欧洲央行权力的界定

王艺霖

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006)



欧洲央行权力的界定

王艺霖

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006)

欧洲中央银行的权力主要来源于《欧洲联盟条约》、《欧洲联盟运行条约》、“欧洲中央银行体系和欧洲中央银行规约”以及欧盟内部立法。以权力来源角度而言，的确有部分权力来源于协定或议定，从权力的不同层面以及权力的法律规制视角研究发现协定权力或议定权力实际上均属于法定权力的范畴。因此将欧洲中央银行的权力界定为法定权力才是最为准确的。

欧洲中央银行；法定权力；协定权力；法律调控

欧洲中央银行是“根据1992年《马斯特里赫特约》的规定于1998年7月1日正式成立的，是为了适应欧元发行流通而设立的金融机构，同时也是欧洲经济一体化的产物。”①详见张忠华《国际金融基础知识》网址http://blog.sina.com.cn/s/blog_4ae6035a01012ch1.html.2008年，欧盟面临成立以来最大的主权危机，为了恢复欧洲金融市场的稳定，欧盟与欧洲委员会立法确认欧洲央行作为欧洲银行业联盟的核心机构，负责监管整个欧元区各成员国的各级银行，肩负起欧元区各成员国上交的金融监管权。事实上，欧洲央行这一权力被授予引起了不少的争议，其涉及了主权、法律、经济利益以及欧洲央行内部权力之间矛盾等各个方面。本文仅从法律视角分析欧洲央行所拥有的权力，包括来源于《欧洲联盟条约》及其附件“欧洲中央银行体系和欧洲中央银行规约”等基础性条约，和来源于欧盟及欧洲委员会拟定的欧盟内部立法，这样的权力到底是属于什么范畴的权力。对于现阶段的欧盟乃至国际社会而言，对欧洲央行权力进行界定的相关研究是非常重要。

一、权力层面的多样性

权力是社会科学中的基础概念。“权力”一词在西方文化中的民主成分相对较高，多以“力量或能力”作释义。“英文中的power作为‘权力’一词的对应，在英语中通常用作能力、技巧、或禀赋的同义语，这种用词包括从事某种表演的能力，严格地讲是‘技巧’，对外部世界产生某种效果的能力，即‘行动权’(power to act)。”[1]“从词源上来说，power来自于法语pouvoir，而pouvoir又来自于拉丁文potestas或poteintia，这两个名词都源自动词potere，potere有”能够、有能力之意，当作为名词形式理解时即可解释为“能力、强大的力量”等。[2]本文主要基于西方法文化中的“权力”一词进行探讨与研究。

关于“权力”一词的定义也是学者们争议较大的问题。“马克斯·韦伯认为，权力是主体在社会生活中遭遇其他人的抵制，仍能能实现自己意愿的能力。”[3]帕森斯认为，“权力指一主体反复地将自己的意愿强加于他人的能力。”[4]我国《法律辞典》中对权力定义为“指人民授权国家行使的一种公共职权。国家通过军队、警察、法庭、监狱等机关的威慑力和强制力保障实现。”[5]曾庆敏主编的《法学大辞典》认为，“权力是拥有作出决策并能在一定范围内约束人们遵循的社会能力。”[6]可以看出，“在对”权力“一词定义时很多学者都倾向于将权力视为一个或若干个人将自己的意志强制性的加于他人身上的一种能力或力量。”[7]我认同这样的观点，并在其基础上进行之后的研究：“权力是指一主体将其意志强加于他人之上的可能性，”[8]“也就是说身处社会关系中的主体排除其他主体抵制而使其意愿实现的可能性，而不论这种可能性的基础是什么。”[9]“权力所指称的不仅仅是国家意义上的权威,而且还包含所有的社会领域和民间团体的权力关系。”[10]但是，这种排除抗拒而使其意志得到实现的可能性的不同基础可以产生不同的权力，比如若这种可能性的基础是宗教信仰，那么这些权力就是宗教权力；若其可能性的基础是政治地位，那么这些权力便是政治权力；倘若其可能性的基础是法律明文规定，那么这些权力便是法定权力。

