“四个全面”战略下地方政府新型城镇化政策创新研究

王华华 杨 乐

“四个全面”战略下地方政府新型城镇化政策创新研究

王华华 杨 乐

“四个全面”是中国共产党推动中国特色社会主义事业新的战略布局。“四个全面”战略布局下，如何运用新型城镇化载体推动中国特色社会主义建设事业的发展，成为摆在理论界和实践界的现实课题。“四个全面”战略布局要求地方政府的新型城镇化政策创新在政策目标上确立为民性、政策方式上遵循法治性、政策用人上锁定责任性，以解决新型城镇化中四种人发展问题和城镇产业科学布局问题为线索，通过强化以人为本的政策目标，实现改革成果人民共享的价值追求，优化公共服务的政策内容，实现城镇产业科学布局的协调发展，简化电子政务的政策方式，实现人才产业扁平链接的互动创新。

四个全面 地方政府 政策创新 公共利益 新型城镇化

党的十八大以来，特别是党的十八届三中、四中、五中、六中全会之后，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。①“四个全面”战略布局的系统构成，以全面建成小康社会为政治目标，全面深化改革和全面依法治国为政治方式，全面从严治党为政治动力，力图实现发展依靠人民——人民劳动创造价值、发展为了人民——改革成果人民共享。“四个全面”战略布局下，如何运用新型城镇化载体推动中国特色社会主义建设事业的发展，成为摆在理论界和实践界的现实课题。地方政府在新型城镇化中发挥着承上启下的作用，一方面，地方政府需要落实中央和省区级政府的城镇化规划政策，另一方面，地方政府需要吃透地方的经济实际情况和周边情况，从而更好的推进地方新型城镇化政策创新，以推动新型城镇化建设，造福地方人民。

一、“四个全面”战略布局对地方政府新型城镇化政策创新的要求

“四个全面”战略布局是中国特色社会主义制度下的政治创新。全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的一体化政治活动过程也有独特的时代发展要求。就中国改革开放发展的最大经济引擎——城镇化而言，“四个全面”战略布局本身对地方政府推进新型城镇化政策创新有如下一些政治要求：

(一)地方政府新型城镇化政策创新目标的为民性

“四个全面”战略布局，以全面建成小康社会为整体目标，而中国改革开放发展也是为了实现国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦。中国共产党与中国政府都以“为人民服务”为宗旨，其制定的政策目标在根本利益上必定是广大人民群众的根本利益。②新型城镇化建设，既是解放生产力、发展生产力的过程，也是分配改革成果的过程。早在中国改革开放初期，国家存在人口多、底子薄、人均经济量不足的国情，为了激发社会主义建设的生产活力和发展经济，国家宣传改革政策的基调就是“允许一部分人、一部分地区先富起来，先富带动后富”，最终达到“共同富裕”。③“分三步走”建设全面小康社会既符合马克思主义中国化发展规律，也符合中国改革开放发展国情。从政策作用方向性的视域来看，新型城镇化建设与“四个全面”战略布局的协调推进，必定要在政策目标选择上具有一致性，才能更好的集中发力，解决中国当前发展中的供给侧改革、经济平稳转型等问题。因此，“四个全面”战略布局客观上也就要求地方政府在新型城镇化政策创新中确立政策目标的为民性，不能在政策规划中损害地方人民的利益，更不能在政策规划中政治寻租，做利益和权力的置换，出现政绩工程、面子工程、劣质工程。

