推进基层政府治理能力现代化的路径探索

林映梅 中共衡阳市委党校



推进基层政府治理能力现代化的路径探索

林映梅 中共衡阳市委党校

摘 要：十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，而当前基层政府治理能力相对不足，因此，如何推进基层政府治理能力现代化成为一个值得探讨的课题。本文主要分析了导致基层政府治理能力不足的三方面原因，提出了要确立现代治理理念、健全体制机制、提升管理者素质这三个基本路径。

关键词：治理 治理能力 治理能力现代化

十八届三中全会提出了两个改革重心，一个是提出要使市场在资源配置中起决定性作用，另一个就是提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。什么是国家治理体系和治理能力？国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。治理体系和治理能力相辅相成，是一个有机整体，一个国家，有了好的治理体系才能提高治理能力，而提高治理能力才能充分发挥治理体系的效能。新中国成立以来，经过几十年的建设，我国的治理体系建设已经取得了一定成绩，而治理能力则相对不足。各级政府、尤其是基层政府，治理能力不足的问题尤为凸显。而基层政府治理能力如何，却又直接关系人民群众的切身利益，并最终影响到中央政权的权威。因此，积极探索推进基层政府治理能力现代化是一个有着重大理论与实践意义的课题。

一、基层政府治理能力现状概述

国家行政学院著名教授竹立家认为，国家治理能力的现代化，一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化。具体来说，其实质主要表现在五个方面的能力建设，一是政府的公共精神或“公信力”，二是依法行政或政府履行自己职能的“责任能力”，三是政府的“执行能力”，四是政府的“监督能力”，五是政府的“服务能力”。结合这个标准，对照基层政府的现状，可以说，基层政府在这五个方面的能力建设上均存在不足，是亟待加强的。

二、基层政府治理能力不足的原因分析

（一）管理理念较落后

中国经历了漫长的封建专制统治，新中国成立后又经历了长达几十年的高度集中的计划经济体制，改革开放虽然带来了国家经济基础的深刻变化，推动了国家的现代化进程，但是我们整个国家的管理理念、尤其是基层政府的管理理念，存在滞后性，与现代化国家的要求相距甚远。从实践来看，主要体现为三种意识：

1.管制意识

什么是管制？简单说就是指政府对公民、社会、经济组织的控制。管制思维在中国政府的管理观念里可谓是根深蒂固，传统中国社会里，历代统治者都是通过对民众和社会的管制、控制来维护政权和国家的稳定。改革开放后整个社会的理念，也包括政府的理念都在不断更新，不断进步。但是，政府对民众、社会以及经济组织的管制意识还是比较强的。管制意识最直接的表现就是政府高达几千项的审批权。

2.人治意识

所谓人治，在工作中主要表现为人的主观意志、主观能动性凌驾于制度与规则之上，打破规则，不按制度、不按程序做事，或者是选择性地执行制度。我们都知道，中国不缺法律，建国以来我们颁布了很多的法律法规，我们的法律典籍多如牛毛；中国不缺制度，各级政府、各个行业、各个单位都制定了极为详实的制度规定。但是我们缺乏对制度、对法律的遵守和忠实执行。

3.官本位意识

所谓官本位意识就是推崇权力、崇拜权力、追逐权力，就是想当官做老爷的思维理念。当前整个社会官本位意识愈演愈烈，体现在几个方面：一是公务员成为受人追捧的职业，社会优越感很足。这从每年公务员考试报考的人数、竞争的激烈程度就可以看出。二是政府的服务意识并没有随着社会的进步而提高，政府的门难进、脸难看、事难办，索拿卡要现象依然存在，完全没有把群众当作自己的服务对象，在他们身上更看不到人民公仆应有的服务者形象。

管制意识排斥民治，人治意识排斥法治，官本位意识排斥民有，这些思想意识都是现代民主治理之大敌，是提高政府治理能力的思想障碍。

（二）体制机制不畅通

对于基层政府来说，体制机制的不畅通是影响治理能力的关键因素。体制机制的不畅通主要体现在三个方面：

1.权责不清。当前行政管理体制的最大弊端就是九龙治水，部门间职能交叉、权责不清。当前行政体制上的职能交叉、权责不清的现象比比皆是，非常普遍。就超限超载的治理来说，很多地方主要有三个部门在负责，分别是交通部门、公路部门和公安部门。尽管三个部门的管理角度有所不同，但其实三个部门的职能都包含治超，存在一个明显的职能交叉。职能划分不清晰，责任分割也就不可能清晰。因此当治超不力的时候，究竟应该由谁来承担责任，表面看应该是三个部门都有责，但实际是谁都不负责，谁都不担责。这样的行政管理体制无疑是基层政府治理能力现代化的一个阻力。

