对放开农村集体建设用地流转的若干思考

郭玲霞

摘 要：建设城乡统一的建设用地市场的讨论已争论多年，十八届三中全会的决定中更是对放开农村集体建设用地流转做了明确规定。笔者首先对农村集体建设用地流转的现状做了一个重新梳理和归纳，然后对改革可能会带来的正反效应做了分析，并提出了应该统筹的五个配套改革和三个注意事项。本文的研究对于理清该项政策的来龙去脉和认清当前形势并做出下一步的应对措施具有重要参考价值和决策依据。

关键词：城乡统一；集体建设用地流转；市场；改革

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.02.022

Some Thoughts on the Rural Collective Construction Land's Circulation

GUO Lingxia1，2

（1.Land and Tourism School， Luoyang Normal University， Luoyang， Henan 471022， China； 2.Collaborative Innovation Center on Smart Tourism of Henan Province in Central Plains Economic Region， Luoyang， Henan 471022， China）

Abstract： The discussion on the construction a unified construction land market has been debated for many years， the decision of Eighth session of the Third Plenary Session of 18 has made specific provisions about releasing rural collective construction land. Based on this background， this paper made a re-combing and induction on the status of rural collective construction land's flow， then analyzed the positive and negative effects of the reform may bring to， and then proposed five reform and three considerations should be co-coordinated. This study has an important reference value for clarifying the context of the policy and clearly understanding the current situation and making the next response.

Key words： unity of urban and rural areas； circulation of collective construction land； market； reform

农村集体建设用地是指农民从事二三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等，土地产权为农民集体所有。现行法律禁止农村集体建设用地的流转，但这已经与当前的经济形势不相适应。因此，十八届三中全会决定放开农村集体建设用地流转市场。笔者基于城乡统一建设用地市场放开做出若干思考。

1 农村集体建设用地流转市场现状及存在的问题

1.1 主观上，现行的法律法规阻碍了农村建设用地流转市场

农用地关系粮食安全。国家通过法律法规约束人们的用地行为，实施土地用途管制，在一定程度上起到保护农地的作用。如今，城市土地已高度集约，但农村土地却大量闲置、粗放利用。由于国家相关法律法规的限制，农村集体建设用地市场还未完全放开，更谈不上与城市国有土地合为一个同地同价同权的市场。

1.2 客观上，经济建设和社会发展对建设用地需求旺盛，农村集体建设用地流转隐形交易活跃

国家禁止农转非，禁止农村建设用地流转，这跟过去农民生活水平低、对生活质量要求不高是相匹配的。当今，大批农民进城打工甚至落户，很多人有转出宅基地的意愿，一来使闲置宅基地资产化，二来可有进城买房的资金。国家不允许流转，而农民有流转的强烈动力，因此产生很多隐形流转行为。尤其在城郊，这种现象很普遍。法不责众，“违法”不违理的行为似乎没法惩治。在此境况下，隐形交易市场异常活跃。

1.3 思考：法律需要修订还是农民违法

法律是为维护统治阶级的利益，同时也维护公众利益。当法律规定和利益群体中的多数人的利益相悖时，就要思考法律本身是否合理。这时，政府需要做的不是去禁止这些违法行为，而该反思是否现行法律不合时宜了。因此，针对农村集体建设用地流转，不是农民违法了而是法律需要调整和修订了。

2 争论多年，改革终显力度和决心

放开农村集体建设用地流转市场，事关国家粮食安全、涉及国家利益、转型的摩擦成本等。真正要实施改革，必须经过充分论证和精心准备。我国最早从1990年允许国有土地使用权有偿流转，国有土地流转市场为经济建设和社会发展做出巨大贡献。但也应看到，由于工业化、城市化推进，大量农地变为建设用地，大量农民涌进城市，造成城市土地资源紧缺，存量用地接近极限。如何开辟新的土地资源解决城市用地之需成了重要任务。