(二)地方政府新型城镇化政策创新方式的法治性

“四个全面”战略布局体系蕴含着全面依法治国的要求，也就意味着要求中国在新的历史条件下推进新型城镇化建设，要保证地方政府在政策创新方式上应具有法治性，在政策规划内容上体现合法性。邓小平同志认为，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。④全面依法治国就是要把民主集中制和良法之治精神贯彻到政府的所有行为当中，实现政府行为“法无明文规定不得行为”和公民行为“法无明文禁止可行为”。“四个全面”战略布局下，中国经济的转型发展正从工业化转型为以城市为载体的现代服务业发展，地方政府也在向深度城市化、现代服务业、提高“广义人力资本”消费比重、城市发展创新、加大城市开放等五大方面集中发力。复杂的经济发展情况更需要法治利器的保障，因而，地方政府在新型城镇化政策创新方式中也应体现法治性，一是要发扬民主精神，虚心听取地方群众关于新型城镇化建设的意见；二是要畅通利益诉求渠道，允许被征地农民合法反映自身的利益诉求；三是要优化城镇规划的决策程序，更好的保证城镇化利益相关者的意见和诉求，形成城镇化决策的民意共识，更好的规划当地城镇发展。

(三)地方政府新型城镇化政策创新用人的责任性

“四个全面”战略布局下，用人问题显得颇为重要，即通过全面从严治党提供“好干部”来保证“四个全面”战略布局的有效推进。同样，从“四个全面”战略布局来看，地方政府在推进新型城镇化建设中，不可避免的要涉及用人管人或用好干部问题。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿认为，“现代化是近代以来世界历史发展的潮流和趋势，是一个世界性的历史进程，但现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。⑤“亨廷顿悖论”也适用于“城镇化”和“城镇性”之间的关系，“城镇性”是一种城市建设达到的理性状态，具有较强的社会稳定性和现代性，而“城镇化”过程中则可能因为城市发展中过激征地拆迁引发社会矛盾，具有较强的不稳定性，而这种不稳定性，尤其会发生在社会公众认为政府行为不公平的时候。“四个全面”战略布局下，地方政府新型城镇化政策创新在用人问题上，要讲究用人的责任性，即确立严格的用人考核制度，一是要建立领导干部对新型城镇化规划方案的重大决策终生追责制，将决策方案责任制情况备案到领导干部个人档案，方便日后追责；二是要完善新型城镇化创新政策执行人员的工作绩效考核，让全面从严治党在新型城镇化政策创新的执行中得到责任性体现，以保证新型城镇化政策创新从方案制定到执行的社会公正性。

二、“四个全面”战略布局下地方政府新型城镇化政策创新应解决的问题

“四个全面”布局下，地方政府推进新型城镇化政策创新也需要解决特定的发展问题。结合现实来看，主要应解决如下问题。

(一)地方政府新型城镇化政策创新应解决四种人的发展问题

“四个全面”是中国共产党在新的历史条件下，开展中国特色社会主义事业的新战略布局，它与新型城镇化一样，都是以人为核心。“四个全面”战略布局下，随着社会经济的发展变迁，地方政府在新型城镇化政策创新中，坚持城镇化建设以人为核心，就必须解决当下四种人的发展问题：一是农民身份转型问题。新型城镇化不能等同于过去简单粗暴的城镇化，只管土地征收和开发建设，而不过多关心土地征收后的失地农民问题。地方政府只有通过全面深化改革中的公共服务增量供给和均等分配，让农民不只是城镇化后户籍上的城镇市民或非农户口，而是真正在城市具有稳定工作收入、安全工作环境、基本社会保障、社会尊重地位的城市市民⑥，才能更好地推进新型城镇化建设。二是工人稳定发展问题。“四个全面”战略布局下，地方政府在新型城镇化政策创新中，应着力于解决工人稳定发展的问题。新型城镇化与“供给侧改革”协调推进中，既要避免引发社会稳定风险的工人下岗潮，也要致力于工人能够在改革中实现自我价值和社会价值的统一，并且只有让工人共享改革成果，才能激发工人的工匠精神和创造精神。三是知识分子发展问题。知识分子是推动中国社会经济发展、科学技术发展、文化教育事业发展的重要力量。“大众创业、万众创新”的“众创众筹”背景下，知识分子需要在新型城镇化中找准自身地位，谋求自身的社会价值，同样，“四个全面”布局下的地方政府在新型城镇化政策创新中，也应该重视解决知识分子如何发展的问题，特别是如何利用“互联网+”平台实现知识分子的创造才能和市场需求有效接轨，从而推动城镇化产业发展从制造向“智造”的高新技术转型发展。四是新的社会阶层发展问题。新的社会阶层主要是从工人、农民、知识分子、干部队伍中分离出来的社会主义劳动者，包括技术人员、自由职业者、个体经营户、社会中介从业者等。“四个全面”战略布局要求地方政府在新型城镇化政策创新中更加重视以人为中心的发展问题，对于新的社会阶层发展问题也必须重视起来，才能有效激活地方新型城镇化建设的活力。

