国际食品法典标准的趋同——兼论我国食品安全标准体系的应对

江　虹

(湖南师范大学　法学院，湖南　长沙　410081；湖南农业大学　公共管理与法学学院，湖南　长沙　410128)



国际食品法典标准的趋同
——兼论我国食品安全标准体系的应对

江虹

(湖南师范大学法学院，湖南长沙410081；湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南长沙410128)

摘要：随着经济全球化与国际经济一体化的发展，各国经济体制日益趋近，与之相适应，要求各国法律制度与标准的国际趋同发展。《国际食品法典》旨在促进食品安全标准的国际趋同。然而，各国国情差异性与法典标准趋同之间的冲突、国际贸易利益与保护消费者健康之间的矛盾以及标准制定程序缺乏透明度等成为法典标准趋同面临的主要障碍。增强法典标准的灵活性可以应对各国国情的差异性，发展中国家和公益性非政府组织的公正参与以及标准制定程序透明度的增强可以促进法典标准的趋同。我国应吸收借鉴法典标准的基本原则，规范食品安全标准的分类，改进食品安全标准制定、修订程序，完善我国食品安全标准体系。

关键词：国际食品法典；食品安全标准；国际趋同

20世纪末以来，经济全球化与国际经济一体化发展使分割的国家市场有效地连接在一起成为世界性的大市场，同时也使原有的国家市场经济体制日趋相近。经济体制上的相近趋势势必要求与之相适应的法律制度、执法原则与标准的趋同。[1]63-64全球范围的法律理念、法律价值观、执法原则与标准等正在向趋同的方向迈进。[2]3食品安全标准的国际趋同可以有效应对食品安全危机、食品污染与食源性疾病全球化问题。在此背景下，1963年联合国粮农组织/世界卫生组织提出联合食品标准计划，旨在制定《国际食品法典》、促进国际食品法典标准的趋同。

一

《国际食品法典》汇集了国际通过的、以统一方式呈现的食品安全标准及相关文本。该法典所制定的标准，应作广义理解，即除了标准，还包括其他措施如操作规范、指南和其他建议。国际食品法典标准趋同意味着各成员国协商一致制定、采纳统一的法典标准。[3]22-24趋同的主要工具是其统一的“八步二读”制定程序，即标准草案需要在法典委员会和食典委大会两个层面上进行审议并达成协商一致才能最终通过该标准，在任何层面没有达成一致都可以将该草案退回到之前的步骤。任何一项标准经过八个步骤、两轮审议达成协商一致才能通过，从而确保所通过的标准得到最大程度的国际认同、实现法典标准的国际趋同。

WTO成立前，经制定程序通过的法典标准还需提交给成员国予以接受，成员国一旦接受标准，则该标准对其具有约束力。法典包括三种接受程序，即完全接受、部分接受和自由销售，反映了不同程度的国际趋同。[4]43WTO成立后，在《实施动植物卫生检疫措施的协定》(简称《SPS协定》)和《技术性贸易壁垒协定》(简称《TBT协定》)下法典接受程序不再具有实际意义于2005年被废除。《SPS协定》和《TBT协定》)将国际食品法典委员会作为重要的国际标准化机构，食品法典标准被认为是国际食品贸易仲裁的重要依据。[5]43根据《SPS协定》和《TBT协定》的规定，WTO成员国制定食品安全有关的标准或措施应以国际标准为依据，除非有科学证据，否则不得采取高于国际标准的措施，这极大的促进了食品安全法典标准的国际趋同化发展。

二

尽管在WTO框架下《SPS协定》与《TBT协定》对法典标准的引用极大提高了法典标准法律地位，法典标准趋同化发展趋势得到不断加强，然而，国际实践中仍然存在诸多因素限制了这一趋势，成为法典标准趋同发展的主要障碍。

一是各国国情差异性与食品法典标准趋同之间存在冲突。各国食品生产、销售、分配的实践不同，对消费者保护的态度不同，科学数据的获取方式也不同，这些均不利于协商通过一致的法典标准。

