社区居家养老发展现状、问题及对策思考

许星莹，朱海祺，杜杏斯，梁惠怡

(广州中医药大学经济与管理学院，广东 广州 510006)

社区居家养老发展现状、问题及对策思考

许星莹，朱海祺，杜杏斯，梁惠怡

(广州中医药大学经济与管理学院，广东 广州 510006)

社区居家养老服务的提出顺应了我国当今养老形势的迫切要求，是我国解决老龄问题的必然选择，目前，国内各地都积极地展开了社区居家养老服务工作，逐步建立并完善社区居家养老服务网络，但还存在不少的问题。文章在剖析社区居家养老服务现状与存在问题的基础上，提出了在政府主导下，构建多元主体参与的网络化社区居家养老创新服务模式的建议。

社区居家养老；老龄问题；服务模式

人口老龄化是现今世界各国所面临的共同课题，养老问题已成为当代首要社会问题之一。社区居家养老服务作为一种新型的养老服务方式，结合了家庭养老与社会养老的优势，弥补了家庭养老功能弱化以及机构养老发展不成熟的缺点，它的提出顺应了我国当今养老形势的迫切要求，也是我国解决老龄问题的必然选择。

1 我国社区居家养老服务发展现状

1.1 相关政策

基于世界各国老龄化问题，早在80年代联合国就提出了“社区居家养老”概念。《1982年维也纳老龄问题国际行动计划》强调，“应该设法让年长者能够尽量在自己的家里和社区独立生活”，并且建议“社会福利服务应该以社区为基础，向老年人提供各方面的服务”[1]。1992年，联合国《老龄问题宣言》提出：“以社区为单位，让老人尽可能长期在家里居住”[2]。顺应联合国的老龄规划，我国也相继推出了相关的政策意见，重视社区居家养老在我国的发展。民政部制定的《社会养老服务体系建设规划2011-2015》中指出：“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”[3]。新修订并通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》也明确指出：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。我国对社区居家养老政策上的引导与支持，表明了社区居家养老已得到了社会的认同，发展社区居家养老服务是顺应国际政策大背景以及紧随国家政策环境步伐的必然举措。1.2 国内部分地区开展社区居家养老服务的现状

2008年，全国老龄办、国家发展和改革委员会、民政部等10部门联合下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》指出，我国全部城市社区“十一·五”期间都要建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络[4]。自此，国内各地都积极地开展了社区居家养老服务工作，如北京、南京、上海、广州等已逐步建立并完善社区居家养老服务网络，对居家养老服务做出了有益的探索。

总结各地社区居家养老服务开展情况，基本可得出下列几种具有代表性的运作方式：(1)社区服务中心运作型。上海市静安区目前已打造了区-街道-小区居家养老管理服务的三级网络，并将开展“老年宜居社区”的建设[5]。(2)政府购买服务，社会组织运作型。南京市鼓楼区所打造的“居家养老服务网”是由区政府出资，以项目委托的方式委托社会组织运作，为居家老人提供“1+2”养老服务，并建立了区、街道、社区三级评估机制[6]。(3)民办养老机构运作型。广州市鼓励民办养老机构在政府主导之下参与居家养老服务，广州市白云区松洲街的社区居家养老服务站设在民办养老机构内，同时又和社区卫生服务中心同处一院，相互呼应，资源共享，联结了民办养老机构和社区卫生服务中心的资源，实现了社区居家养老的“一站式服务”。(4)物业管理公司运作型。苏州沧浪区通过与中国电信联合开发“居家乐211”服务系统，整合社会资源创建“虚拟养老”新模式，并将服务外包给物业公司，对辖区内提供养老服务业的企业进行整合，为居家老人提供标准化、专业化、亲情化的养老服务[7]，从而实现政府支持，社区监管，企业化运作的社会养老模式。(5)星光老年之家运作型。广州市从2002 年起在各街道和社区成立“星光老年之家”，形成了以星光老年之家为中心，居家养老服务站、社区卫生服务中心、义工队伍相互衔接、互为补充的助老服务体系[8]。(6)邻里互助运作型。杭州市下城区打铁关社区尝试了“818”邻里互助站，即采取由社区居民每日轮流坐堂接待辖区居家老人服务需求的形式，开展邻里之间的互助、 弱势群体的扶助、公共服务的协助等“三助”服务，并通过一个热线电话、一份邻里互助派工单、四道邻里互助流程、十类互助服务项目的“11410”工作模式完成[9]。