同时，农村有大量闲置、低效利用的土地，如何盘活？特别是城郊，土地有市场，建设用地流转时有发生。而法律不允许，故产生矛盾：农民有地不生财，国家有地不能用。基于此，十七届三中全会做了重要决定，对农村集体建设用地做了新规定，明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，为农民集体建设用地进入市场合法流转，以土地权益分享工业化和城市化成果提供通道。随后，十八届三中全会也明确提出要完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。改革的决心增强了大家对建立城乡统一建设用地市场的期望。

3 改革后，可能带来的各种效应

帕累托最优是一部分人利益不变坏，其他人利益都变好。但是现实中难以实现。提前思考可能出现的种种问题，将来才能沉着应对。结合有关学者观点，笔者认为放开农村建设用地流转市场，可能会出现以下效应。

3.1 正面效应

3.1.1 农民的土地财产权得到保障和实现 放开农村集体建设用地流转市场，最大的受益者是持有农地和农村建设用地的农民，不再被政府强制或半强制的低价征地，也不会出现土地闲置而在城里无钱买房或投资的现象了。

3.1.2 土地资源的利用效率会大大提升 长期以来，农村土地所有权不明晰，农民无动力保护和集约土地，而其他主体又没权利使用。农村土地一直处于粗放和低效利用的状态，如放开农村集体建设用地流转市场，通过市场调节土地资源配置，会大大激发农民高效利用土地的积极性，且会大大提升土地资源的利用效率[1]。

3.1.3 有利于实现城乡发展一体化 长期以来的城乡“二元结构”不利于社会公平，不利于资源优化配置。因此在党的第十六次全国代表大会上提出要“统筹城乡经济社会发展”。之后，党的十八大进一步提出要“推动城乡发展一体化”。如何推进？制度是个大舵手，良好的政策可以解决很多难题。而土地政策对经济社会的影响深远而又重大，农村集体建设用地是否可以流转的问题又是土地政策中一个关键问题，如果放开，将会有力地推进城乡规划、基础设施、公共服务等方面的一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系[2]。

3.2 负面效应

3.2.1 政府的经济利益可能会受损 1993年分税制实施以后，地方政府财政吃紧，土地出让金成了很多地方政府创收的主要渠道，形成土地财政。如农村集体建设用地市场放开，地方政府不能从土地中拿钱，或通过土地拿钱的机会越来越少。因此，会对他们的经济利益产生不利影响。

3.2.2 集体建设用地市场可能会较乱，甚至会扰乱国有建设用地市场 任何政策从出台到实施进而走上正常运行轨道，都需要一个过程。且现在的很多政策之间有千丝万缕的联系，如果只改其一，其他的不改或改不到位，都会出现问题。尤其是土地政策，放开农村集体建设用地流转市场后，由于农村人口之多，素质之异质性，广大农村地区发展之差异性等都足以产生很多意想不到的事情。其中最有可能发生的就是“乱”，乱在随意将农地转为建设用地，乱在流转程序，乱在流转价格，乱在流转规模等。故一定要提前统筹考虑。

3.2.3 农民的谈判能力普遍较低，在交易过程中利益可能会受侵 放开农村集体建设用地流转市场，虽然会对农民产生益处，但并不意味着百分之百的农民百分之百会获得好处。农民普遍文化程度低、正式谈判能力较弱，当农民直接跟用地需求方交易时会处于不利地位。对此，需要大力提高农民的组织化程度，强化对土地的所有权，扩大农民保护自身不受侵害的民主政治权利[3]，助推农民顺利开展土地流转事宜。

4 实施中应注意的五个配套

放开农村集体建设用地市场，不仅对农村土地市场产生影响，还对城市建设用地流转市场产生影响。甚至还会影响到其他问题，因此要从城乡二元经济结构大体系中考虑[4]。具体而言，要注意以下几个配套改革。

4.1 土地产权制度的配套改革

完善土地产权制度，要开展土地登记确权工作（包括农村集体经营性建设用地、宅基地等），逐步建立好城乡统一的土地登记信息系统，实现方便查询、管理和服务功能[5]。推进农村集体土地确权登记发证工作能更好地维护农民权益、促进农村社会和谐稳定[6]。另外，农村宅基地权属有很多历史遗留问题，一户多宅问题还未彻底摸清及给出相应办法。这些问题都应该一并处理好，在此基础上做好确权发证工作[7]。

