴，理应、也能够为本地区提供制度公共产品，创建地区国际机制。这是深化地区合作、拓展国家利益的重要途径，也是提升自身国际影响力与国际话语权的重要抓手。

中国创建的本地区的国际机制主要包括上海合作组织、六方会谈、亚洲相互协作与信任措施会议等安全机制，中国—东盟自由贸易区(东盟10+1)等经济合作机制。特别值得一提的是，为了推动“一带一路”倡议，中国分别于2014年和2015年创建了“丝路基金”和亚洲基础设施投资银行(下称亚投行)两个区域性国际金融机制。特别是亚投行的成立引起了世界高度关注，其创始成员国达到了57个。不仅亚洲国家纷纷加入，就连英、法、德等欧洲国家也冲破美国阻挠纷纷加入。在该机制中中方的出资高达40%，由此 获得了机制内优势的制度性话语权。这标志着中国开始制定世界经济规则，打破了美国在世界金融治理机制体系中的垄断话语权，“中国由国际机构的参与者变成了多边新机制的牵头共建者，由国际规则的接受者变成了规则制定的多方协调者”[16](P2)，极大地增强了中国在全球金融治理体系中的制度性话语权。为了应对区域经济一体化的发展，中国还创建了一系列区域/跨区域经济合作机制网络。这是深度参与国际经济规则制定、提高中国全球经济治理中制度性话语权的重要途径。其中自由贸易区是区域/跨区域经济合作的主要形式。目前中国正在加快实施自由贸易区战略，已和22个国家和地区签署14个自贸协定，自贸伙伴遍及亚洲、拉美、大洋洲、欧洲等地区。中国还在推动多个自贸区谈判，包括区域全面经济伙伴关系(RCEP)、中国—挪威自贸区以及中日韩自贸区等。[17]同时，中国也在积极推进亚太自贸区进程。此外，中国还与一些地区组织建立了对话机制，包括中国—拉美及加勒比共同体部长级论坛、中非合作论坛、中国—中东欧国家合作论坛(“16+1”)等。这些区域/跨区域经济合作机制可以使中国成为区域经济的重要参与者、引领者和游戏规则的制定者，有利于增强中国经济的国际竞争力，提升中国的制度性话语权。通过国际机制发出自己的声音，显示自己的存在，讲好“中国故事”，让世界理解中国、认同中国。

[1]苏长河.探索提高我国制度性话语权的有效路径[J].党建，2016，(4).

[2]梁凯音．论国际话语权与中国拓展国际话语权的新思路[J].当代世界与社会主义，2009，(3).

[3]Stephen D. Krasner：Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables[J].International Organization, Vol. 36, 1982, P186.

[4]夏立平.论当代国际机制发展趋势与中国的选择[J].国际问题研究，2007，(1).

[5]唐翀．霸权之后的霸权——国际机制与国家的生存方式[J].太平洋学报，2003，(1).

[6]李小军．国际机制的有效性与局限性[J].上海行政学院学报，2007，(1).

[7]习近平访美首日重点讲的九句话：http://politics.people.com.cn/n/2015/0923/c1001-27625885.html.

[8]杨洁勉.大国外交理论与国际秩序建设:“三个百年”思考[J].世界知识，2015，(15).

[9]中国首次明确提出全球治理理念：http://news.xinhuanet.com/2015-10/14/c_1116824064.htm.

[10]王毅谈习近平主席出席第四届核安全峰会：http://news.xinhuanet.com/world/2016-04/03/c_128859742.htm.

[11]第二届世界互联网大会乌镇峰会亮点闪耀http://it.people.com.cn/n1/2015/1218/c1009-27948514.html.

[12]陈正良．国际话语权视阈下的中国国际议程设置能力提升研究[J].中国矿业大学学报(社会科学版)，2014，(3).

[13]赵长峰.国际政治中的议程设置浅析[J].当代世界与社会主义，2013，(6).

[14]徐进．政治操作、理念贡献能力与国际话语权[J].绿叶，2009，(5).

[15]韦宗友.国际议程设置：一种初步分析框架[J]．世界经济与政治，2011，(10).

[16]傅梦孜．如何看待亚投行的影响?[J]．现代国际关系，2015，(5).

[17]中国已签署实施14个自贸协定：http://news.xinhuanet.com/overseas/2016-01/06/c_128601564.htm.

〔责任编辑：左安嵩〕

Enhancing China’s Institutional Discourse Power:the Approach of International Regimes

YANG Qing-long

(Graduate school, Party School of the Central Committee of C.P.C, Beijing, 100091, China)

Under the circumstance of increasing institutionalization of present international community, China should learn to enhance its institutional right of discourse by the approach of international regimes. It should actively integrate into the available international mechanism and change the uneven distribution of power of discourse in them through gradual reform. In the meantime, it is expected to improve its ability to contribute ideas to them and ability to set agenda in them to promote its institutional power of discourse. What’s more, with the rise of China’s power and international status, we should change our role of participator into the role of founder or dominant player of international regimes and actively initiate new ones so as to enhance our institutional power of discourse.

international regimes; institutional right of discourse; idea; Chinese project; agenda setting

2015年中央党校重点课题《世界格局变动中的中国话语权研究》

杨庆龙(1975— )，男，河南新乡人，中共中央党校研究生院博士研究生，中原工学院外国语学院讲师，主要从事国际政治研究。

D616

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1006-723X(2016)08-0031-05