2 存在的问题

2.1 参与主体单一，资源缺乏有效整合

我国社区居家养老服务总体上是由政府作为主体推动的，受传统单一由政府进行公共服务的影响，现行大多数地区的社区居家养老服务主要是通过政府拨款，街道及居委会社区服务中心对托底居家老人进行服务，但所提供的服务仅限于一般的日常照料，更多的是家政与饮食服务，缺乏专业化、多元化的服务，服务覆盖面极其狭窄，而且服务输送单一化，工作人员上门服务的频率、时间大都是固定的，较少存在根据老年人的需求进行调整的情况。在缺乏市场与社会力量的参与下，由于财政与政府自身职能的限制，使得社区居家养老服务出现服务方针口号化、运作体制形式化、服务内容空洞化、服务资源闲置化等问题，无法很好地发挥其为养老服务的作用。

2.2 人员结构不合理，专业化程度低

由于社区居家养老服务大多是依托社区综合服务中心开展的，而该中心除了老年服务还需开展其他公共服务，社区居家养老只是其工作内容的一小部分，并还处于初级阶段，在社区中零星开展，专职的养老服务及管理人员较少或没有。目前，社区居家养老服务人员可以分为两类：一类是带薪的居家养老服务人员，由于工作强度、难度大，薪酬待遇及社会认可度偏低，基本上是由下岗失业妇女和农村进城务工妇女构成，缺乏专业的养老服务知识技能，难以提供专业的高层次养老护理服务，并且从业人员年龄结构老化，加上薪酬与工作量不对等，人员流动率也非常高。还有一类是志愿者，志愿者队伍是居家养老服务的重要补充力量，但缺乏长效的运行机制与健全的激励及培训机制，使得志愿者队伍未能持久稳定的发展。

2.3 资金投入不足，管理不规范

社区居家养老资金是单一由财政拨款供给的，但政府投入于社区居家养老的资金毕竟十分有限，远远不能支撑社区居家养老的持续发展，资金大多只够用于社区居家养老基础设施的建设，而且受政府财政限制，政府对托底老人的补贴标准也较低，但是社区居家养老服务在很多方面都需要大量的资金，在资金投入严重不足的情况下，社区居家养老服务机构自身也缺乏造血功能，导致其日常运作无法得到资金保障，机构自身的发展也受到阻碍。同时，社区居家养老目前处于发展的初级阶段，管理模式与运营机制还在探索中，存在组织结构混乱、管理手段落后、部门条块分割、激励机制缺乏等问题，导致社区居家养老服务随意性强，群众认可度低，缺乏可持续发展的生命力。

2.4 法律法规不健全，监管机制不完善

目前所颁发的大部分养老法律法规都只是原则性，处于宏观层面的，缺乏必要的司法解释与具体的操作规范，并且着重于保障老年人权益，指导居家养老服务工作等方面，在养老主体的责、权、利方面缺乏清晰的界定，对于承担较大风险的社区居家养老服务提供者的权益保障可以说是一片空白，使得居家养老相关纠纷不能得到有效的处理。中央和地方政府虽然制定了一些关于老人权益、税收优惠、社会保障等居家养老相应的政策，但是涉及的部门较多，职责不明确，通常会造成责任推卸的局面。同时，社区居家养老服务大多是由政府主导，街道及居委会等基层组织作为执行实施方，而政府职能在其开展过程中存在缺位现象，缺乏相应的监管评估机制，监管不到位致使服务质量低下、服务内容空洞等问题，最终无法保证社区居家养老服务的持续运行。

