农村基层组织人才建设的思考与建议

李 达 王俊程

农村基层组织人才建设的思考与建议

李 达 王俊程

农村社会在整个社会中占据基础性地位，是维护国民经济地位的关键所在。目前，随着农村深化改革全面进入深水区和攻坚期，要保持农村政治、经济、社会、文化的多元化发展，建设一支思想过硬、人员稳定、良好素质、有威望的农村基层组织人才，对切实做好农村改革发展的各项工作，加强和改善农村日常经济社会工作，夯实党在农村的执政基础具有现实意义。本文通过系统分析，从加强对人才工作的宣传和引导、完善人才选拔体系、实现责任与权力对称、创新培训方式、完善人才建设的激励机制等方面，为全面推进农村基层组织人才的建设和创新提供可行的政策建议，同时对加强党在农村的核心领导地位具有非常重要的实践价值。

农村基层组织 人才 内涵 思考

农村社会在整个社会中占据基础性地位，是维护国民经济地位的关键所在。自农村基层组织自治机构1988年开始实施运行以来，农村基层组织中的各方面人才已成为党和政府在农村开展各项工作的领头人，同时也是党和政府领导农村工作的基石。党的十八届四中全会强调指出：“要建设一支‘一好双强’的基层党组织带头人，就要按照新的要求，着力加强基层组织人才建设”。现阶段，在农村人才建设上，在努力发挥“两委”班子作用的同时，“两委”以外的基层组织各类人才对农村工作的开展也发挥着重要的支撑作用，是“两委”人才的重要补充。目前，随着农村深化改革全面进入深水区和攻坚期，要保持农村政治、经济、社会、文化的多元化发展，建设一支思想过硬、人员稳定、素质良好、有威望的农村基层组织人才队伍，对切实做好农村改革发展的各项工作，加强和改善农村日常经济社会工作，夯实党在农村的执政基础具有现实意义。

一、农村基层组织人才建设的相关概念

根据农村社会发展的特点和趋势，明晰与农村基层组织人才相关的概念，准确界定农村基层组织人才建设的标准、范围，为党和政府开展农村基层组织人才队伍的开发和建设工作提供参考。

(一)农村基层组织

农村基层组织是农村社会中的组织领导力量和全部工作的核心。它是指包括设在镇(办事处)和村一级中的各种组织的总称，而在目前行政区域的划分和认识上，农村基层组织主要指村一级的组织，具体包括基层政权组织、基层党组织和其它基层组织三个方面。在农村基层组织构成中，基层党组织是领导核心，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是保障党的政策在农村社会执行的关键力量。村民委员会实际管理着农村的具体工作，与基层党组织一起构成了农村基层组织的主体。在基层党组织和村民委员会之外的其它基层组织是作为农村基层组织的良好补充。

(二)农村干部队伍

农村干部队伍是与农村人才队伍产生联系但又相互区别的一个概念。农村基层组织中的干部队伍是农村人才队伍的一个最重要的构成部分，农村人才队伍的外延和内涵比农村干部队伍更加广泛。农村干部队伍就是活跃在农村基层工作中有一定的知识、素质、经验、科学和经营知识与管理技能的人员，能够在农村社会经济生活中进行创造性的工作，能够带领村民有序的进行生产经营以及发家致富的骨干人员。在新的农村发展时期，农村干部队伍的概念和工作更加的广泛和科学化，农村干部队伍是农村基层社会中的骨干力量，他们要面对农村各种类型的事务，农村中的干部队伍建设好坏直接关系到农村社会的稳定与繁荣。

(三)农村基层组织人才

按照目前的理解，新时期的农村基层组织人才队伍在概念上有广义和狭义之分。狭义上的农村基层组织人才主要指在村党支部工作中起着带头领导作用的人员。广义上的农村基层组织人才是指除了村“两委”班子成员之外的其他与农村基层组织活动相关的人员，包括村民小组、村团支部、村妇女会、村民兵连的人才等，这些人员构成了农村基层组织的本土人才。另外，除了上述提到的基层组织的各类人员以外，农村基层组织应该还包括大学生村官和新农村建设指导员等外来人才，这些外来人才与农村本土人才共同组成了现代意义上的农村基层组织人才队伍的全部内容。

通过对农村基层组织相关概念的分析和思考可以看出，随着农村基层组织的深入发展，狭义的农村基层组织人才定义已经不适应时代发展的要求。首先，关于农村基层组织人才的广义定义把人才范围定位在整个农村社会经济生活中，而不仅局限在组织和具体的某一类人身上。其次，广义的人才定义更加突出了人才的实用性和效用性。