法典中矿泉水标准通过时，标准草案提议中包含矿泉水的定义，即“直接从自然获得或者从地下水中钻出，在临近源泉的地方使用特殊的卫生预防措施包装”。根据这一定义，在装瓶之前大量的运输水是不允许的，部分成员国认为这一定义是基于欧洲传统，而并没有考虑到其他地区临近水源处建立装瓶厂的困难。不同成员国对消费者可接受风险水平的预期也不同，因而食品安全遵循的方法很难达成一致。

实践中遇到的另一个问题是收集到的科学数据并不能反映成员国的不同情形，这可能导致通过一项统一法典标准的失败。例如，法典中农药最大残留量大多数是基于发达国家的农药使用信息数据而建立的，当某种农药在这些发达国家市场上禁止使用时，这意味着很难再获得相关数据，法典的最大残留量被宣告无效，然而这些农药仍然在发展中国家继续使用。此外，从不同国家收集数据可能来源于不同的途径、反映食品链中的不同阶段。例如，关于农药残留的数据，美国监测最大残留量的方法集中于食品链的早期阶段，所谓的“Farm Gate”(农场之门)，而欧盟的方法集中于食品链的后期阶段，所谓的“Dinner Plate”(晚餐之桌)，数据收集的差异性也不利于法典标准的趋同。

二是各国追求贸易利益与食品法典标准保护消费者健康之间存在矛盾。WTO成立后，《SPS协定》和《TBT协定》的规定实质上赋予了法典标准准立法的权力，因此法典标准的制定不再是自愿性的辩论，而变成了实实在在的贸易利益冲突，成为各国经济、贸易利益争夺的焦点。

法典标准与各国密切的经济相关性极大的激发了各国参与法典的热情与积极性，并试图在法典标准制定过程中发挥主导作用。然而，真正有能力广泛参与法典标准制定的始终是发达国家和一些工业利益非政府组织，资金、技术与资源优势使其充分、有效参与法典标准工作并占据主导地位。[6]688-689大多数发展中国家以及消费者保护的非政府组织缺乏经济、技术和人力资源，缺乏相应的专业知识与科学能力，在标准制定中处于不利地位。法典标准过去被认为是食品安全的常用指标、保护消费者健康、促进全球食品安全的重要保障，现在正在变成发达国家及工业利益集团追逐贸易利益的手段。

三是法典标准制定程序缺乏透明度不利于食品法典标准的趋同。标准制定程序的透明度既包括制定程序规则自身的明确、清晰和易懂，也包括所有与决策相关的重要信息能够被决策者充分获得，如会议文件报告可及时获取、所获取的文件报告信息完整、准确、易懂。

法典标准制定程序没有实现完全透明，程序中涉及多个主体、多轮讨论，每一轮讨论中都可能将拟议草案退回到之前的步骤，也可能达成协商一致，然而程序规则中没有明确的标准规定在哪一步骤中可以达成协商一致，这不利于对标准制定程序的管控。协商一致决策方式越来越难以实现，标准制定程序中表达的同意或反对对成员国而言越来越重要，成员国都希望通过的法典标准能符合其利益，因此达成一致通过标准越来越难。[7]675此外，鉴于食典委资源有限，大量的非英语成员国很难及时获得准确的翻译文件。文件的分发不及时、翻译不准确导致成员国代表不能及时在国内层面咨询相关利益组织，影响其有效参与法典标准的制定。

三

各国国情的差异性、贸易利益与公共健康之间的冲突以及法典标准制定程序中存在的问题均在一定程度上制约了法典标准的趋同，增强法典标准的实质灵活性、强调标准制定程序中的公正参与及透明度原则可以消除上述障碍、促进法典标准的趋同。

首先，增强法典标准的灵活性，留给成员国一定的选择余地是应对各国国情差异性的关键，也是法典标准国际趋同的促进因素。

食品安全标准的国际趋同并不意味着趋同的范围越广越好，趋同范围过于宽泛有时会成为趋同的阻力。纳入法典标准趋同范畴的事项与留给各国国内层面解决的事项之间的合理平衡才能促进食品标准的国际趋同。因此，食品法典中可以加入“保障条款”或者明确规定允许偏离法典标准的选择。法典中应允许成员国作出保留，保留这种方法没有触及到标准规定本身非常详尽的特征，只是为法典成员提供了一种表达反对意见的替代方法。