(二)地方政府新型城镇化政策创新应解决产业科学布局问题

“四个全面”战略布局从全面建成小康社会的政治目标出发，采用全面深化改革和全面依法治国的政治方式，依靠全面从严治党的政治路径，提供政治组织领导保证和好干部人才保证，已形成严密的战略运行体系。这个严密的战略运行体系，要求地方政府在新型城镇化政策创新中也必须要有严密的发展规划体系，即新型城镇化不仅要以人为中心解决四种人发展的问题，还必须解决城镇产业规划科学布局的问题。因为人才的发展依靠城镇化产业发展链条，“没有生产活动自身，也就难以有人的自我实践价值的地方”。自2008年美国次贷危机后，2009年学界认为给经济复苏轨迹加上“字母形态”非常时髦⑦，人们也都在猜测金融危机后中国的复苏是“V”型、“W”型还是“L”型，甚至是可怕的数字“7”型(经济下滑，甚至倒退)。其实，无论中国经济的复苏发展走出什么样的字型，作为地方政府推动新型城镇化发展，都必须重视经济发展中的“短板效应”，避免成为中国部分和局部的区域“短板”，力争搞好局部才能推动中国整体发展。“四个全面”战略布局下，地方政府新型城镇化政策创新中解决产业科学布局问题，可从以下几点着眼：一是城镇“产、商、居”区域规划应科学。地方政府在新型城镇化发展中，既要尊重现有地方的产业区、商业区、居住区的实际情况，也要从远处着眼科学规划“产、商、居”的区域布局，不能简单的搞“拿来主义”，照抄、照搬其他城市的发展模式，避免模式移植的“水土不服”问题。二是三大产业结构因地制宜协调布局。地方政府对于新型城镇化中的农业、工业、服务业或第三产业的布局比例问题，应在供给侧结构性改革背景下，尊重当地人民的发展意愿，顺应市场经济发展规律，因地制宜协调布局，防止产业发展“空心化”问题，切不可“拍脑袋”决策或是“长官意志”的任性。三是城镇产业用地集约化发展。地方政府在推进新型城镇化政策创新中，应把握城镇产业用地科学性和集约性问题，要切实控制城镇产业用地的增量供给和存量保护问题，合理控制城镇土地的产业用地比例。还要在高新技术产业、绿色低碳产业用地方面给予支持，避免高能耗高污染高成本的产业再次布局和“过剩产能”“僵尸行业”再次逆袭。

三、“四个全面”战略布局下地方政府新型城镇化政策创新的建议

“四个全面”作为新时期中国促进改革、推动发展的战略，其布局本身是为了广大人民群众的长远根本利益，而“四个全面”战略布局的实施亦需要中国新型城镇化建设作为载体或引擎。“四个全面”战略布局对地方政府推进新型城镇化建设的政策创新，具有政策创新目标的为民性、政策创新方式的法治性、政策创新用人的责任性等要求，而从解决新型城镇化的四种人发展问题和产业布局科学性问题入手，地方政府新型城镇化政策创新，需做到如下三方面。