二、农村基层组织人才建设存在的问题

农村基层组织人才是党和政府在农村基层开展工作的主要力量，是贯彻和落实党和政府的路线、方针、政策的实际推动者和执行者。他们不仅要对村级事务进行有效的管理，还要发展高效的农村经济，维护社会稳定，促进农村和谐社会乡风民俗建设，发挥着领导和带动社会主义新农村建设的重要作用。然而，现阶段农村基层组织人才建设中存在一些问题。

(一)综合因素阻碍优秀人才脱颖而出

一是选举环境阻碍优秀人才的产生。一些农村群众对民主治村、全民公决、法治观念等方面的理念还缺乏了解，觉得发生在农村基层组织中的选举和自己没有什么直接关系，因此就会出现政治冷漠，产生无所谓的态度。于是就产生了候选人对这一部分群众做工作“拉票”的现象较为突出，从而对选举产生的结果造成不良影响。

二是宗族、家族观念对选举活动造成干扰。在我国农村社会中，一些村民在面对某一重大问题时会根据整个家族和宗族的利益大小作出选择，因此在诸如村民选举这类具体的行为过程中，他们往往以服从家族的意志和需要为前提，而忽略民主意识和法治观念。

三是选举程序导致选举过程失真。在选举制度已经规范化的现实情况下，一些农村有关选举的具体程序还不够健全，主要表现为对选民参与投票的登记信息、公示任免等方面的内容公布不够细致，透明度不高，程序不规范等问题。

(二)责任与权力之间的制约与矛盾

一是农村基层组织人才责任重大。由于地域和经济等因素的制约，农村基层组织的主要负责人还继续沿用着计划经济时代的“行政首长负责制”的体制模式，造成农村社会的村务工作和管理都由农村基层组织的主要负责人带领完成，由此造成村“两委”班子成员内部的压力不均，农村基层组织中的负责人既要处理村级日常行政事务，又要处理农村经济、村民纠纷、基础设施建设以及公共服务等一系列关乎民生的最根本问题，同时又要面临城乡一体化进程中的土地承包流转等全新问题，这使他们感到工作累、担子重、责任大。

二是农村基层组织人才权力有限。按照《村民基层自治组织法》的组织原则，要在遵循“少数服从多数”的民主集中制原则下对集体事务做出表决，还规定要召开村民代表会议或村民大会公开表决关于农村发展的重大决策等方面的事项，于是在很多时候农村基层组织的主要负责人只是充当了召集人的角色，同时，很多时候还需要依靠上级政府组织的政策指示行事，因而他们在村级事务的决定权上不具备事实上的灵活性。

(三)待遇偏低，内生发展动力不足

具体而言，一是农村基层组织人才的报酬待遇相对偏低。在农村基层工作的干部的补助并没有按照月份进行按期发放，而是在年终村务财政结算的时候进行统一发放。每年给予农村基层组织人才的工资不能维持其日常的生活开支，他们还需要从事其它的兼职活动来补贴家用。偏低的经济待遇造成很多农村基层组织人才不把农村的工作当作事业来对待，导致一部分继续坚守岗位的农村基层组织人才会利用职务之便谋取个人利益，从而催生了变相腐败现象的出现。

二是补贴保障种类少、层次低、透明度不够。在农村基层组织工作的人员不仅工作强度大，而且事务还较为庞杂，然而他们的各项补贴却无法得到有效保障，导致农村基层组织人员的工作积极性不足，影响了他们在农村各项工作中发挥主观能动性。

三是政治上升渠道受限。进入21世纪以来，党和政府每年都通过各种政策和专项活动对农村地区进行人才培养倾斜，组织从农村优秀基层组织人才中招考录用为乡镇机关公务员的工作，但有一些表现良好的农村基层组织人才由于选拔人数和各项条件的严格限制，不能达到公务员选拔的条件，这就导致一些有着较高的农村管理水平和工作能力的基层人才不愿再从事村务工作，从而造成农村基层组织人才严重缺乏。

(四)缺乏有效的培养培训机制

一是缺乏岗前岗后的培训。目前农村基层组织人才主要接受上级政府不定期举办的业务培训、党校培训以及其他零散形式作为补充的较低层次的结构式培训，接受培训的面窄、渠道少。同时，农村基层组织人才的培训欠缺还表现在岗前培训不足、针对农村基层组织人才进行培训的师资不足和农村基层组织人才培训的资金投入不足等方面。

二是农村基层组织人才的培训效果不理想。首先，对于受培训的对象来说，农村基层组织人才对学习培训的作用认识不够充分，大多数人主动学习的动力不足。其次，就培训的内容来说，基本上是用国家大政方针和理论知识来替代村务管理的实践性知识，因此农村基层组织人才参加培训的积极性不高，实际收效较小。

