发展中地区公共服务体系建设道路探析——基于河南省的调查与思考

刘辉，邵攀玉

（1.河南大学地方政府与社会治理研究所，河南开封475001；2.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433；3.华东师范大学人口研究所，上海200062）

发展中地区公共服务体系建设道路探析
——基于河南省的调查与思考

刘辉1，2，邵攀玉3

（1.河南大学地方政府与社会治理研究所，河南开封475001；2.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433；3.华东师范大学人口研究所，上海200062）

公共服务体系建设既是惠及全社会的民生工程，也是区域经济社会发展的新引擎。基于在河南省的调查发现，发展中地区公共服务体系建设主要面临透明性不足、创新性不足、协调性不足的问题。为此，建议通过组建协调委员会、创新社会组织参与管理模式、建立政企联动机制以建立多元联动的现代公共服务管理体制，通过制定实施中长期发展规划、编制清单目录、实现分段分责任治理的常态化以构建透明便利的运行机制，通过政府营销、智慧政务云平台的建设、制作公共服务手册实现现代化的社会传播机制，推进发展中地区公共服务体系建设。

发展中地区；公共服务体系；服务创新

公共服务体系建设既是惠及全社会的民生工程，也是区域经济社会发展的新引擎，着力推进公共服务体系建设，使其真正惠及全体民众已经成为各级政府的重点工作。然而相较发达地区，发展中地区公共服务体系建设却面临社会转型压力大、公共服务体系底子差、城市发展历史欠账多、地方财政总量小、人均财力有限等一系列问题，推进公共服务体系建设更为迫切。因此，探究发展中地区公共服务体系建设的可能道路就显得十分必要。

笔者在展开调查时发现，F市在河南省各地市中具有一定的代表性，社会转型压力大、公共服务体系底子差、城市发展历史欠账多、地方财政总量小、人均财力有限等问题相较突出。因此以河南省F市为对象，探讨发展中地区政府应如何用“小财政”实现“大服务”，既有利于厘清和解决河南省F市推进公共服务体系建设的问题，也有利于找到发展中地区公共服务体系建设的可能出路。

笔者通过对河南省的实地调查、特别是对河南省F市的实地调查，发现其公共服务体系建设主要面临透明性不足、创新性不足、协调性不足的问题，表现为：供给主体协同性弱，现代公共服务管理体制尚未形成；透明性便利性差，公共服务运行机制有待完善；统筹推动措施有限，公共服务均等化机制尚未形成；培育和引进人才力度不足，公共服务人才队伍建设堪忧等。为此，本文在对实证调查资料进行分析和研判的基础上，提出了河南省F市推进公共服务体系现代化建设的对策建议，以期为其他发展中地区能有所借鉴。

一、多元联动：建立现代公共服务管理体制

相关研究表明，政府作为公共服务的“天然”和主要提供者，其提供的公共服务的质量与水平，对整个社会都有极其重要的影响，然而，仅仅依靠政府并不能满足公众高质量和日益多样化的公共需求，公共服务主体多元化协作成为多数政府部门进行公共服务体系建设的最佳选择[1]。政府应如何建立现代公共服务管理体制，实现各供给主体之间的多元联动，成为政府部门应着力推动的方向。

（一）组建协调委员会，实现公共服务部门间联动的常态化

公共服务体系建设是一项跨部门的系统工程，需要各部门、各单位乃至全社会的共同努力。然而，F市各公共服务部门职能碎片化现象严重，虽然有临时性协调组织，但缺乏长效化、常态化、制度化的合作机制。

笔者建议在梳理和整合F市现有涉及公共服务建设的协调组织（联席会议）基础上，由市政府牵头、相关职能部门参加组成公共服务体系建设协调委员会，其主要职责范围和功能包括：协调全市各项公共服务事项，充分发挥公共服务体系建设协调委员会对于全市性、全局性公共服务事项的商议决策功能；协调整合各公共服务部门资源，避免由于各部门职能分散阻碍公共服务体系的发展协调推进重大公共服务决策、规划的制定和实施，提高公共服务供给效率；统一负责收集、审核、回应和落实社会各界关于改进或创新公共服务各项建议；协调建立各部门常态化、长效化、制度化合作机制，促进公共服务领域各部门间的合作等。

以公共服务体系建设协调委员会为平台，充分整合与发挥各部门的职能作用和资源优势，形成高规格、常态化、长效化、制度化的公共服务协调机制，实现各部门在公共服务政策衔接、标准制定和实施、绩效评估等方面的协调推进。