2.协作不够。职能交叉、权责不清的行政管理体制要求部门之间一定互相协作，才能提高行政效能。但现实工作中，部门之间由于利益的局限往往难以协作，常常出现互相推诿、牵制的现象，从而形成管理上的缺位、错位与越位。为了提高行政效能，基层政府常常需要搞部门联合办公，通过这种方式来增强部门之间的协作。但是，这种工作机制毕竟不是常态。

3.监督不力。当前行政体制内部的监督主要有两个方面：一个是包括行政监察、审计监督等在内的专门监督，另一个是上下级监督。实际工作中，行政监察机关由于监督任务重、监督力量不足，从而导致问题发现不及时，或者发现不了，使监督缺位。而上下级之间虽然比较容易发现问题，但系统内部出于维护系统利益和整体形象，往往不会主动揭短。所以可以说，目前来自政府自身的监督明显不力。

（三）管理者素质待提高

好的制度体系要发挥效能，管理者的素质也是一个决定性的因素。当前基层管理者的素质主要存在三个问题：

1.责任心不强。当前部分基层管理者缺乏对岗位职责的正确认识，做一天和尚撞一天钟，缺乏主人翁精神、奉献精神与牺牲精神。部分干部甚至不按规定、不按程序履行岗位职责，选择性执行制度，或者钻政策的空子为自己谋私利，在群众中产生极不好的影响。

2.业务水平较低。一是对制度理解力较低。现在基层政府对制度的理解存在不到位的现象。比如立法中，为什么要赋予管理部门行政处罚的权力？处罚的目的是什么？其实，制度设计的目的是想通过处罚起到警戒作用，促使违规者不再违规。但是遗憾的是，很多部门认识不到在这一点，相反会觉得这是制度赋予自己的权力，把这样一个制度规定当成了部门创收的政策保障。甚至部分工作人员利用制度中饱私囊。二是制度执行力较低。制度执行力低有两个原因，一方面是客观上对制度理解不到位影响对制度的执行，另一个是利益驱动，主观上不按程序认真执行，或选择性地执行，从而导致执行无效。就基层政府情况来看，这两种原因是兼而有之。三是工作创新力较低。社会发展之快以及现实情况的复杂让国家制度有时会出现滞后性。当制度不能充分指导现实问题的时候，就要求基层干部能够根据制度、法律的基本精神，结合实际情况创新性地开展工作。从现实情况看，基层干部目前普遍是缺乏这种能力的。

3.管理方式落后。一是手段单一。当前很多主管部门的管理就是简单地下达指标、布置任务，至于指标下达是否合理，基层部门完成指标的动机、过程、手段和效果怎样，都不在其管理中。二是技术落后。当前基层政府的办公没有适应现代化、信息化的时代要求，部分甚至还停留在手工操作的阶段。这种现象在乡镇一级尤其普遍，很多乡镇电脑没有普及，工作人员对电脑的掌握也不够。

三、推进基层政府治理能力现代化的路径探索

管理理念较落后、体制机制不畅通、管理者素质待提高，对于这些问题，我们应该怎么做呢？

（一）确立现代治理理念

从世界国家发展历程来看，人类政治发展经历了国家统治、国家管理和国家治理三个阶段。从“统治”到“管理”再到“治理”，体现了人类政治文明的不断进步。与统治、管理相比，治理理念究竟有哪些不同呢？著名政治学家俞可平总结了五个方面的区别。其一，权力主体不同，统治与管理的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，市场和社会组织也是治理主体。其二，权力的性质不同，统治与管理是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。其三，权力来源不同，统治与管理权力的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行向度不同，统治与管理的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。平行具有灵活性，可以减少管理成本，降低管理风险。其五，作用所及的范围不同，统治与管理所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。

