新时期美国网络空间战略和中美网络空间关系①

徐婧 房俊民 田倩飞

新时期美国网络空间战略和中美网络空间关系①

徐婧 房俊民 田倩飞

徐婧 中国科学院成都文献情报中心助理研究员，硕士，研究方向为情报理论与方法，长期专注于信息安全和网络空间政策研究。

房俊民 中国科学院成都文献情报中心副研究员，硕士，研究方向为情报理论与方法，长期专注于信息科技领域战略情报研究与实践。

田倩飞 中国科学院成都文献情报中心助理研究员，硕士，研究方向为信息科技领域新兴技术跟踪与识别。

近年来，网络空间已成为各国关注的重要的行动领域。美国作为网络空间中最为重量级的国家，其网络空间战略具有非常重要的研究价值。本文撰写于美国总统换届之际，对奥巴马政府的网络空间战略进行了梳理和特点分析，对新一届政府网络空间上的政策倾向进行了梳理和评述，最后分析了中美网络空间关系的进展和未来可能存在的问题。

奥巴马；特朗普；网络空间；战略；中美关系

随着互联网技术的不断普及，网络空间（cyberspace）的战略高度已被广泛认为是并列于陆、海、空、太空的第五大行动领域。美国作为世界上信息技术、网络技术起步最早的国家，其对于网络空间的理解和掌控已经远远超出其他任何国家。不仅如此，美国政府在克林顿、布什、奥巴马历届总统的带领下，在网络空间战略、政策、立法等方面都做出了全面而深入的工作：

一、奥巴马任期的美国国家网络安全政策

1．奥巴马时期在美国网络安全战略中的阶段性位置

美国国家网络安全战略的发展不是一蹴而就的，而是伴随着互联网等信息技术的发展以及人们对于网络空间认识而不断演变的。国内学者对美国网络安全的战略演进已经有了一定研究，如表1所示。

表1 国内学者对美国网络安全战略演进的观点

总的来说，奥巴马时期的美国网络安全战略已经上升到了非常重要的政治高度，形成了较为完善和成熟的战略体系，战略的涉及和影响范围也从原本的国内和政府机构扩展到了私营部门和国际社会。

2．奥巴马时期美国网络安全重要战略与行动

奥巴马非常重视网络安全，2009年执政伊始就开展了对美国网络安全现状为期60天的评估，包括网络空间安全和网络空间运行的战略、方针及标准。最终形成的这份名为《网络空间政策评估》的报告后来也成为奥巴马政府确立一系列的网络空间安全战略的重要基础，包括在白宫设立网络安全办公室以及推出网络空间可信身份国家战略等。

奥巴马在网络空间政策、理念和机构建设上都进行了完善。表2概括了奥巴马时期出台的网络安全重要战略和行动。奥巴马意识到处理网络空间事务不能是零散和分离的，这违背了网络空间其本身的性质，唯有从国家层面甚至是国际层面进行统一协调才能完成这项庞大的工作。因此，奥巴马设立“网络安全办公室”、“网络安全协调官”，并意欲设立“网络安全强化委员会”以及“联邦首席信息安全官”来加强国家网络空间的顶层设计，将政军产学研的力量融合汇聚，由总统统一调配和领导。在战略方面，奥巴马执政期间不断加快网络战略布局脚步，在网络空间的理解上也更为宽广和开阔，出台了“网络空间国际战略”、“网络空间可信身份国家战略”、“信息共享与保护国家战略”、“提高关键基础设施网络安全行政命令”、“信号情报活动总统政策指令”等等非常有影响力的战略和行政命令。近期，推出了“网络安全国家行动计划”，该计划被认为是本届政府历时七年多来治理网络安全的顶峰，将奥巴马对于网络空间很多理念上东西落实到了行动层面。(见表2）