（二）创新管理模式，激发社会组织参与公共服务的活力

作为公共服务体系建设主体之一的社会组织，其在公共服务体系建设中的作用尤为重要，但如何对其进行管理与发挥仍是各级政府需要解决的问题。政府可从以下两方面创新管理模式，激发社会组织参与公共服务的活力，培育和提高各类社会组织服务社会的能力和水平，充分实现公共服务供给的社会化。

一方面，建立政府部门宏观管理和行业微观管理相结合的社会组织管理体制。政府相关部门应降低社会组织参与公共服务体系建设的准入门槛，注重对社会组织的孵化和培育，并结合相关政策文献，制定颁布社会组织评估实施办法，对已有社会组织实行分类、分级管理，按类别、级别对其进行引导。同时，加快建立行业协会，搭建社会组织共同发展平台，增进交流，实现资源共享。

另一方面，政府应按照“非禁即入”的原则，重点鼓励社会力量参与以下公共服务领域的社会化发展：引导和鼓励社会力量以多种形式参与公共服务。如鼓励社会组织采用冠名资助、合作举办、出资协办、参与承办、提供服务等多种方式参与部分重大公共服务活动（项目）。或提供文化活动的创意策划、组织开展、宣传推介和衍生服务等，由政府推动落实相关优惠政策并给予一定的荣誉褒奖；鼓励社会力量进入公共服务生产领域，对符合群众需求、符合公益使用要求的公共产品，以政府购买服务的方式采购，使其参与到公共服务的生产和传播服务中来；在坚持因地制宜、注重实效、互惠双赢、共创和谐的原则下，大力推动国家机关、企事业单位、学校等单位的非经营性文化、体育活动场所等资源向公众免费或低收费开放。对经营性文化单位，可根据自愿、共享、共赢的原则，由政府根据情况给予适当经济补贴或税收减免等激励政策，鼓励相关单位采取价格优惠、定时免费等服务方式满足公众需求。以创新型的管理模式，激发与调动社会组织参与公共服务的活力，充分实现公共服务社会化。

（三）建立政企联动机制，倡导企业的社会责任

企业是公共服务体系建设的重要力量，然而，现阶段企业参与公共服务体系建设的手段、方法仍相当有限，缺乏制度化、体系化的政策对其进行相应的引导和激励。政府应着手建立政企联动机制，鼓励企业积极参与到公共服务体系建设中去。

为此，政府相关部门应依据平等协商理念，合理确定政企合作双方的权利与义务，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确公共服务政企合作项目的绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，根据权责对等原则合理分配公共服务项目风险。同时，政府应简化项目审核流程，建立项目实施方案连评连审制度，对项目建设情况和公共服务质量进行定期验收，保证公共服务质量。此外，由政府与企业联合建立政企协调机制，对需要变更的公共服务项目内容、期限或企业合作方，由政府和企业协商解决，以保持公共服务的持续性和稳定性。

与此同时，政企协调机制应在相关政策引导下，结合地区实际情况，通过与高校等权威机构组织合作，建立相对完整的企业社会责任评价体系，以此规范企业承担社会责任行为和标准，推动企业自主承担社会责任。并对参与公共服务建设相对比较完善、成熟的企业，逐步培育一批特色鲜明的示范企业和项目，引导社会媒体重点宣传企业参与公共服务建设先进典型，在提升企业的知名度和美誉度的同时，充分发挥在公共服务建设中典型企业的示范带动作用，使企业更好地参与到公共服务体系建设中去。

二、透明便利：建立现代公共服务体系运行机制

调查研究表明，公共服务体系建设缺乏统筹性、长期性、系统化的政策文件对其进行规范与引导，公共服务细节管理工作管控不到位，资源浪费、公共服务设施和项目后期运行过程中维护不到位等问题不同程度存在，致使公众对公共服务项目的认知度与满意度被降低，各项公共服务项目实施效果受到限制。为此，政府应加快对公共服务体系透明化、便利化建设，建立与完善现代公共服务体系运行机制，更好地实现公共服务体系建设。

（一）制定和实施中长期发展规划，使公共服务建设具有前瞻性

目前各地市级以下政府公共服务体系建设规划工作往往以短期规划为主，多将规划作为一个短期实施的工程设计项目，而非长期、持续发挥作用的指导性政策，缺乏对基本公共服务各方面进行指导与控制的中长期总体发展规划，各项公共服务在建设过程中易因重复投入而造成资源的闲置和浪费。