本文仅从欧洲央行的合法性权力层面进行探讨和研究，但正如亚历山大·佩岑尼克在其著作中所述：“合法性是具有政治性联系的概念。”[11]所以谈论合法性问题实际上很难摆脱一些政治学基础问题，本文的探讨中在这方面也会有一定的涉及。在此之前，我们先了解一下权力合法的必要性与欧洲央行权力合法性之必要性。

二、权力资源的法律调控

从法律角度来看，依据权力是否具备法律调控，可以将权力分为合法权力与非合法权力。这里我们所讲的非合法权力既包含了法律明确规定的不合法的权力即非法权力，又包含了法律未明文规定的权力即这部分的权力合法性有待相关立法的确认，故此这里笔者以非合法权力概括。比如一些宗教权力以某些宗教教规来规范人的行为，并在违反其教规时施以惩罚。而“宗教权力是宗教主体为了一定目的, 运用宗教教规等手段支配或影响教徒、异教徒、非教徒的能力。”[12]然而，这里所讲的合法权力是指以法律的不同表现形式确定和规范的权力，即权力资源的法律调控。

(一)法律调控权力的必然性

“所谓权力资源的法律调控，主要是指国家的权力资源或政治权力应来源于宪法和法律的授予或规定，其行使范围应由法律明确规定并以法律监督和制衡，权力的滥用、乱用、不用和越权使用权力引致负面后果的，权力使用者应承担相应的法律责任，受到应有的追究。”[13]而我们在此所谈到的权力是以国家权力为主的。实际上在欧洲一体化背景下，欧洲央行的权力也同样体现出该定义所指。笔者认为，上述定义所概述的使权力的存在、范围、行使和运行合法化，以及对权力滥用的禁止等正是产生合法权力的途径。可以说，对权力资源的法律调控正是将权力资源合法化的过程，而对权力资源合法化的结果即权力资源的法律调控的结果就是合法权力。也就是说，对权力资源的法律调控是一个动态的权力合法化的过程，我们本文中探讨的合法权力并不是这一过程，而是这一过程的最终结果。研究这一结果之前，我们先讨论一下权力资源合法化过程的必要性。

权力资源需要法律进行调控，其根本原因在于权力的特征。权力的特征有如下几点：一是权力的易变性(又不确定性)。“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权力未受到控制时，可以将它比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性”。[14]权力是动态的，主要表现在权力行使的方式是不断在变化的；权力涉及的对象是不确定的；权力的保障途径并没有界限而言；权力的行使范围也是没有定数的。所以，权力实际上充满了不确定性，而这种不确定性就会直接导致权力的滥用或者对权力对象的伤害。二是权力的双面性。权力的不确定性使得权力的行使会产生两种截然不同的结果，权力保障预设的整体利益或权力损害预设整体利益。二者之间最重要的因素就是权力行使的“度”，而不同的程度则会导致完全不同的结果。权力本身是具备这样的两面性，使用不当则会弊大于利导致损害严重。三是权力的利益性。权力与利益一直都是无法分割的概念，不论怎样的权力都带有利益取向在其中，而利益的诱惑性使得权力主体对权力最大化的追求，进而实现利益最大化。当然，权力主体的利益最大化必然会伤害到其他参与者的利益，这也是权力滥用的导火索，一旦形成权力滥用，其后果将会损害到更大的群体。因此，绝对不能忽视权力与利益相互密切的关系。四是权力的主体关系性。所谓权力即是“社会主体一方给于另一方提出的意志要求，反映了两个或多个社会主体之间的交往关系。”[15]而这种交往关系必须是建立在两个或多个社会主体的共同利益上的，否则意志的要求将不会获得回应。

权力的特征导致权力的弊端，“其主要表现在两个方面，一是权力资源作为一种支配性力量，是促使许多人追求它从而堕入深渊的重要原因；二是权力资源作为一种支配性力量，往往成为侵犯人的自由、权利和其他正当利益的工具。”[14]由此可见，权力的易变性、两面性、利益性和主体间性等特征表明权力必须受到制约，否则权力反而会对国家、社会或个人造成损失甚至引起混乱。然而在现今社会，若是仅以政治地位或是宗教信仰来制约权力显然是不可行的，只有以法律制约和调控权力才是最科学的选择。“法治社会中法律的基本作用之一就是约束和限制权力,在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的控制，这些规则迫使掌权者按照一定的行为方式行使。”[16]因此，法律调控权力不仅是法律的基本作用，同时也是权力的需求。