(一)强化以人为本的政策目标，实现改革成果人民共享的价值追求

“四个全面”战略布局对地方政府推进新型城镇化政策创新，更多的是一种政治理念的指导，理念是行动的先导，地方政府在新型城镇化政策创新中缺乏正确的政绩观和科学的发展观，是无法和中央“四个全面”战略布局和新型城镇化政策实行步伐一致的。正如马克思所言：“历史什么事情也没做，创造这一切，拥有这一切并为这一切而斗争的，不是‘历史’，而正是人，现实的、活生生的人。‘历史’并不是把人作为表达自己目的的工具来利用的某种特殊的人格，历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”。⑧因此，“四个全面”战略布局下，地方政府推进新型城镇化政策创新，必须强化以人为本的政策目标理念，实现改革成果由过去“部分人先富起来”到共同生产、人民共享的价值转变，以更好的缩减中国社会贫富差距，维护中国特色社会主义道路的社会公正性。地方政府新型城镇化政策创新，强化以人为本的政策目标，需要做到：一是平衡社会各阶层收入比例的利益分配公平。“四个全面”是奔着全面建成小康社会出发的，新型城镇化也是奔着提高人民生活水平去的，因而，地方政府在推进新型城镇化政策创新的政策目标确立上，必须平衡社会各阶层收入比例的利益分配公平问题，既要防止中国社会阶层出现固化趋势和发展机会流动性缺失，引发“亨廷顿悖论”的现代化政治不稳问题，又要防止新型城镇化对于财富的再次洗牌而出现扭曲，从而导致社会马太效应扩大，影响社会稳定问题。⑨二是创新城镇化改革成果人民共享的制度机制。“四个全面”战略布局下，地方政府新型城镇化政策创新要在基本分配制度框架内，通过协调社会各个阶层包括农民、工人、知识分子、新的社会阶层等的利益诉求，保证以人为本、民生优先、共享发展、执政为民的政治方向，实现城镇化改革成果人民共享的制度机制创新。

(二)优化公共服务的政策内容，实现城镇产业科学布局的协调发展

“四个全面”战略布局的整体推进，对于解放中国社会生产力、发展中国生产力有着重要作用。马克思主义认为，“人们通过劳动创造价值”，而“为了从事各种生产活动，人们分工在不同的社会生产领域”，而且也只有生产活动本身，能够延续人们自身的存在与发展。⑩“四个全面”战略布局下，地方政府实现新型城镇化政策创新，不仅需要确立以人为本的政策目标，还需要通过公共服务创新，促进人们所能从事生产活动的场所——产业的发展。公共服务的内容，有广义和狭义之分，狭义的公共服务仅指与人们的直接生活相关的公共品供给，包括基本社会保障、公共教育、公共医疗、公共设施等，而广义的公共服务则界定为政府为了维持其运作的一切职能性活动。本文所讲的公共服务采取的是广义定义，既包括地方政府在新型城镇化中提供的社会保障、就业服务、医疗卫生、教育事业、环境优化、人居改善、养老服务等重点公共服务，也包括地方政府在新型城镇化中的制度建设、产业规划、税费改革等公共产品的公共服务供给。“四个全面”战略布局下，地方政府在优化公共服务政策内容，实现城镇产业科学布局的协调发展方面，需要做到以下二点：一是科学规划城镇三大产业的协调发展。“四个全面”战略给地方政府新型城镇化政策创新上的“最响亮一堂课”就是要尊重人们的价值意愿，因地制宜的发展当地经济，科学规划城镇化中农业、工业、第三产业的产业布局，实现当地科技、人才、管理、资本、土地等生产要素的有效配置，提高社会全要素生产率和三大产业协调发展的契合度。二是培育市场决定性的企业自主经营环境。“四个全面”战略对于地方政府推进新型城镇化既给了全面深化改革的现实路径——让市场在资源的优化配置中起决定性作用，又给了全面依法治国的法治途径——让企业在市场竞争中更加依法经营。地方政府只有通过公共服务的创新，在企业市场监督管理方面有所为与有所不为，降低企业运营的税收成本以及水费、电费、燃气、运输等各方面成本，大力培育市场决定性的企业自主经营环境，更好的激活企业生产活力和创新活力。

