河南省土地增值收益分配现状、问题及政策研究

李东伟 李杰

（1.河南大学规划设计有限公司，河南 开封 475004；2.巩义市国土资源局，河南 巩义 451200）

河南省土地增值收益分配现状、问题及政策研究

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（1.河南大学规划设计有限公司，河南 开封 475004；2.巩义市国土资源局，河南 巩义 451200）

构建公平合理的土地增值收益分配体制，是促进经济社会健康平稳和谐发展的重要保障。基于此，在测算河南省土地增值收益及其分配现状的基础上，深入探究当前河南省土地增值收益分配问题及原因，并进一步提出完善的政策建议，以期为新常态下的河南省国土管理事业提供参考。

土地增值收益；土地市场；河南省

近年来，人地矛盾日趋紧张是河南省在经济社会发展中最突出的问题之一。目前，河南省的城镇化率仍低于全国平均水平11%，工业化和城镇化发展是必然的趋势，对土地资源的需求十分迫切；同时，河南省又是全国的粮食生产基地，担负着维护国家粮食安全的重任，耕地保护又势在必行。加之中原经济区发展战略的实施，在此过程中将有大量的农用地转为城市建设用地，与此同时也将出现巨大的土地增值收益。受多种因素制约，现阶段土地增值收益分配极其不合理，政府和土地开发经营者获得大部分的土地增值收益，而作为农地所有者的农民集体和农民却难以享受城镇化过程中土地增值红利。这一方面会加剧社会矛盾，引发大量的土地纠纷，甚至群体性事件；另一方面会导致农地过度非农化，造成土地资源大量浪费［1］。在此背景下，土地增值内在机制及其收益分配问题已成为社会关注的焦点。鉴于此，加强土地增值收益分配问题探讨，构建合理的土地增值收益分配机制，对于构建和谐社会、实现土地资源利用效益最大化具有重要理论和现实意义。

1 河南省土地增值收益及分配现状

通过对河南省各地市一级土地市场住宅、商业、工业用地增值收益及二级土地市场商品住宅开发土地增值收益的测算，各地市一级土地市场住宅、商业和工业用地增值收益平均为1 299、1 972、105元/m2，分别占出让价的比例平均为82.0%、86.5%、27.2%，各地市二级土地市场上商品住宅开发土地增值收益为930元/m2，占出让价的比例平均为57.5%。

对于土地增值收益分配现状，一级市场上农民仅得到了对土地的征收补偿，如果采用征收补偿扣除农用地价格为农民获得的土地增值收益，则各地市农民获得的住宅、商业、工业用地增值收益占出让价的平均比例为4.7%、3.5%和19.2%；而政府得到的住宅、商业、工业用地的增值收益占出让价的平均比例为82.0%、86.5%和27.2%；二级市场上开发商拥有了商品房开发所带来的土地增值收益的全部，各地市商品住宅开发土地增值收益占出让价的平均比例为57.5%。

2 河南省土地增值收益分配问题及原因

河南省土地增值收益分配主要存在以下几个方面的问题：①增值收益分配不合理，政府、农民和开发商所得增值收益的平均比例为57∶3∶40，农民获得的土地增值收益较少，而政府和开发商获得绝大部分土地增值收益；②土地征收补偿标准低，各地市市区征地区片综合地价仅为56 240元/667 m2，远远低于土地增值收益；③征地安置方式和对失地农民的社会保障不完善等。

究其原因主要是当前土地产权制度不合理所造成的，包括土地所有权主体的多级性、权力主体的抽象性和权利主体的不可分割性等，尤其是土地所有权的国有和集体所有的二元所有制结构造就了二元土地供应市场，加上国家对集体土地使用权流转方式、流转条件、流转登记和流转市场等方面的限制，造成了土地在市场上的“同地不同价”不合理现象；土地所有权和土地使用权的分割，使土地使用者不能理性地选择土地的最佳最优利用方式，而土地所有权人则可以通过改变土地利用方式而得到大量土地增值收益［2］。

3 政策建议

3.1 科学合理测度不同主体的土地增值收益分配比例

3.1.1 协调不同分配主体间的利益关系。各级地方政府作为土地社会属性禀赋着的公共利益代表，可以通过一定比例土地出让金和财政税收等方式分享土地增值。另外，地方政府也应当以合理比例分享公共设施投入和经济环境改善等带来的土地增值收益；农民集体和农民应该获得合理的征地补偿，并以土地绝对地租和级差地租的形式参与土地增值收益分配［3］。土地经营者依据“谁投资，谁受益”的原则，应以分亨土地的级差地租Ⅱ来参与土地增值收益分配。