3.奥巴马时期网络空间战略特点

奥巴马政府将保护国家基础设施、提高网络事故识别和响应能力、开展国际合作，促进互联网自由开放、保障联邦网络安全；培养网络安全人才并加强与私营部门合作这五项内容作为网络安全方面的优先事项。⑥https://www.whitehouse.gov/issues/foreign-policy/cybersecurity

奥巴马执政期间，网络空间问题日益多元化、复杂化。笔者认为，奥巴马时期网络空间战略有如下特点：

（1）防御走向进攻

美国很早就将网络空间视为新的军事领域，在奥巴马时代，美国在对待网络空间战争的态度更加强硬，其战略文件的风格也从防御性转向了进攻性。2009年美国网络司令部的建立被认为是为备战网络战争、争夺“制网权”迈出重要一步。2011年12月14日，美国国会通过了法规，允许国防部发动进攻性的网络战行。2012年10月，美国总统奥巴马签署了一项秘密指令——第20号总统行政指令，指出提升美国网络攻击能力，必要时可以进行“进攻性网络效应行动”，在不给敌方或攻击目标任何警告的情况下使用独特的非常规能力。2015年4月23日，美国国防部部长对外宣布了一项网络战争新战略，首次明确美国可以使用网络武器来对付攻击者。

表2 奥巴马时期出台的网络安全重要战略和行动

时间战略/行动/报告主要内容及意义2015国防部网络战略①这份战略从更加广义的网络与美国国防部职能之间的互动关系出发，提供一种涵盖了比较狭窄意义上的网络安全问题在内的战略指导。其中折射出的鲜明特点，将关系到未来数年美国国防部与网络空间相关的行动，并且将对美国网络司令部的职能、结构和建设计划产生深刻的影响。②2016网络安全国家行动计划③计划提出要将网络安全预算较2014年提高35%，建立“国家网络安全强化委员会”、设立“联邦首席信息安全官”一职以及倡导使用多重身份验证机制等举措。该计划被认为是本届政府历时七年多来治理网络安全的顶峰，将指导联邦政府采取新的行动并促进包括联邦政府、私营部门、个人在内的整个美国在网络安全方面的长期性的改善。

从防御走向进攻的信号还表现在真实的网络空间中，美国所采取的行动。美国近年来对网络战的武器研发一直在进行中，并且在奥巴马时期得到了实际应用。2009年，首个网络“超级破坏性武器”“震网”病毒入侵了伊朗核设施网络，使伊朗的离心机运行失控；2012年5月，迄今为止最为复杂传播最广的网络间谍病毒“火焰”病毒在中东肆虐。根据研究人员对病毒的分析和斯诺登的爆料，均认为美国是“震网”病毒和“火焰”病毒研制的主导者。

此外，在奥巴马时期，网络威慑战略日益成熟，其一些网络威慑的思想也应用在了网络空间政策制定中。自从国际关系理论家詹姆斯•德•德里安在1994年首次提出“网络威慑”概念。2008—2011年四年间，美国进行了大量网络威慑研讨④魏方方, 锁延锋, 惠景丽. 美国网络威慑战略解析及启示[J]. 信息安全研究, 2016(5).从理论上讲，网络威慑理论研究，与美国目前正在着手进行的太空威慑理论、对恐怖分子进行威慑等理论研究，形成了美国的第四波威慑理论研究的重点，扩大了传统威慑理论研究的范围。2015年12月，美国白宫向国会提交了《网络威慑战略》文件，称美国政府将采取“整个政府层面”和“整个国家层面”的多元性方法，以慑止网络威胁。⑤http://fedscoop.com/obama-cybersecurity-deterrence-strategy