法典标准的科学性是其获得国际社会认同的基础，然而应对各国国情差异性时还必须考量一些非科学因素，主要包括经济的可持续发展、恰当的分析方法、技术的可实现性、安全因素(如消费者的饮食习惯)等，这些因素的考量可促进法典标准的不断趋同。

其次，促进发展中国家和公益性非政府组织的公正参与。发展中国家以及公益性尤其是消费者保护非政府组织的公正参与可以避免法典标准受到发达国家和工业性利益集团经济因素的左右而没有充分考虑消费者的利益，从而确保法典标准在保障消费者健康与促进国际贸易利益之间实现合理平衡、促进国际食品法典标准的趋同。

长期以来发达国家利用本国食品法规体系健全、科学依据充分等优势承担了牵头起草标准草案的角色，直接将本国现有标准指标体系引入国际法典中，控制了众多标准的主动权。[8]123公正参与要求给予发展中国家财政资金、科学技术方面的援助，提高其科学能力和参与能力，尤其保障发展中国家参与标准制定的初期阶段，以增强其在国际标准趋同中的主动权与话语权。此外，公正参与还要求提高公益性非政府组织尤其是消费者保护组织的参与度。具体措施包括：给予这些组织以观察员地位参加法典会议；各成员国在组成国家代表团时，必须选择一定数量的公益性非政府组织的代表；各成员国建立法典咨询委员会，对公益性非政府组织完全开放，且必须听取其建议并将其纳入各国国家立场。[9]250

最后，增强法典标准制定程序的透明度。明确区分“一读”与“二读”两个过程，可使成员国较好的预见到在标准制定程序中哪一步骤应提出、讨论哪些事项，从而增强程序的透明度、加强程序的监督与管控。

“八步二读”程序规则应该明确区分“一读”与“二读”这两个不同的过程，换句话说，一读过程(第3步至第5步)与二读过程(第6步至第8步)集中讨论的事项应该明确加以区分。一读过程主要实现的目的是对标准基本要素达成协商一致，例如关于标准的必要性、标准的名称和范围、专家机构科学建议的界定和完成、风险评估的选择等。这意味着如果对这些事项没有达成协商一致，拟议标准草案就不能推进到第5步之后，而如果拟议标准草案已经推进到第6步，以上这些事项就不应该再开展讨论。二读过程讨论的应该是非基本性事项。同时程序规则中应明确“协商一致”的含义，避免出现食典委主席认为法典标准可以通过，而部分成员国认为通过是非法的这种相互矛盾的情形，从而使成员国在通过、接受法典标准时更容易达成政治上和科学上的共识、推进国际食品法典标准的趋同。

四

在世界经济一体化、食品安全问题全球化的大背景下，食品安全标准的国际趋同越来越受到国际社会的重视，这一趋势也对我国食品安全标准体系建设产生重要影响。自2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布以来，我国的食品安全标准体系建设不断加强，然而我国采用法典标准的比例相对较低，国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了法典标准，且食品标准内容、标准体系与法典存在较大差距。而早在20世纪80年代，英、法、德等国采用国际标准达80%，日本达90%。[10]189-190为适应国际食品法典标准趋同化发展的趋势以及遵守WTO相关规定，我国应积极借鉴法典标准及其制定程序经验，进一步完善食品安全标准体系。