3.1.2 确定合理的分配方案。合理土地增值收益分配方案就是需要确定各利益主体之间的分配比例。根据政府、农民和开发商不同主体在一级土地市场和二级土地市场行为方式及其对土地增值收益的贡献，基于土地发展权理论，构建要素贡献强度的土地增值收益分配模型，通过对郑州、洛阳、平顶山、周口和济源5个案例城市一级土地市场住宅、商业和工业用地出让样点的调查以及二级土地市场商品住宅开发样点的调查和数据收集整理，测度不同主体的土地增值收益分配比例。结果表明，全省各地市一级土地市场上农民应得住宅、商业、工业用地增值收益的平均比例分别为40%～49%、37%～47%、26%～45%，分别相当于各类用地出让价的比例为33%～40%、32%～41%、7%～13%；二级土地市场上农民和开发商应得商品住宅开发土地增值收益的平均比例为22%～43%、10%～23%，分别相当于商品住宅用地出让价的13%～25%、5%～13%。

3.2 构建多样化土地增值收益分配形式

3.2.1 充分发挥地租在土地增值收益分配中的作用。在“公共利益”征地市场下，由于被征农地具有位置的固定性，被征地者应获得部分级差地租Ⅰ。政府基础设施的建设使得被征地获得辐射性增值，因此政府也应分享部分级差地租Ⅰ。

3.2.2 完善地税制度。从我国目前的土地税收制度来看，还存在着很多不足，亟需完善土地税收制度。一是精简税收种类。目前与土地和房地产相关的税收种类繁多，很可能导致税负不公。整合及取消不适应经济发展的税种，更有利于税收主管部门进行管理和调节。二是完善土地增值税征收制度。现行的土地增值税仅仅是土地转移增值税，应将之逐步扩展到土地保有和租赁等领域，并设置合理的税率。

3.3 逐步让农民分享更多土地增值收益，建立长远生计保障体系

现阶段，农民和农村集体经济组织获得的收益分配主要体现为土地征收补偿，农民获得的土地增值收益较少。在短期内应通过逐步提高土地征收补偿的方式让农民获得更多的城市化进程的土地收益。针对郑州、周口、平顶山和济源的农户调查结果显示，大部分农户希望能提高征地补偿标准，提高的幅度是现行补偿标准的两三倍。严格执行土地征收综合区片价，并逐步将耕地的一些外部性效益加入到土地征收区片价中。在长期内逐步建立一体化的城乡土地市场，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权，同时切实落实“失地农民长远生计有保障”。

3.4 建立完备的土地增值收益分配机制的配套措施

3.4.1 发挥市场配置与政府调节相统一的措施。市场化是实现农民土地权益的重要手段。现阶段河南省土地市场化程度不高，在土地出让中进一步提高“招拍挂”的比例，通过市场机制提高土地资源配置效率，建立土地资源持续增值机制。在征地过程中应逐步引入市场机制，对开发性项目用地，允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方直接参与市场交易。市场机制作用的完全发挥也离不开政府的宏观调控。首先，继续强化土地管理机构的垂直管理体系，各地土地管理机构对地方政府的征地、用地行为进行监管。其次，适当增加省级政府土地收益分配比例，以强化省级政府利用经济手段宏观调控土地市场的力度。再次，建立土地出让收益专门账户，以确保土地出让收益持续地用于农民生产生活和耕地保护中。

3.4.2 建立健全各项政策法规的综合配套措施。在法律上赋予农民稳定的土地使用权、流转权和经营权。应在农村建立专门的土地权益管理机构，并向土地承包户发放长期的土地使用权证，进一步明确农民对于土地使用、转让、处理和收益的权利。逐步发展和完善农地产权流转市场，以便在农地征用过程中有效地确定土地的市场价值。深化相关的税收体制改革，以提高政府的税收调控能力和提高地方政府土地征税的积极性。

3.4.3 畅通农民利益的表达和实现渠道。首先，要保障农民在土地征收中的平等地位，可以从增强农民的参与权、话语权与社会保障制度等入手，并建立专门的意见表达绿色通道；其次，要加强法律知识在农村的普及与宣传，提高他们的平等意识、权利意识；此外，应加强农村法律援助工作。

［1］袁苗.征用土地增值收益分配：一种基于产权经济学的分析框架［J］.农村经济与科技，2006（12）：24-26.

［2］姜开勒.征用土地增值收益分配分析［J］.农业经济，2004（10）：14-16.

F310.3

A

1674-7909（2016）18-61-2

李东伟（1983-），男，硕士，测绘工程师，研究方向：土地利用与测绘。