为此，政府部门应结合公共服务体系建设工作的动态性、连贯性、长远性特点，以及结合各地区“十三五”规划，制定《公服务体系建设五年规划》（或以五年以上为时间周期），对地区公共服务体系建设提供系统化指导。规划应围绕基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生服务等方面做出相应的长期性制度安排，对公共服务基本范围、对象、目标和组织机构、人员队伍、基础设施、经费投入等标准做出相应的明确化规定；并规定建立公共服务资金投入稳定增长机制，有计划地推进公共服务体系建设快速有效发展；同时，注重公共服务资源整合，出台各种优惠政策，吸引社会资本参与公共服务体系建设，以长期性、连贯性、前瞻性的政策规范为公共服务体系建设提供有效指导。

（二）编制清单目录，实现公共服务运行的规范化、明晰化

尽管政府部门已对公共服务项目进行了一定的归类整合，但仍缺乏具有统筹性、系统化的政策文件对其进行规范与引导，一方面导致基本公共服务项目混乱，政府“管不了、管不好”的职能延伸项目仍然存在。另一方面也降低了公众对公共服务项目的认知度与满意度，致使各项公共服务项目实施效果受到限制。政府应结合相关实际情况，编制部门内部行政职权清单、服务流程图以及基本公共服务指导目录，以实现公共服务运行的规范化与明晰化。

制作行政职权清单与服务流程图，实现公共服务运行流程的规范化。政府应进一步梳理各部门行政职权，制定具体清晰的行政职权清单，并依据行政职权清单，明确政府各层级、各部门在公共服务体系建设中的角色定位，制作行政职权流程图，注明各项职权的行使条件、承载单位、所属层级、投诉举报、监督方式等内容，避免公共服务过程中出现“越权”任性、“缺位”推诿等情况。同时，通过政府网站将行政职权清单与流程图向社会公布，以实现公共服务运行的规范化与透明化，为创建全国文明城市创造良好的政务环境。

编制基本公共服务指导目录，实现公共服务项目的明晰化。政府应按照部门、层级对各层级公共服务事项进行梳理、确认、规范和完善，由公共服务体系建设协调委员会统筹发布各层级基本公共服务指导目录，为服务事项、服务流程、办事期限、办理地点等提供便民指引，进一步强化公共服务的透明性和便利性；同时以社区为平台建立和完善公共服务需求调研、服务评价和意见反馈机制，及时实现基本公共服务指导目录的不断更新，以规范化、明晰化的规定为公共服务资源提供合理化的配置，进一步提高公众满意度。

（三）注重公共服务的“微”运转，实现分段分责任治理的常态化

公共服务体系建设是惠及民生的重大工程，大工程实现于小细节，为确保公共服务的“微”运转，相关部门应建立完善分段分责任管理机制，将公共服务工作做到实处，有效减少公共服务的细节“短板”。

首先，对重要公共设施建立标识码。政府有关部门应根据上述基本公共服务指导目录，整理出需要重点管理的基本公共服务设施，按照分区域、分项目、分内容的方式对公共设施进行编号，对其进行统一管理；同时通过对“标识码”的公示宣传，提高公众参与意识。

其次，细化分工，强化问责。政府要强化问责制，分单位、划区域、定人员，将公共服务设施维护和管理落实到位、落实到人，根据服务项目分类分条建立工作守则，使公共服务细节工作有章可循。

最后，做好上报工作，完善考评体系。相关部门应将对公共设施的定期检查、维护工作纳入工作人员的职责范围，并及时上报检查结果；对于工作卓有成效的部门及人员进行书面褒扬，并进行物质奖励。

通过标识码的设置与问责制度、考评体系的建立，逐步实现分段分责任治理的常态化，将公共服务落实到细节，使公共服务得以细致化完成。

三、主动创新：建立现代公共服务体系社会传播机制

进入信息社会后，政府的信息化和虚拟化就不可避免，公共服务也必然受其影响[2]。电子政务与信息网络平台的存在对于改进公共服务手段和形式、促进公共服务理念的形成、推动公共服务透明化、实现公共服务组织流程再造等方面有着至关重要的作用，然而，调查研究发现，现阶段电子政务与信息网络平台尚未得到有效利用。如何对其进行有效利用，实现公共服务体系社会传播机制的主动创新，成为多数政府在进行公共服务体系建设过程中所面临的重大难题。

（一）注重政府营销，增强公共服务工作的公共表达

政府在公共服务体系建设方面做了巨大努力，但由于宣传工作不到位，群众并不“买账”，因此，政府在公共服务体系建设过程中应同步宣传工作，根据识图时代下人们对于视觉信息的需求逐步增强的特点，建立宣传整体平台、创新宣传方式，提高群众认可度。