(五)治村人才稀缺，职业发展滞后

一是农村基层组织人才的来源渠道单一。农村基层组织人才主要来自于本村，而且多数农村基层组织人才未经过基层组织工作的专门培训，对如何科学化的治理农村认识不够清楚，其结果就导致农村基层组织工作职业化程度较低，工作效率不高，部分人员难以胜任工作专业化的要求。农村基层组织工作非职业化的现状与农村基层组织现代化建设不适应。

二是农村基层组织管理工作方法简单传统。由于没有对农村基层组织的特点和现状加以研究和分析，由此造成了农村基层组织的管理工作难以发挥科学化水平，导致农村基层工作的管理方式简单传统，农村基层组织中的村务工作继续停滞在原先的管理状态，新型村务治理的模式尚未得到有效的构建。

(六)人才激励机制有待优化和完善

近年来，根据相关文件精神和要求，各级党委和政府都在制定实施针对农村基层组织人才的发展规划，围绕着农村政治经济社会工作的发展大局，积极为基层组织人才发展搭建平台，建立和完善人才培养激励机制，取得了较大的突破和进展。然而，不可否认的是，制度虽然已经规范，但有的好制度却没有得到很好的落实和执行。从人才学理论形成和发展的各个阶段看，人才的社会承认和使用是人才学理论的主要内容；从人的全面发展过程的角度看，激励与评价机制在人的发展过程中不可低估。正确、科学的激励与评价机制会对人才的工作效率起到促进和提高作用；而“均一化”的人才激励和评价机制则会对人才的工作积极性产生消极的影响。目前，针对农村基层组织人才的评价机制缺乏科学性，总体上采用“平均主义”原则，“干多干好”与“干少干坏”一回事，个人的劳动付出、贡献、效益与分配不成正比，知识、技术、管理等要素参与分配的权利没有在既有的评价机制中得到科学的反映和体现等问题，都需要改进和完善。

三、农村基层组织人才建设的实现途径

现阶段，在农村各领域进行的全面改革已进入深化阶段，建设一支“一好双强”的农村基层组织人才队伍是深化党管农村工作的重要举措。面对农村基层组织人才建设的若干发展困境，农村基层组织人才建设需要在以下七方面下功夫。

(一)加强对人才工作的宣传和引导

各级党委、政府要将农村基层组织人才建设列入发展的重要内容，同时社会也要充分同农村基层组织中的人才进行联系，把推进农村基层组织人才建设放到加强新农村建设的高度来认识，加大对农村基层组织人才工作的舆论宣传和引导。通过新闻传媒、专题宣讲、宣传手册、招聘公告等方式，让广大干部群众认识到全面培育和发展农村基层组织人才符合社会发展方向，适应治理农村新型方式方法，从而使大家广泛关注、关心和扶持农村基层组织人才建设，为农村各项工作朝着健康、有序的方向发展打下坚实基础。

(二)完善农村基层组织人才选拔体系

一是将选举的宣传工作落到实处。农村的选举活动是基层的一项民主活动，和广大农民群众的利益密切相关。宣传和教育是一项前期性的工作，在农村基层组织人才建设过程中，要加强农村选举制度的宣传力度，丰富选举的宣传方式。

二是多方式充实农村基层组织人才力量。在本土人才的建设上要坚持村党组织人才与后备人才同步抓，真正做到放开条件去“选”、多种渠道去“育”、坚持标准去“用”，建立高素质的农村基层组织人才“蓄水池”，使其能尽快胜任农村的日常管理工作。同时，继续贯彻执行从县镇直属机关下派农村建设指导员以及选拔优秀大学生村官的做法，作为农村既有人才的良好补充。

三是对选任人才的管理监督要更加经常化和制度化。在农村推行村级人才规范化建设，不断加强对村干部特别是村党支部书记的管理和监督，使其适应农村特点和发展需要。要严格监督选举工作的程序和结果，认真开展民主评议制度，选举的过程和结果要向组织和广大农民群众进行公示。

(三)打破传统，平衡责任与权力

一是制定科学的人才培养规划。人才培养规划的制定要有利于农村基层组织人才正确的看待自己在农村政治生活中的地位，能够营造一种归属感和使命感，能够在不断的实践工作中去提升自己、改造自己。同时，要不断加快推进农村基层组织工作的专业化、职业化建设。

二是明确农村基层组织人才的职责定位。要进一步突出和强调党组织的基础性领导地位，根据农村工作的内容和性质来理顺具体职责，在明确村“两委”工作职责的基础上，通过鼓励支持、培训发展、锻炼能力来维护和巩固农村基层组织人才的地位。

三是扩大农村基层组织人才的治村权力。农村是一个复杂的、基础性的社会，面临着各种类型的事务，农村基层组织人才不仅要处理农村政治工作，还要承担经济和社会发展的任务。在对农村基层组织人才能力和责任要求的前提下，需要在事实层面上扩大农村基层组织人才综合治村方面的权力。