正因为有上述五个不同，就要求作为国家治理主体核心的政府，也要转变思想观念，要确立全新的治理理念。具体来说，政府要强调三种理念：

1.培养共治理念。共治是治理现代化的基本构架。2.树立法治理念。法治是治理现代化的基本特征。现代国家必须是法治国家，依法治国是世界政治发展的潮流。3.化服务理念。服务是治理现代化的本质要求。

（二）健全体制机制

1.明晰权责。要解决行政体制上的职能交叉、权责不清的问题，就是要深化行政体制改革，尤其是要推进政府机构大部制改革，要按照一件事情尽量由一个部门负责的原则，整合、归并相同、相关、相近的职能，综合设置政府机构，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”方向发展。

2.加强协作。大部制改革也不可能解决所有问题，有些事项确实需要由多个部门管理，对于这种情况，首先就要分清主次，明确牵头部门。比如这次关于不动产登记职责的整合，中央就明确提出由国土资源部牵头负责，会同林业部、农业部、海洋局，负责全国的不动产登记工作。其次就是要建立部门联席会议制度。通过联席会议及时交流情况，加强部门间的协调，共同研究解决问题，提高行政效能。

3.要强化监督。当前行政监督不能停留在开会、下文这些形式上，一定要增强程序的刚性，要完善两个“为重点”的监督管理机制。一是完善以考核为重点的监督管理机制，要将治理的效果纳入部门管理考核中。二是完善以问责为重点的监督管理机制，要把治理的效果纳入对部门管理的问责中，对不严格履职的部门和领导要进行问责。

（三）提升管理者素质

1.严把入口关。基层管理队伍之所以素质不高，与县乡一级行政机关尤其是事业单位进人程序不太规范，近亲繁殖现象严重有很大关系。目前基层公务员通过招考录用的人数占总数的比例不到10%，这样就从客观上造成管理者素质不高。因此，要进一步完善并大力推进公开招考，通过公开招考为基层选拔优秀人才，逐步改变基层人才结构。

2.抓好教育培训。一要加大培训的力度。基层管理者是个庞大的队伍，但他们的培训教育机会很少。因此，我们一要加大培训的力度，为基层管理者提供更多培训与学习的机会。二要合理设置培训内容：要突出职业道德教育和理想信念教育，通过加强职业道德教育和理想信念教育，培养他们的责任心，增强他们的责任能力；要结合岗位、分类按需进行能力和技术培训，切实帮助基层管理人员提升业务水平，创新管理方式，增强他们的执行能力和服务能力。三要将培训和使用挂钩。当前干部教育培训的效果不是很理想，主要原因是缺乏政策导向性。如果能将干部的学习培训与提拔使用进行挂钩，那干部的学习积极性一定会大大提高，培训的效果也会增强的。

3.打通上升通道。客观来讲，目前基层工作平台低，条件艰苦，压力大，待遇也低，所以基层干部容易丧失责任心和学习动力。如何解决这个问题？要改革干部人事制度，为基层干部打通上升通道。一是推进分类管理，按职位类别设置职务系列，让不同类别的公务员有其自身的职业发展空间。二是推行职务与职级并行，职级与待遇挂钩。推行职务与职级并行制度，就是要将现在职务与职级对应的单轨制分离为职务与职级两条并行的晋升通道,基层公务员即使得不到职务的提升，但是可以根据级别、任职年限、能力、业绩等条件晋升职级，提高待遇。

确立现代治理理念、健全体制机制、提升管理者素质，是我们从理论层面探索出的基层政府治理能力现代化的努力方向。基层政府不是国家制度的制定者，只是国家制度的执行者，而中国当前很多问题的治理都是需要通过国家制度的顶层设计来推动。但是，基层政府不能坐等治理体系的顶层设计，一方面，要结合制度的执行实践向上级提出修改建议，同时要在职权范围内健全体制机制、提升管理者素质，以此推进治理能力现代化。当未来国家治理体系有了顶层设计，基层政府治理能力也得到了提升，那时中国很多问题都将迎刃而解，国家治理也将走向善治。

参考文献：

[1]俞可平.推进国家治理体系与治理能力现代化[J].前线.2014年第1期

[2]许耀桐.刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探讨.2014年第1期

[3]王东京.顶层设计与地方实验[J].学习时报.2014年6月9日第四版

[4]竹立家.国家治理体系重构与治理能力现代化[J].中共杭州市委党校学报.2014年第1 期