（2）强调合作协同

奥巴马时期，美国的网络空间战略逐步强调了与各相关方的协同合作。这一方面表现在对国际社会、国际盟友的协同合作上，另一方面表现在与产业界的合作层面。

奥巴马时期，美国网络空间战略注入了国际社会综合协同的思想。从2009年奥巴马上台伊始的《网络空间政策评估》中就指出美国不可能独自确保网络空间的安全。此后被奥巴马誉为“美国第一次针对网络空间制定全盘计划”的“网络空间国际战略”就将“国际发展”政策重点之一。奥巴马称该战略是美国第一次阐述它将如何与国际伙伴共同应对全方位的网络议题。希拉里也指出，国际社会要以综合协调的方式应对网络空间中的问题。

在与产业界的合作商。美国在关键基础设施网络安全方面强调私营部门的重要作用，并邀请产业界共同参与保护。2013年奥巴马签署关键基础设施网络安全行政命令，就提出让国家标准与技术研究院牵头集合公共和私营部门的力量，共同制定一套用于保护关键基础设施网络安全标准及最佳实践的框架。与此同时，美国政府还通过国土安全部实施C3自愿计划来推动产业界对框架的使用。此外，美国近年来网络演习任务稳步推进，并且涉及范围也从原本的联邦政府和州政府扩展到了产业界、学术界和国际盟友。以“网络卫士”系列演习为例，其涉及范围发展历程如下表所示：

年份涉及范围2012联邦政府、州政府2013联邦政府、州政府、国土安全部、联邦调查局联邦政府、州政府、网络司令部、国民警卫队、预备役部队和国家安全局、国土安全部、联邦调查局等2015来自政府部门、学术界、产业界和国际盟友的100多个机构的1000多名专家①2014国土安全部、国防部、FBI、联邦航空管理局及其他政府部门，以及电力公司、港口设施、以及国外合作伙伴（包括澳大利亚、加拿大和英国），此外还有来自13个州的国家警卫队代表②2016

（3）重视人才培养

奥巴马时期，网络安全人才的培养和发展一直作为联邦政府、军队的相关规划中的重要部分。2010年美国国家标准与技术研究院协调各部门启动“国家网络安全教育计划”，一直专注于教育、培训和人才发展，以满足不断增长的网络安全人才需求。美国预算管理办公室也领导了一项联邦网络人才行动，意在探究网络人才缺口，制定相关的指导方针、颁布相关工具和最佳实践，以改善政府的网络安全人才招聘。此外，美国政府还善于利用大学和研究机构的力量，通过建立国家卓越网络安全中心（NCCoE）、合作开发网络安全核心课程等模式培养网络安全人才。

2016年7月12日，美国白宫发布首个“联邦网络安全人才战略”，提出要投入6200万美元用于加强网络安全教育和培训、雇佣更多的网络安全专家等，为联邦政府和国家挑选、招募、培养、留住并扩大最优秀、最聪明以及最全能的网络安全人才。联邦政府已在2016年上半年里雇佣了3000名新的网络安全和IT专家，计划到2017年1月再雇佣3500名人才以填补网络安全和IT的人才缺口。

2. 美国下一任总统的网络空间政策倾向

奥巴马总统的任期即将结束，对于美国下一任总统的网络安全政策倾向成为关注的重点。2016年9月，美国信息技术创新基金会根据两位总统候选人的公开言论对他们的政策倾向进行了比较。笔者将网络空间上的相关政策进行了梳理，如表3所示。

作为民主党候选人的希拉里显然代表着传统精英的利益，虽然会推动渐进改良，但在网络空间的相关问题上大概率会延续其担任国务卿时期的主要观点，延续奥巴马的8年政策。

而这次美国民众选择了特朗普，这名共和党人在政策上更偏向于建立美国人的美国，而不是全世界的美国，在网络空间的问题上与希拉里有着很大的差异。

笔者认为，根据其在竞选中所透露出来观点可能预示着：一，可能会放松联邦通讯委员会的网络中立性原则；二，在商业机密盗窃问题上态度可能会更加强硬；三，在涉及反恐的网络安全问题上可能会倾向于支持政府监听行为；四，可