3 加快发展我国社区居家养老服务的对策思考

针对我国社区居家养老现状与存在问题，文章提出了在政府主导下，构建多元主体参与的网络化社区居家养老创新服务模式。利用信息技术手段，全方位引入并整合社会养老服务资源，编织一个以政府为主导，政府部门、社会基层组织、市场营利性主体、非营利性公益主体等多元主体参与的养老服务网络，充分发挥家庭养老、社区养老、机构养老三种养老模式的优势，实现养老服务资源的充分调配与利用，为居家老人提供多元化、专业化的养老服务。如图1所示。

3.1 基于网络化社区居家养老服务模式，建立理事会制社区居家养老服务组织

在整合社会养老服务资源，构建面向社区居家养老服务网络的基础上，建立由政府部门、养老服务机构、社区卫生服务机构、社会团体、老人及老人家属代表等组成的居家养老理事会，使各社区居家养老群体都参与到居家养老服务的决策与管理中，将公共服务取向与企业管理理念融合，能有效避免政府的缺位与监管不到位、服务管理不规范等现象，并通过整合多元的利益诉求及意见，从而形成一个共同治理、协商和评价的管理体系。

图1 网络化社区居家养老创新服务模式

3.2 基于社会支持网络的构建，建立社区居家养老服务多代理组织机制

通过家庭网、亲友网、邻居网、社区网等社会支持网络的构建，使得老年人获得物质、经济、精神、关爱等支持，并在此基础上建立社区居家养老服务多代理组织机制，聘用居家养老服务协理员，由老年人社会支持网络各主体如街道办、社区人员、物业、4050人员、社工、义工等代理，实行网格化管理，高效收集社区老年人服务需求信息与数据，从而实现资源信息的共享和调用，统筹网格内各类人力资源、信息资源和管理服务资源，形成联系和服务社区居家老人的合力，改变以往社区资源分散、力量薄弱、内容单一等问题，进而获取更大的养老服务能力，构建起一个家庭、邻里、社区和社会互帮互助的养老服务社会支持体系。

3.3 基于社区信息共享与资源整合，建立社会化的智慧养老服务模式

通过社区居家养老服务综合服务平台的建立及运用，将老人与社区各要素联结起来，整合可以为老年人提供的居家养老服务，并对各类信息进行整理、甄别、筛选、配对等，对服务提供者设立门槛准入及监管服务执行。借助平台资源的整合，调配社区内可利用的服务资源为有需求老人提供服务，还可通过对居家老人服务需求的识别与分析，对同一服务需求实行动态服务模式，从而降低成本，提高效率。因此，通过信息化平台的使用，使服务趋于规范化、透明化，有利于居家养老的社会化程度，强化资源整合、信息共享的优势，建立社会化的智慧养老服务模式。

3.4 基于社区居家养老服务跟踪评价，建立服务参与主体诚信体系

社区居家养老服务中心应在政府主导、居家养老理事会组织管理下，建立完善的服务质量管理体系，加强对服务提供者的监督管理。借助社区居家养老服务信息平台，建立服务质量监督档案，实行动态管理，及时、准确、真实的记录服务动态与服务质量检查情况，并定期对接受服务的老人进行回访及调查服务满意度。同时向公众公开监督评估信息，并对信用度高，服务优质的合作机构在养老服务提供中优先推荐，以实现社区居家养老服务的规范化、阳光化，从而提高服务参与主体的竞争积极性，促使服务机构关注自身的诚信建设与服务能力提升的重要性，逐步推进社区居家养老服务参与主体诚信体系的建设。

