中国古代监察制度及其现代启示

刘思远

(黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨 150080)



国家安全研究

中国古代监察制度及其现代启示

刘思远

(黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨 150080)

[摘要]官场腐败，在我国可谓有着悠久的历史传统，中国古代的监察制度是封建王朝为监察政府官员，维护统治秩序，保证国家机器正常运转而设立的制度。我国古代监察制度在其漫长的发展过程中不断充实、逐步完备。研究分析古代监察制度，对我国现代监察体系的完善，具有重要的启示和借鉴意义。当代中国党风政风建设成为新一代领导人着重关注的重点，也预示中国的反腐风暴随着时间的推移将会到来，为中国的政府建设、党风建设掀起一阵反腐风暴，研究历史上的监察制度，从前人的经验中汲取教训和启示，对于现今的社会主义法治建设和廉洁政府构建具有现实的借鉴和导向作用。合理有效的监察制度将有助于形成科学有效的权力制约和协调机制，从而真正做到将权力关进制度笼子的根本之策。

[关键词]监察制度；政府建设；现代启示

一、中国古代监察制度的历史演进

(一)萌芽：春秋战国时期

中国古代监察制度起源甚早，其萌芽最早可以追溯到夏商周三代时期。但真正从制度和官职设定上开始设置监察机制，还是得从春秋战国时期算起。

春秋战国时期，中国历史出现了第二次社会大变革，从奴隶制迈向封建制。平王东迁洛邑，意味着奴隶制全面崩溃的开始。随着西周宗法统治的分崩离析，周天子失去了天下“共主”的地位，大权旁落；而诸侯国则交相兼并，攻占不休，弱国被强国吞并。强国则相继称霸，新兴地主阶级攻势咄咄逼人。

这一时期的中国社会处在激烈的社会变革中，社会的大动荡，阶级在大分化，政治结构在大改组，各个诸侯国的变革速度、发展程度各不相同，致使进入萌芽时期后的监察制度呈现出极其复杂的局面。首先是奴隶制监察体系的瓦解，天子巡狩和诸侯述职这种主要的监察方式自王室式微后已经基本废弛。“礼乐征伐自天子出”已经转化为“礼乐征伐自诸侯出”。 其次是封建制监察模式开始出现了初步探索。第一个带有封建性质而且对诸侯国又有一定约束力的规章是齐桓公的“五命”[1]92。公元前651年(周襄王元年)，齐桓公大会诸侯于葵丘(今河南兰考)。颁布“五命”。但实际上，由于奴隶主阶级与封建地主阶级的矛盾的不可调和性，因此这一规制对于诸侯国之间并没有多少约束力。正如孟子所言：“今之诸侯，皆犯此五禁，故曰：今之诸侯，五霸之罪也。”[1]93但是，五命还是反映了奴隶制向封建制过渡时监察标准的嬗递。它为诸侯间相互攻伐，以及诸侯借外力平定内乱制定了法律依据。

此外，各个诸侯国在变革过程中也根据自身特点确立起各自的监察制度。齐国和秦国就是这一时期的代表，通过封建变革，将监察权置于相权的管辖下。如齐威王时，邹忌为相，“谨修法律而督奸吏”。秦国更是在商鞅变法之后，进一步将监察范围、监察标准用法的形式加以明确，规定刑无等级，官民犯法一视同仁。商鞅还创立了举报制度，即官吏的下属有知道官吏违法行为而向上举报的，不仅自己可以免罪还可得到封赏。而且在地方实行连坐制度。

这一时期的谏诤制度也有所发展，史载“春秋有五谏之意，战国垂三赏之令，盖褒扬诤臣有从来矣”[1]96。齐国就设立了专门的谏职，设大谏之官，主管规谏君王。楚国则设立了箴尹，掌谏诤之职。