(四)加大投入，切实提高各项待遇

要切实提高农村基层组织人才的各项待遇，激发这些本土人才投身于农村的各项事务之中，为农村基层组织的稳步发展创造良好的环境。

一是建立科学的工作报酬机制。要在不低于当地农民劳动力平均收入的基础上提高工资的标准，采用基本工资和绩效工资两部分来发放报酬。特别是对工作在农村一线和艰苦困难地区的适当倾斜，配套合理的生活补贴和交通补贴，全面改善农村基层组织人才的工作待遇。

二是提高各类福利保障水平。政府和有关部门要联系城镇定点福利保障机构和医院，尝试性的建立起一套城乡一体均等化的制度和报销体系，不断降低农村基层组织人才进入城镇福利和医疗保险体系的准入门槛，扩大农村基层组织人才享有社会保障和医疗保障的覆盖面，让农村基层组织人才享有更为全面的福利保障待遇，为其解决后顾之忧。

三是提供可上升的政治发展空间。要为在一线工作和服务的优秀农村基层组织人才搭建参政议政的平台，让这些了解农村实际情况的人员在参政议政的平台上行使自己的权利和陈述自己的观点，把在农村工作中的想法和建议反映到上一级，进一步为农村群众谋取福利。

(五)开拓培训方式，不断突出培训实效

一是加强农村工作的实务培训。对农村基层组织现有的工作人员进行系统的培训，有条件的农村基层组织要成立农村基层组织管理人才培训基地，对农村基层组织工作人员的工作素质、服务技能、工作能力等进行系统的培训，不断提高农村基层组织管理人员的素质。此外，要对培训的结果进行严格的考核，只有培训考核合格的人员才能继续在农村基层组织中上岗工作。

二是加强与相关单位的合作与联系。有条件和分阶段的选派农村基层组织的工作人员以及后备人员到高校进行各项教育培训和学习，通过专题讲座和知识灌输，使这些工作在一线的农村基层组织人才能够学以致用。

三是对培训效果进行跟踪反馈。在农村的各项改革进行到深入阶段之时，培训是提高农村基层组织人才能否胜任农村各项工作的一个重要的参照标准。同时，对培训的效果进行跟踪反馈，有利于改善工作方式，提高培训的效果。

(六)加强人才建设，提高综合治村水平

要按照党和政府关于部署人才工作的总体要求，着力增强农村基层组织人才的凝聚力和战斗力，从严管理农村基层组织人才，落实治村的责任，努力提高农村基层组织人才的治村水平。

一是要建立四级“联述联评联考”制度。强化农村基层党支部书记的第一责任人意识。要组织农村基层组织人才进行全面的知识考试，历练基本功，通过理论结合实际的形式开展农村基层组织人才工作的轮训工作，不断提升综合素质和履职能力。

二是加强农村基层组织人才的实际力量。要扎实开展农村基层组织和扶贫开发“双推进”工作，明确驻村扶贫工作队员、村党组织人才、新农村建设指导员和大学生村官的责任，切实加强基层党建力量。

三是严格正风肃纪。要按照严格治理农村的要求，对在任不为、违法乱纪等不良现象进行重点整治。

(七)构建可运转的人才发展激励机制

在农村基层组织的治理过程中，要保障农村基层组织人才的选举权、决策权、话语权和监督权，同时要充分保障农村基层组织人才获得和享受基本公共服务的权利。对国内外成功和典型的农村基层组织治理案例进行学习，建立新型农村基层组织治理体系框架。

在建立和完善农村基层组织人才工作的管理和运行机制的过程中，一是要坚持农村基层组织在农村的主导作用和引领作用是农村各项工作健康有序发展的首要保障，农村基层组织为农村社会经济生活的发展提供了有效的结构平台。

二是要开辟优秀人才成长通道机制。对于在农村社会政治工作中符合条件的村干部、大学生村官、村民小组等基层组织中的优秀人才，可以在参加机关事业单位招考上给予一定的优待政策。

三是以“树典型、育人才”的方式来宣传。通过宣传在农村基层组织工作的优秀人才，使他们长期保持在农村工作的积极性和热情，并为他们的成长提供渠道和空间上的便利。

四是要不断创新农村基层组织人才的运行模式。在农村的工作实践中要着力发展农村基层组织人才与农村社会组织人才的合作共赢，以主体与客体、分工与协作的管理和工作方式，为农村的发展提供良好的前景。

〔责任编辑：刘 杉〕

本文系国家社科基金西部项目“城乡一体化目标下民族地区农村基层组织建设研究”(14XMZ098)的阶段性成果。

李达，中共昆明市委党校助教；王俊程，云南师范大学教授、硕士生导师。

D422.6

A

1671-4741(2016)06-0041-05