政府应通过多种形式的媒体宣传，如利用墙体广告、公交车车身、公交站台广告牌、各大公园的长椅等，将公共服务惠民理念渗入到人们的生活圈，进一步提升群众认可度。墙体广告因其自身的特点，能够打破宣传的碎片化，对群众形成普遍持续的视觉刺激，具有其他媒介不具有的独特优势。公共服务文化墙宣传应以提高市民精神文化水平为依托，可采用“白+黑”的模式：白天，通过手绘壁画、图文并茂的方式，简洁生动地设计各类文化墙等，着力进行静态宣传；夜晚，借助夜景，利用楼宇电视、户外LED以及投影广告等艺术化的方式，设计动态滚动的广告灯箱，增强宣传效果，以提高社会对公共服务的认知。

同时应努力强化品牌宣传。一方面政府应对当前具有较强代表性、辐射力的公共服务品牌予以扶持，建立公共服务品牌分级、跟踪指导机制，使其发展壮大；另一方面，以“整体打包”思路，将目前零散的公共服务活动整合为全市服务性品牌，形成规模效应，进一步扩大社会影响。

（二）建设智慧政务云平台，实现各类政务网络资源的集成优化

政府有关部门应结合F市智慧城市试点建设与数字城市建设，借助云计算和大数据处理等新一代信息技术，推进基础信息资源、宏观调控、社会管理和公共服务等重要领域电子政务信息共享工作的统筹规划，推动建立数据资源共享平台——智慧政务云平台，实现各类政务网络资源的集成优化与信息共享。

政府有关部门应尽力梳理各部门现有电子政务信息系统，对其提供的各类业务信息和项目信息以服务清单的形式进行罗列，并由公共服务体系建设协调委员会约请专家召开专题研讨论证会，对服务清单进行研究分析，将相同或相近的业务或项目进行合并，进而形成电子政务综合服务清单。同时，鼓励社会资本通过PPP模式参与智慧政务云平台建设，由聘请的第三方企业依据电子政务综合服务清单建立相应的业务系统，并通过各业务系统的关联应用，实现各类网络平台的集成优化。

此外，各部门电子政务系统新增的公共服务业务信息与项目信息，须经由公共服务体系建设协调委员会（或下设的公共服务信息化建设协调委员会）进行统一商议，对可合并的业务或项目进行合并与拓展，对不可合并的独立设置相应的业务系统，并确保各类业务系统的无缝对接。

（三）制作公共服务手册，保证公共服务的可视性

政府部门应对政府政务信息、文化旅游等公共服务碎片化资源进行有效整合，制作F市公共服务手册，以市内公共服务地图、公共服务项目清单为服务内容，以本地市民、外来游客、办事人员等为服务对象，并根据反馈意见、信息变更及时更新，着力打造高效便民、透明优质的服务环境，提高公共服务整体水平，也为外来人员及时了解F市打开窗口，提升公共服务现代传播能力。

首先，政府应制作F市政府各职能部门公共服务地图，市内社会团体、民办非企业单位、志愿者组织等其他公共服务主体的电子地图，以及公共服务项目电子地图，标识各个公共服务的名称、地理位置、公交路线、简介概述等基本信息，解决“在哪里”、“如何去”的问题。

其次，制作公共服务项目清单，对窗口服务项目进行梳理，明确指出服务项目所需的相关材料；对服务项目职责进行梳理，细化公共服务项目、窗口以及具体责任人；通过挖掘内部人员的潜能和集成信息资源、服务事项等手段，编制科学的服务运行流程图，避免办理人员“多次跑”、“多头跑”现象。

最后，制作公共服务手册二维码，实现随身享用、随时服务，推动公共服务向移动化发展，有效避免纸质版中难以适时更新、纸质成本高、携带不便等问题，做到最大范围内惠及受众群体。同时，设置公共服务手册意见反馈专栏，积极收集反馈意见，并不断完善更新，致力做好老百姓的贴心服务向导。

[1]徐祖荣.社会组织与公共服务主体多元化——基于浙江的研究[J].理论与改革,2009(1).

[2]杜治洲.电子政务与中国公共服务创新[J].中国行政管理，2007(6).

D630.1

A

1009－2447（2016）04－0012－04

2016-09-18

河南省政府决策招标课题（2016B243）；中国博士后科学基金项目（2016T90324）

刘辉（1981-），男，陕西西安人，河南大学地方政府与社会治理研究所副教授，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后。