(二)初步健全：秦汉时期

公元前221年，秦兼并六国，建立起中国历史上第一个统一的中央集权制封建国家。也正是这一时期，封建制的监察制度开始真正的确立起来。

秦朝在中央建立三公九卿的官僚体制。其中设立御史府作为中央监察机关，长官为位列三公的御史大夫。御史大夫作为御史府的长官，本职是“典正法度”，“弹劾非法”[2]。不仅可以代表皇帝纠弹内外百官，而且可以司察丞相非法，弹劾丞相。并在御史大夫之下设立御史中丞、御史丞和侍御史作为御史大夫的主要属吏，负责协助御史大夫完成其主要职责，御史中丞和御史丞并在实际上负责御史府的具体事务。

秦代还在地方设监御史，负责地方的监察事务。监御史与中央的监察机构一道，初步形成了一套从中央到地方的监察体制。

汉承秦制，汉代的监察制度从本质上说是与秦代一脉相承的，但也有改革和发展，如果说中国封建监察制度在秦朝尚处在初创阶段，那么到了汉代则已基本形成和确立，其主要标志是：出现了以专职检察官中丞为首脑的专门的中央监察机构御史台，建立了固定专职的地方监察官刺史制度。

两汉中央主要监察机构的御史府(东汉称作御史台)经历了大夫制向中丞制的变化。即原来有位列三公的御史大夫执掌的监察全责发展到由原来御史大夫的副手御史中丞主持御史台的具体事务，成为御史台的最高长官，而御史大夫则脱离了御史系统，成为行政长官。这一制度的变迁也是与皇权的加强和相权的削弱密不可分的。汉武帝时更是设立司隶校尉，加强对京畿及其周边地区的监察控制。

汉代的地方监察机构则经历了一个从无到有的不断完善过程。汉初曾一度废除了秦代地方的监御史制度。但很快又复设。到了汉武帝时期，由于地方豪强势力发展，扰乱吏治，监御史制度不能有效的实施监督。因此，为了改革和完善地方监察制度，汉武帝废除了监郡御史，开始设立固定性的十三部刺史，专司监察地方。十三部刺史皆隶属于中央最高监察机关御史府，由御史中丞具体督管。并在地方设有固定治所。这表明中国古代封建国家的地方监察制度已趋于基本形成。

(三)承上启下：魏晋南北朝时期

中国历史步入魏晋南北朝时期，呈现出与以往不同的时代特征。门阀世族操纵朝政，国家分裂割据是这一时期政治的基本特点，由此决定了封建的监察制度在社会中所起的作用是有限的，但在这个时期，君主专制的中央集权制度还在不断地发展完善，因此作为君主专制中央集权制产物的监察制度仍然有所发展。

东汉末年，国家陷入军阀割据分裂的格局，曹魏政权为了稳固统治，实现统一，非常重视加强中央集权统治，对国家机构进行了重要的改革和调整。其中对于监察机构影响最大的莫过于尚书台的独立设置和少府机构的衰落，特别是后者的职权削弱使得御史台从少府中独立出来，成为体制独立的中央监察机关。这也是中国古代封建监察体制的重大变革。这意味着原先隶属于行政机构之下的监察体制开始成为一个超然于行政之外的外部监察体制。

为了巩固中央集权，限制世族大家的势力。三国两晋时期的统治者一定程度上加强了监察的措施，除了御史台脱离少府独立，又置御史执法，设殿中侍御史等职，特别是西晋时期在中央行政机构的尚书省中尚书左丞开始执掌行政中枢的监察。伴随着门下省的设立，门下官又有一项专职，便是谏诤。这也是对君主行为的一种规劝和监察。这一时期地方监察体制除沿袭前朝外，比较突出的特点是晋代的遣使出巡和闻风奏事。

到了南北朝并立时期，虽然时局分裂，动荡不安。但统治者仍然重视监察制度对于整肃吏治和稳定国家的巨大作用。北朝时期御史委权甚重，在监督官员方面发挥了不小的作用。而南朝即使受到门阀政治的羁绊，但就监察制度的建设来看，仍比东晋时期有所加强。特别是突出御史权威，同时加强对监察队伍自身的节制，督促监察官员尽心职守。