3.5 基于政府支持体系的构建，建立社区居家养老服务长效运营机制

政府的支持与推动对社区居家养老服务的长效运营有着决定性的作用，在构建政府支持体系中需切实做到以下几点：(1)加强养老规划与政策引导。针对资金、用地、设施建设等方面制定发展规划，并研究制定操作性强的养老服务优惠政策与行业服务标准。(2)增加财政投入，实行多渠道筹资。财政拨款是居家养老服务的单一资金来源，政府应设立养老服务事业专项资金，并建立与经济社会发展同步的自然增长机制，以及在政策上引导社会力量参与到养老服务事业的投资中，促进居家养老服务事业的长效发展[10]。(3)加强配套措施的制订与落实。政府应着重部门间的协调与合作，避免条块分割管理，并明确各部门的职责。(4)制定完善的法规政策。政府相关制定法律部门应清晰界定养老主体的责、权、利，不仅要保障居家老人的权益，还要保障承担较大风险的社区居家养老服务机构或组织的权益等。

[1] 侯立平.美国“自然形成退休社区”养老模式探析[J].人口学刊，2011，(2)：58-63.

[2] 钟仁耀.养老保险改革国家比较研究[M].上海：上海财经大学出版社，2004.

[3] 国务院办公厅.国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011-2015)[EB/OL].(2011-12-16).http：//www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm.

[4] 中华人民共和国民政部网.关于全面推进居家养老服务工作的意见[EB/OL].(2008-02-22).http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/200802/20080200011957.shtml.

[5] 中国新闻网.上海今年将为29万老年人提供社区居家养老服务[EB/OL].(2014-02-19).http：//www.chinanews.com/sh/2014/02-19/5858527.shtml.

[6] 李凤琴，陈泉辛.城市社区居家养老服务模式探索——以南京市鼓楼区政府向“心贴心老年服务中心”购买服务为例[J].西北人口，2012，(1)：46-50.

[7] 张国平.居家养老社会化服务的新模式——以苏州沧浪区“虚拟养老院”为例[J].宁夏社会科学，2011，(3)：56-62.

[8] 陈雅丽.社区居家养老模式的探索及思考——以广州市为例[J].社科纵横，2011，(6)：51-54.

[9] 赵 明，桑华月.老龄化背景下城市社区居家养老模式新探——基于杭州市若干成熟社区为中心的考察[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2014，(10)：79-80.

[10] 凤凰咨询网.支持社会力量进入养老服务领域[EB/OL].(2014-08-22).http：//news.ifeng.com/a/20140822/41692995_0.shtml

(本文编辑：闫云丽)

Thinking on the situation, problems and countermeasures of community home care service for elderly

XU Xing-ying, ZHU Hai-qi, DU Xing-si, LIANG Hui-yi

(EconomicsandManagementSchoolofGuangzhouChineseTraditionalMedicineUniversity,GuangzhouGuangdong510006,China)

The community home care service for elderly comply with response the urgent requirement of current elderly nursing situation in our country, and it is the inevitable choice to solve the problem of aging in China. At present, many cities have initially established community home care service system, set up and perfect community elderly home care service network. But there are still many problems. In this article, it’s based on the analysis of the situation and problems of community home care services for elderly, propose to build multiple subjects participative network community home care service innovation model which is under government-leading. It also makes thinking and suggestion under the mode.

community home care service for elderly, aging problems, service mode

2015-08-20

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.01.004

2015年广州市哲学社会科学发展“十二五”规划课题项目——构建广州中医药特色社区居家养老服务示范区的创新模式与实证研究(15Y38)；广州中医药大学青年英才培养项目(QNYC2012-0112) 作者简介：许星莹(1974-)，女，广东广州人，副教授，硕士研究生导师，主要从事养老服务管理、卫生事业管理方面的研究。 通信作者：朱海祺(1990-)，女，广东佛山人，硕士，主要从事养老服务管理、卫生事业管理方面的研究。

C913.6;D632.1

A

1003-2800(2016)01-0012-04