(二)欧洲央行权力法律调控之必然

欧洲央行作为联系欧盟各成员国金融的核心机构，其权力所涉及的利益也是相当复杂的，而如此复杂的权力必然需要法律进行有效调控。从经济角度而言，欧盟各成员国的利益取向不尽相同，需要折中规范。而作为把握欧盟经济命脉的欧洲央行，其内部组织人员均来自欧盟各成员国，而若没有法律规定其权力的范围和行使准则势必会放纵欧洲央行内部职员的行为，造成欧盟经济的损失。同时，欧盟各成员国的经济发展水平不同，显然各自利益所趋也不同。而这种不同的利益取向在欧盟这样关系密切的团体中就必须要有所妥协，从而获得欧盟的整体利益。康德说过：“你的行动，要把你自己人身中的人性，和其他人身中的人性，在任何时候都同样看作是目的，永远不能只看作手段。”[17]对于建立在欧盟各成员国之上的欧洲央行的法定权力也具备这样的特征，若不将各成员国的利益都当做欧洲央行的目的，那么很难在各成员国之间达成共识与合作，所谓的欧洲一体化更变为空谈。从政治角度而言，欧盟各成员国的国家实力不同，权力支配需要协调。“在一个由肆无忌惮的权力政治所支配的国际制度中，大国则倾向于把它们的意志强加给国际社会中的弱小成员国，并在必要之时倾向于通过扩张和征服来达到其目的。”[14]尽管欧盟各成员国达成了成立欧盟的共识，但若欧盟机构的权力不受法律调控的情况下，在欧盟组织中同样会存在这种大国强加意志于小国可能性。我们不得不承认的是，经济实力更雄厚的国家在国际社会中占有优势，而这种优势若没有限制或制约则会对原本就处于弱势地位的国家造成更大的损害。从法律角度而言，欧盟各成员国的法律规定各有不同，需要有统一的法律规制。尽管欧盟各成员国的关系十分密切，各国的法律制度还是有很大区别的。当面对欧盟整体经济规制时， 就需要各成员国达成统一的欧盟法律体系，这也是欧洲一体化对在法律方面的要求。作为欧盟重要机构的欧洲央行来说，其权力的法律调控既是必需的也是必然的。只有这样，才能在法律层面对权力的范围、对象、行使要求以及效力进行有效的统一，从而使这种统一的法律标准在各成员国实施。

可见，随着欧盟经济一体化程度愈来愈深，欧盟各成员国之间的关系也愈加密切。但是，各成员国之间仍存在的冲突与这样增速一体化的进程之间的矛盾也越来越突出。若是以各成员国利益为本位，各成员国都追求本国利益的最大化，必然会对他国的利益造成损害；若以各成员国的政治地位为本位，则会造成“大国欺负小国”的局面。唯有以法律的形式来规制欧洲央行的权力，才能是各成员国在一体化的背景下均作出一定的让步，求得欧盟整体金融市场的稳定和发展。从欧洲央行权力的法律调控必然性分析考量，以法定权力来定义欧洲央行的权力应是更为准确的。

三、欧洲央行的法定权力与协定权力

在讨论欧洲央行法定权力时，有学者提出欧洲央行的权力是属于协定权力而不是法定权力。那么法定权力与协定权力到底是什么关系？

(一)法定权力

“法定权力指特定的机构或个人根据法律、法规授权获得的，对确定范围内的人与事的支配、影响能力。”[20]从法定权力的定义角度来看，所谓其对立面的协定权力或议定权力实际上完全具备上述定义的各因素。协定权力来源于国际法主体之间的协定，而协定实际上是条约的一种形式，也就是说协定在国际法上是具有法律效力的，那么协定权力就是依照法律授权的。而协定又是国际法主体之间就某些具体事务的协议，所以来源于协定的权力是具备法定权力所定义的对确定范围内的支配能力的。议定书是另一种条约的形式，其同样也是国际法的一种类型，同时也具备对特定事物的调控，因而来源于议定书的权力也具备法定权力定义的要求。从法定权力的定义角度看，协定权力与议定权力都属于法定权力。值得注意的是，欧洲央行的权力也具备上述定义的各因素：欧洲央行是特定的机构，其根据欧盟条约和欧盟立法获得，对确定范围的人或事的支配能力，此处的欧盟条约经过各成员缔结已具有法律性质和法律效力，因此欧洲央行权力从法定权力定义上分析属于法定权力的范畴。