总体上来看，整个魏晋南北朝是一个长期分裂、割据动乱不安的历史年代。这一时期，军阀分裂割据，战乱不止、权臣争霸篡位，门阀世族势力操纵朝政。封建统治者为了巩固皇权、稳定统治，如同削弱相权一样，进一步加强对监察机构的控制，努力完善监察制度。突出的特点便是御史台的独立和职权的不断扩大。为后世唐宋的监察体制健全起了关键的承启作用。

(四)日趋完备：隋唐两宋时期

隋唐时期，是中国封建社会发展的鼎盛时代。这一时期的监察体制也日趋完备和成熟。

隋朝终结了南北朝的分裂时代之后，建立起三省六部的中央行政体制，设置御史台为中央监察机关。到了隋炀帝时期，废除了御史值宿禁中的旧制，使其专隶于外台，从而进一步加强了监察机关的独立性。为了进一步加强对地方的控制，沟通中央与地方的联系，隋朝在改革地方行政制度的同时，也加强了对地方官员的监督，具体表现为仿汉朝司隶和刺史旧制设立的司隶台和受皇帝命令出巡访查的谒者台。此外还有负责谏诤的言谏组织，隶属于门下省，主要负责献纳谏正。

唐朝沿袭隋制，中央监察体制分为谏官和御史台两部分。前者负责规劝皇帝，后者则监督百官。御史台仍是唐代最高中央监察机关。长官为御史大夫，副长官为御史中丞。御史台实行分署办公，唐玄宗开元年间，台院、殿院和察院三院制度建立。三院在御史大夫的统领下各司其职，监察职能分工进一步严密和明确。

唐朝的中书、门下两省都有进谏的职责。专门以进谏为职的谏官有给事中、谏议大夫、补阙、拾遗。

唐朝中央对地方州县的监察，一是御史台不定期派遣御史出按州县，二是分道巡按，这是中央对地方的一种经常性的巡回监察制度。唐太宗贞观元年，依“山河形变”，将全国分为十道监察区。即关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道和岭南道[3]225。分遣巡察和黜徙等使。

建立在唐末五代藩镇割据废墟上的宋朝，为了加强中央集权，对隋唐的监察制度作了一系列的变革。首先，御史台三院出现了合并趋势。宋神宗元丰改制后，台院职能逐渐并入殿院和察院。其次，御史台设置了六察司，既负责监督京师的统治机构，也强化对御史六察官自身的监察机制，制定了比较完备的御史六察法规。再次，谏官机构脱离了中书省和门下省。南宋高宗年间，设立谏院。使之从中书省和门下省独立出来。

宋朝地方监察体制的建设，也是在承袭唐制的基础上加以完善。逐渐建立了路与府州军监二级监察体制，而且强化了对地方监察机构自身的检查机制。宋朝的路级监察由转运使、提点刑狱司、提举常平司构成。此外，还创置通判制度，以监察府州军监级官吏。

二、中国古代监察制度的特点

中国古代监察制度历经两千多年的沧桑，形成了一种既不同于同期的西欧各国，也不同于其他文明古国的监察制度。总体上来看，它是伴随着中国古代封建专制统治的形成发展和成熟过程而一路建立和完善的。

(一)御史是皇权的御用工具

皇帝作为超然监察体制的最高存在，御史是皇权的御用工具。监察机构是“天子耳目风纪之司”[3]5，监察的根本目的是为维持君权、维护君主专制体制服务的，并非发自本身的维护民权，抑制君权，防止专制独裁。监察的对象主要是各级官吏，皇帝却是不受任何形式监督的。谏官虽然责任在于匡正君主，但谏诤的前提是决不允许触动皇权。

在专制制度下最高监察权归于皇帝，整个监察过程，从纠正参劾到议论复对，核实到复劾都必须得到皇帝的旨意，最后由皇帝裁决。因此，皇帝的个人喜好对于监察制度的存废和作用发挥具有决定的影响。监察的效果取决于君王个人的品质修养。监察官员也依赖于皇权的保护。这也是导致了监察机构弊病的源泉。