能会进一步加强美军网络攻击性能力。3. 中美网络空间关系

表3 美国下一任总统候选人在网络空间上的政策倾向

2013年以来，中美网络关系备受瞩目，在中美各种关系中的位置也不断提升。①周琪, 汪晓风. 网络安全与中美新型大国关系[J]. 当代世界, 2013(11):30-34.然而，中美两国在网络安全方面因在理念、利益诉求和战略布局的不同而存在着众多的分歧。但近年来，中美两国在网络空间关系上仍然有着很多重要的进展，产业界的交流和沟通也一直在进行。2013年6月，中美元首达成合作解决网络安全问题的共识；2013年7月，在中美战略安全对话的框架下举行了中美第一次网络工作组会议，意味着网络安全已被提升到中美战略关系的高度，双方开始寻求共同应对这一新领域中新问题的机制。②周琪, 汪晓风. 网络安全与中美新型大国关系[J]. 当代世界, 2013(11):30-34.2015年9月，为缓和中美两国之间的关系，中美协定双方政府互不“实施或故意支持窃取知识产权的网络窃犯”；2015年12月，中美举行首次打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话；2016年5月，中美举行网络空间国际规则高级别专家组首次会议；2016年8月，中美打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话联络热线开通。

美国乔治华盛顿大学伊理亚德国际关系学院国际事务教授Susan Ariel Aaronson认为，目前中美两国在网络空间中也许正面临与上世纪美苏太空竞赛时同样的情形。中国正在转向减少对政府的依赖，更多地依赖市场力量和法治。美国的互联网创新者日益转向寻求在美国政府的保护下对抗网络黑客、网络盗窃、数据定位和审查制度。③http://www.chinausfocus.com/peace-security/the-great-moderation-china-and-the-us-in-cyberspace美国东西方研究所高级研究员Franz-Stefan Gady则认为，中美两国达成的网络间谍协议具有一定的政治意义，但双方在未来仍会保持高度的不信任。④http://www.chinausfocus.com/peace-security/the-china-us-cyber-spying-deal-where-are-we-now

笔者认为，中美两国的网络空间摩擦点主要聚焦在对两国间网络攻击的相互指责和在“互联网自由”问题上的分歧。目前，中美两国基于网络安全关系虽然经历了很多波折但仍取得了一定的进展。下一届总统特朗普当选后，中美两国在网络空间问题上可能会有很多新的困难。这些困难首先会体现在中美两国网络相关产品的贸易上。特朗普在竞选中曾提出对中国在商业机密盗窃问题上会采取零容忍态度，这意味着美国对中国网络产品的审查将更加苛刻，此外他还承诺要对进口产品增加关税，尤其是来自中国的产品。因此，像华为、中兴等企业进入美国市场将会面临更大的障碍。其次，中美两国在网络空间层面可能会呈现更加剑拔弩张的态势。这是因为特朗普认为美国联邦、各州和地方的力量应该合作，应对网络攻击安全风险，甚至提倡美国要具备网络主动攻击的能力。而特朗普将中国作为网络空间的最大的敌人，认为需要坚定、明确、快速地应对中国黑客。

(责任编辑：李晓晖)

The U.S. cyberspace strategy and the Sino——U.S. cyberspace relationship in the new era

XU Jing FANG Jun-min TIAN Qian-fei

It is becoming a consensus that cyberspace is an operational domain as important as land, sea, air, and space in recent years. The United States, as the most powerful country in cyberspace, its strategy is worth studying. Under the leadership of the US President, the US cyberspace strategy became more complete and turned into a mature strategic system in Obama’s term. Donald Trump, the next president of America, has different political tendencies in cyberspace, which may lead to changes in US cyberspace issues, and that would bring U.S.-China cyberspace relationship some new issues.

Obama; Trump; Cyberspace; Strategy; U.S.-China Relationship

G203

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项目支持：中国科学院战略性先导科技专项子课题新一代信息技术研究战略情报知识环境与服务（XDA06010102）