(二)协定权力或议定权力

关于“协定”一词的定义在很多法律词典中已有介绍。《国际法律大辞典》中定义，“协定一般是国家或国家组成的组织间用来规定专门问题，或解决某些具体的行政性、技术性、临时性问题而缔结的契约性文件，有效期较短。有时协定也指某种政治性协议。”[18]《法律辞典》中的定义是认为，“协定是国际法主体间解决行政性和技术性具体事务的协议。一般用于范围较窄的或性质不重要的或临时性的事项上；有时也用于作为缔结永久条约的基础达成的一种原则性协议上；也可用于多边性的条约；更通常适用于具有相当日常事务性质的双边条约，如双边贸易协定等。”[5]《元照英美法词典》对协定法也作出了定义，认为“协定法来源于相关主体间有约束力的协议，具有法律效力并由法院认可的规则。加入社团、工会、合伙或公司的成员应受该机构或其主管机构制定的规则的约束。一般国内法允许制定这类规则，只要合法制定并且不违反一般国内法的规则，就会得到认可和执行。”[19]可以明确的是，协定属于条约的一种，具有法律效力。协定权力是来源于协定中的规定，缔约各方拟定赋予的权力。我认为，“协定权力”(或“议定权力”)只是表现权力产生形式的表达，其重点突出缔约各方协商议定的这一过程。我们可以看到，协定权力的产生是通过缔约各方的协商议定达成共识，并经一定的法律程序(尽管可能是简易程序)拟定协定和签订协定，协定有规定的生效时间或规定签订时立刻生效，这便是协定权力的产生过程。当协定发生法律效力，缔约各国需要按照协定上规定的权力依照规定的方式、范围、时间等行使权力。以欧洲央行的金融监管权为例，“关于欧洲中央银行体系和欧洲中央银行规约的议定书”第三条就规定了ESCB的基本任务包括制定并实施货币政策、外汇业务、国家外汇储备以及支出业务等。“议定书”第四章、第五章和第六章分别规定了货币职能和业务、谨慎监督和财政条款。从第十七条到第三十三条详细规定了关于货币职能、支付制度、对外业务、信贷组织的监管、财政账目管理、外汇储备制度以及利润和亏损的分担等。欧洲央行的金融监管权自“议定书”生效时发生法律效力，欧洲央行依照其规定的方式、范围、程序等行使货币权、外汇权等权力。这样的权力实质上完全符合法定权力的定义和要求。