(二)机构独立的垂直监察

监察机构的独立，实行自上而下的垂直监察。自魏晋御史台脱离少府后，中央监察机构与行政机关分离，组成独立的监察机关。魏晋至隋唐的言谏组织虽隶属门下省或中书省，但均独立存在，直接对皇帝负责。至宋朝的谏院则完全独立。地方监察机构或监察官，一般也不隶属于地方衙门，如从西汉的刺史一直到清朝的十五道巡按御史等，历代的地方监察机构均直属中央，独立建署，实行自上而下的层层监察，从皇帝一直延伸到地方官员。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政官员的干扰。但是其比较明显的缺陷在于它的不完整性，监察机制唯权是从，缺乏下级对于上级的监督，没有社会舆论的监督，更没有百姓的监督。

(三)监察官位低权重

监察官品阶不高但地位受尊重，权重而厚赏，选任过程更加严格。历代统治者对于监察官员的地位处置比较微妙。为了使监察机构具有震慑百僚的权威。给予了监察机构或台官以崇高的地位。秦朝和西汉的御史大夫位居副丞相，与丞相和太尉并称三公。东汉的御史中丞、司隶校尉朝会时与尚书令一样独坐，号称“三独坐”。南北朝御史中丞专道而行。明清时期都察院与六部并重。一般的御史也是秩卑权重。西汉的侍御史和刺史品阶仅为六百石，相当于低级县令，但他们职权却大大超过身份。刺史依《六条问事》，可以检查地方长官。唐代的监察御史仅为正八品，但有权监督六部尚书。而且历朝都采取厚赏的方法鼓励监察官勇于劾举。

监察官是治官之官，其自身品行显得越发重要。历代统治者都注重检察官的遴选，基本都要求举贤才，监察官要有刚正不阿，不畏权势，敢于直言而又用心无私。同时，还要具有丰富的为官经验和优异政绩，特别是地方官工作的经验。当然，较高的文化素质也是对于监察官的基本要求。

三、现代监察体制的构成分析

新中国成立后，中国监察体制步入崭新的发展阶段，也是中国现代监察体制在不断的变革和完善的时期。在经历了60余年的风雨洗礼之后，新中国的现行监察体制逐步由苏联模式脱颖而出，在发展和变迁中形成了自己独有的特色。

(一)从领导体制上分析

从领导体制上看，新中国现行监察制度在领导体制方面的主要特点体现在两个方面：一是行政监察职能与中国共产党的纪律检查职能交叉，党的纪检机关与监察机关合署办公；二是检察机关由本级人民政府和上级监察机关双重领导，向本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。如《行政监察法》第7条规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府和上一级监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”即监察部受国务院领导，地方各级监察机关受上级监察机关和所在人民政府双重领导。

(二)从监察对象方面分析

从监察对象方面来看，根据《行政监察法》规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照国家法律对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。其监察对象主要包括以下四类：国家行政机关及其公务员；国家行政机关任命的其他人员；法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员；国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员。

(三)从监察权限方面分析

从监察权限方面来看，现行的行政监察机关主要具有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权。监察机关根据具体的检查、调查结果，可以对监察对象作出相应的监察决定或者提出监察建议。

四、结语

我国古代监察制度在封建官僚制度中处于一种异常独特的地位。它通过监察百官和向皇帝谏诤朝政得失来行使职权,是旨在维持封建国家机器平衡的“调节装置”。这样一来,监察机制功能的发挥除依赖监察系统的自身完善和人尽其用外,还极大地受到皇帝的制约。因为,只有依照法律,监察机构和监察官员才能取得“绝对权威”,监察机构才能避免受到其他不良因素的干扰,才能真正意义上独立出来;监察官员才能真正履行其监察职能。这也是建设法治国家的必然要求。

[参考文献]

[1] 邵伯岐，王永平.中国监察史[M].北京：中国审计出版社，1991.

[2] 贾玉英.中国古代监察制度发展史[M].北京：人民出版社，2004：4.

[3] 邱永明.中国古代监察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006.

〔责任编辑：张毫〕

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)03-0067-04

[作者简介]刘思远(1992—)，男，黑龙江牡丹江人，硕士研究生，从事中外政治制度论研究。

[收稿日期]2016-01-12