4.2 财税制度的配套改革

放开农村集体建设用地流转市场，势必对地方政府财政收入造成很大冲击，地方政府的事权并非因此减少，因此应该想办法让地方政府的财政收入有稳定的收入来源。当然，此外还有房产税、资源税等都应该做出相应的改革。

4.3 城乡金融体系的配套改革

农村集体建设用地流转放开后，意味着集体建设用地可以依法进行出租、转让、作价入股、抵押等。但据现行《担保法》规定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不能抵押。这跟建立城乡统一的建设用地市场的目标是相对的。因此从《担保法》的规定到依据《担保法》行事的金融机构的相应制度都应该做相应调整。

4.4 户籍制度的配套改革

户籍制度的改革和土地制度的改革是相互制约又相互促进的，如果放开集体建设用地流转市场，而户籍制度没有改革，那只会限制集体建设用地的流转规模和实质性进展，反之亦然。因此，改革要多头并进，而户籍制度的改革，国家已经给了明确方向，就是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

4.5 农村公共服务体系的配套改革

统筹城乡发展不仅是城乡面上要缩小差距，重要的是里子工程、民生工程上的均等化。拿义务教育来说，如仅放开农村集体建设用地流转市场，但教育资源不均，那对于想流入土地的人来说是一个制约因素，而这又会对想彻底离土或离乡的农民起绊脚石作用。另外，还要做好医保、社保、低保等领域的综合改革，彻底解决农民的后顾之忧。因此，既然要统筹城乡发展，破除城乡二元经济结构，不仅是放开集体建设用地流转、还要有其他配套[8]。

此外，还应注意：首先，放开农村集体建设用地流转市场，不等于国家弱化了保护土地资源、特别是保护耕地资源的力度。即便放开农村集体建设用地流转市场，政府保护土地资源，保护耕地资源的权利和责任也会凌驾于集体和个人之上，最严格地耕地保护制度，土地用途管制以及土地规划的约束力不会受任何影响[9]。其次，放开农村集体建设用地流转市场，不等同于征地行为的消失。即便实现城乡统一的建设用地市场，征地行为还会存在。市场配置不能自动提供国防、基础设施建设、环境建设等公地，需要国家征收集体土地所有权或国有土地使用权取得，故市场配置仍然需土地征收制度，但征地范围会缩小，征地补偿会更公平、透明和合理[10]。

参考文献：

[1] 张梦琳.农村集体建设用地流转对资源配置的影响评析[J].中国人口.资源与环境，2011（6）：44-48.

[2] 张岩松.统筹城乡发展和城乡发展一体化[EB/OL].（2013-03-19）[2016-01-02].http：//theory.people.com.cn/n/2013/0319/c40531-20834632.html，2013.3.19.

[3] 陈燕.城乡建设用地市场一体化的突破点及模式选择[J].福建论坛（人文社会科学版），2012（12）：31-37.

[4] 作者不详.土地改革：确权是基础，流转是核心，配套是关键[J].领导决策信息，2013，43：9.

[5] 张合林，贾晶晶.我国城乡统一建设用地市场构建及配套政策研究[J].地域研究与开发，2013（5）：119-122，127.

[6] 国土资源部、财政部、农业部.关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知[EB/OL]. （2011-05-18）[2016-01-02].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201105/t20110518_550028.htm

[7] 王超. 农村集体耕地和建设用地确权问题研究——以吉林省为例[J].农业经济问题，2014（3）：15-18.

[8] 饶永辉，刘卫东.农村集体建设用地流转制度管理改革分析[J]，决策与信息，2013（3）：269-270.

[9] 刘新华，张东辉.对构建中国城乡统一的土地市场的思考[J].中国国土资源经济，2012（1）：26-28，14，55.

[10] 郑振源.建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场[J].中国土地科学，2012（2）：10-13.