(三)简化电子政务的政策方式，实现人才产业扁平链接的互动创新

“四个全面”战略布局为了实现全面建成小康社会的政治目标，采用全面深化改革和全面依法治国的政治方式，又离不开全面从严治党提供干部的人才保证。同样，地方政府新型城镇化政策创新，一方面离不开城镇化发展中的生产要素集聚与生产要素分流，实现城镇农业、工业、第三产业的协调布局，另一方面也离不开从事城镇产业发展的各类人才的有效供给。随着产业转型的升级发展以及“十三五”规划“供给侧”结构性改革的提出，地方政府实现新型城镇化政策创新，需要从供给平衡的视角，去创造一个人才和产业平等对接的扁平链接平台，即在新型城镇化中简化电子政务的政策方式，降低原有企业运作成本和新企业创业成本，激活新时代人们的生产积极性，推动“大众创业、万众创新”，开创“互联网+”的“众创众筹”新局面。

“四个全面”战略布局下，地方政府在新型城镇化政策创新中，简化电子政务的政策方式，实现人才产业扁平链接的互动创新，需要做到：一是地方政府的电子政务平台程序设计扁平化。“四个全面”战略布局高屋建瓴，而地方政府的新型城镇化政策创新就必须着眼于细节，应该把握新型城镇化建设主体——人才的时代变迁与人才的时代诉求。以新的人才主力军90后为例，他们成长的环境决定了他们自身需要一个平等、轻松、活力的工作环境，相应的也就要求地方政府创造的人才交流与人才服务环境更能够“去等级化”“去塔层化”。只有地方政府电子政务平台的程序设计更加扁平化，才有助于实现人才与政府人才服务组织之间扁平化连接、人才与城镇产业之间平等化对接。二是引导企业培育“海豚”文化适应人才需求。全面深化改革特别是“互联网+”和大数据时代的助推作用，使得人才对于工作的需求不仅仅是生存需要，更多的是职业发展、归属感、尊重感和个体创造价值成就感的需要。地方政府在新型城镇化政策创新中，不断的通过简化电子政务方式，引导企业的组织管理方式从“层级化、制度化、流程化”向“扁平化、平等化、尊重化”发展，培育企业发展哲学从“狼性”企业文化向“海豚”企业文化转变，创造适合新时期人才就业或干事业的扁平化环境。

注释：

①张明:《“四个全面”:中国特色社会主义的战略布局》[J]，《中国井冈山干部学院学报》，2015年第2期，第13～17页。

②王遐见：《“四个全面”战略布局的方法论探析》[J]，《马克思主义研究》，2015年第7期，第25～34页。

③王华华、陈国治：《我国城市化中土地征收引发的群体性事件防控研究》[J]，《求实》，2011年第10期，第64～69页。

④《邓小平文选》(第3卷)[M]，北京，人民出版社，1993年，第149页。

⑤塞缪尔·P·亨廷顿[美]：《变化社会中的政治秩序》[M]，王冠华译，上海，上海人民出版社，2008年，第118页。

⑥王婧翱：《中国新型城镇化建设与人的发展的思考》[J]，《改革与战略》，2013年第9期，第5～7页。

⑦姚毓春：《人的城镇化:内在逻辑与战略选择》[J]，《学习与探索》，2014年第1期，第106～109页。

⑧《马克思恩格斯选集》(第2卷)[M]，北京，人民出版社，1995年，第138页。

⑨杨荫凯：《中国特色新型城镇化道路的基本内涵》[J]，《政策》，2014第6期，第58～60页。

⑩《马克思恩格斯选集》(第3卷)[M]，北京，人民出版社，1995年，第186页。

〔责任编辑：刘 杉〕

本文系无锡市哲学社会科学精品立项课题“无锡新型城镇化中公共服务创新路径研究”(16-B-15)的阶段性成果；江南大学·无锡党的建设研究基地2016年重点课题“加强无锡农村(社区)基层党组织带头人队伍建设”(WXDJ1604A)的资助成果。

王华华，中共无锡市委党校讲师，南京大学政府管理学院2016级博士研究生；杨乐，中国社会科学院2014级博士研究生。

D625；F299.21

A

1671-4741(2016)06-0052-05