以权力法定的内容来分析协定权力或议定权力与法定权力的关系。“权力法定包含三方面的内容：一是权力取得的法治化。这是权力运行的前提性条件。二是权力运行的法治化。这是权力法定的根本途径。三是权力矫正的法治化。这是权力运行后的一种责任追究和补救措施。”[17]以此观点可见，权力法定的三方面内容更类似于权力法定的三个阶段，各阶段相互之间关系密切，但以其各阶段的内容来看，协定权力也完全具备这样的法治化内容：一是协定权力或议定权力的取得。协定权力或议定权力的取得是通过各缔约国不断地协调商议，达成意志统一，进而拟定条约并以双方确认签字而获得的权力。各缔约国共同拟定的法律文本是确定性质的关键，其符合法定权力取得的要求：各缔约国拟定的法律文本是依据国际法的规定拟定权力的；该法律文本是与各国国内法取向相符的，尽管有些具体条文会发生冲突，但就欧盟各成员国而言该法律条文的法律效力高于各缔约国的国内法规定；最终拟定确认签字的法律文本是依据法定程序生效，其中规定的机构权力也是依法产生的。对于欧洲央行的权力而言，其获得是严格依据欧盟条约以及欧盟立法通过法定程序授予的，可见不管欧洲央行的权力是来源于欧盟立法还是欧盟建立条约，该权力的取得均符合法定权力取得的要求。二是协定权力或议定权力的运行。协定或议定书均属于条约的形式。条约的要求不仅是对权力的分配作出规定，也对权力的行使时间范围、空间范围、行使的方式、行使的程序以及对权力行使过程的监督作出明确的规定，这是缔约各国利益的基本要求，也是条约成立的基本要求。以欧洲央行的权力规定而言，《欧洲联盟条约》(即《马斯特里赫特条约》)第四条规定：“根据条约的程序性规定，建立欧洲中央银行体系(ESCB)和设立欧洲中央银行(ECB)。ESCB和ECB在本条约和附入本条约的欧洲中央银行体系和欧洲中央银行规约所授予的职权范围内采取行动。”[21]欧洲央行与欧盟各成员国央行组成欧洲中央银行体系，该体系对各中央银行的权力行使方式与范围等方面有明确的法律规定，并规定其在体系内部与各成员国央行权力分配、协作与监督。对于体系外部来说，欧盟与欧洲委员会监督欧洲央行权力的行使。从权力的运行角度看，协定权力或议定权力的运行具备法定权力运行的要求，欧洲央行权力的运行同时具备法定权力运行的要求。三是协定权力或议定权力的矫正。协定权力或议定权力的不当使用或滥用违反条约法的规定，这样的做法会导致条约的效力待定或无效，权力实施者会随时面临其权力被收回的可能，同时，权力实施者可能会受到制裁(具体以条约规定为准)。欧洲央行的权力行使内受欧盟各成员国和欧洲央行内部监督部门监督，外受欧盟和欧洲委员会监督。在欧洲央行不当使用或滥用权力时，欧盟和欧洲委员会有权对其行为进行中止，或者取消授权。

不论从法定权力的定义角度还是从权力法定的内容角度来讲，协定权力或议定权力与法定权力只是不同层面对权力的分类，也就是说只是对权力不同视角下产生的不同概念，不存在对立之说。协定权力或议定权力只是注重权力产生方式的一种表达，即注重各缔约国意志协调一致而产生权力的表达，而从法定权力的定义和内容来看，协定权力实质上也属于法定权力。因而可以认为，从狭义上来讲，协定权力主要是指国家之间签订的协定赋予某些机构的能力，而议定权力是指国家之间通过协商的方式签订的条约中授予某机构的能力。从广义上来讲，协定权力或议定权力均属于法定权力的范畴。

四、结论

在讨论欧洲央行权力属性时，应充分考虑到权力的多层面性与法律对权力调控的必然性。在此基础上，才能更切实地了解到欧洲央行权力是需要严格的法律体系进行调控和制约的，从这个角度来看，以法定权力来定义欧洲央行权力应更为准确。基于此进一步探究该权力是否如一些学者提出的属于协定权力或议定权力的范畴，而不是属于处于对立面的法定权力的范畴。在对法定权力、协定权力以及议定权力的定义、内涵和内容等进行剖析比较后，不难发现协定权力与议定权力实质上都属于法定权力，所谓的对立性分类是不存在的，它们只是在不同分类标准下不同层面的定义。而经过对欧洲央行权力特点的分析，可以看出欧洲央行权力特征完全符合法定权力要求，经上述分析可知欧洲央行权力应属于法定权力。

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(责任编辑：司国安)

Definition of the Legal Power of the European Central Bank

WANG Yilin

(College of Law，Hunan Normal University，Changsha 410006, China)

The power of the European Central Bank is the main source of Treaty on European Union,Treaty on the Functioning of the European Union, protocol on "the statutes of the European system of central banks and the European Central Bank " and the EU legislation. In terms of power source, there are indeed some of the powers that come from either agreements or negotiations. But this paper finds that both agreement or negotiation actually belong to the areas of legal power by studying the different levels of power and its relevant legal regulations. So the power of the European Central Bank is defined as the legal power to be the most accurate.

European Central Bank；legal power；Agreement power；Legal regulation

10.15896/j.xjtuskxb.201603015

2015-04-13

湖南省研究生科研创新项目(CX2012B161)

王艺霖(1987- )，女，湖南师范大学法学院博士研究生。

D912.29

A

1008-245X(2016)03-0105-05