首先，吸收借鉴法典标准的基本原则。具体而言，应从我国实际出发，区分进口、出口与国内消费等不同情况，有选择、有针对性的采用国际食品法典标准。对以进口为主而国内又缺乏相应标准的农产品及食品应采用法典标准，对以出口和国内消费为主的农产品及食品，要谨慎对待，将采用法典标准建立在科学验证和风险评估的基础上，防止在食品国际贸易中处于被动地位，或给国内消费者带来不必要的恐慌。我国应在提高消费者健康保护水平、促进国内食品工业发展及食品国际贸易之间加以权衡，基于科学性基础，在确保不对消费者健康造成损害的前提下避免采用过严、过高而不切实际的标准。此外，还应重视标准政策、知识产权政策与产业政策之间的协调与融合。在采用国际标准与国际接轨过程中，从国家整体利益出发，通过研究技术、申请专利，注重自主创新，在食品安全标准体系中倡导自主知识产权标准的制定。

其次，规范食品安全标准的分类。我国食品安全标准数量不少，基本涵盖了各个相关领域，但由于标准的管理部门较多、标准的种类和层级较多，导致现有的食品标准体系较混乱，因此进一步理顺食品标准的分类体系是我国食品标准体系建设的重点。

借鉴国际食品法典的做法，我国可以从两个角度进行分类，食品通用标准即基础标准和食品专门类别标准即商品标准。[11]86国际食品法典标准趋同中非常重视基础标准的作用，同时加强基础标准与商品标准的协调一致，一方面强调基础标准，采用以风险为基础和针对整个食物链的方法，另一方面在商品标准中确保食品产品的一般性质，并在保持包容性的同时，侧重基本特性，反映全球的变化差异促进国际趋同。我国食品安全标准体系也应重视和优先考虑基础标准，科学合理的食品产品分类体系与基础标准相结合从整体上控制食品安全应为建设我国食品安全标准体系的最佳策略。

最后，改进食品安全标准制定和修订程序。国际食品法典标准制定的“八步二读”程序中强调协商一致与灵活性相结合，强调科学基础，重视成员国以外的其他机构和组织的广泛参与。相比之下，我国《食品安全法》和《标准化法》及其实施条例对食品安全国家标准的制修订程序规定较简单。

我们可以借鉴国际食典委的经验，设立统一的专门的食品安全国家标准制定机构。[12]12-15国际食品法典的制定程序坚持科学合理、分工明确的原则，重视科学评估的重要性。我国食品标准的立项、起草、审查和公布全过程也应贯彻科学合理与公开透明原则，提高标准制定修订工作的公众参与度。一方面鼓励社会力量广泛参与安全标准的制定修订，建立标准制定修订程序的反馈机制；另一方面加强国际合作，重视参与国际风险评估专家组织及其活动。国际实践表明，食品添加剂专家联合委员会、农药残留联席会议和微生物风险评估联席专家会议对法典标准的制定工作有重要且直接的影响，因此我国也应注重参与这些机构的风险评估活动，不仅可以提高我国食品安全监测、风险评估、标准制定等领域的水平，而且可以提高我国食品安全标准体系的国际对接性，适应法典标准国际趋同化的发展。

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责任编辑：饶娣清

International Harmonization of Food Safety Standards on the Codex:

Concurrently on the Countermeasures of Food Safety Standards in China

JIANG Hong

(LawSchool,HunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081;

SchoolofPublicAdministrationandLaw,HunanAgriculturalUniversity,Changsha,Hunan410128.China)

Abstract：Under the background of the development of economic globalization and international economic integration,the Codex aimed at international harmonization of food safety standards. However, the differences of national conditions, the lack of participation of developing countries, the lack of transparency and other issues are not conducive to international harmonization of standards.Codex standards should be introduced to the flexibility of norms. It should emphasize the principle of full participation. The procedure should include the specific criteria for consensus and enhance transparency.China should classify the standards and improve the procedure of developing and revising standards in order to strengthen standard system.

Keywords：international food codex; food safety standard; international harmonization

中图分类号：DF96

文献标识码：A

文章编号：1001-5981(2016)01-0034-04

基金项目：湖南省哲学社会科学基金项目“食品安全多边治理法律框架研究”(14YBA213)成果。

作者简介：江虹(1981-)，女，内蒙古包头人，湖南师范大学法学院博士研究生，湖南农业大学公共管理与法学学院讲师。

收稿日期：2015-10-26