结构功能主义视角下地方政府政策制定过程分析

井莹洁，杨晚容,农　娟

(广西民族大学，广西　南宁　530006)

结构功能主义视角下地方政府政策制定过程分析

井莹洁，杨晚容,农娟

(广西民族大学，广西南宁530006)

摘要：政治系统与环境的相互作用被结构功能主义抽象为输入、转换和输出三个环节。“党”“政”和“法”系统作为地方政策制定过程中的权力结构组织，在政策议程建立、政策规划和政策合法化三个环节中发挥着重要的功能。十八届三中全会以来，“社会治理”的理念愈发受到重视，这显示出党和政府在政治改革方面的决心和力度。公共政策作为创新社会管理的重要工具，直接影响社会稳定、经济发展和政治文明。分析结构功能主义视角下的地方政府政策制定过程，认识政策制定过程程序化、科学化的重要性。

关键词：结构功能主义；地方政府；政策制定

随着改革的推进，我国基层社会生活发生了根本性的改变，以往实施的全能主义的传统治理模式正面临挑战。当前,我国正处于经济发展换挡期、结构调整阵痛期、社会矛盾凸显期和改革攻坚克难期的叠加阶段。党的十八届三中全会的召开,吹响了全面深化改革的号角,从过去经常强调的“社会管理”到现在日益重视的“社会治理”,仅从概念的变化就可以看出政府改革力度之大，改革决心之坚决。公共政策作为创新社会管理的重要工具，直接影响社会稳定、经济发展和政治文明。好的公共政策可以实现善治、改善民生，坏的政策则会带来社会动荡、经济衰退和文明道德滑坡。政策制定过程是一个复杂的、包含多种功能活动和博弈的过程。从政策科学的角度看，政策制定过程包含了议程设立、提出政策方案和方案合法化等过程。结构功能主义是研究政治活动和政治过程的重要方法，对地方政府的政策制定过程中的功能活动与权力结构关系进行分析研究，以便促使地方政府决策进一步的科学化与民主化。

一、结构功能主义的分析框架

20世纪40年代,美国著名的社会学家塔尔科特· 帕森斯提出了结构功能主义的理论范式，这一理论把社会看成是一个完整的、均衡的、有序的系统，系统的每一个环节都关乎系统整体的生存、均衡和整合。系统结构随着其功能的改变而改变。结构功能主义是把结构和功能结合起来进行系统分析的分析方法，它的核心是研究组织的实际功能，以及完成这些组织功能的相应结构。结构功能主义在一定程度上避免了单纯的结构分析或者单纯的功能分析的片面性的弊端。结构功能主义作为一种可以运用于政治系统和政治过程的分析方法，在建构政治系统和政治过程的研究框架时具有独特的优势。

结构功能主义系统理论，把体系与其环境之间的相互作用分为三个阶段，即输入、转换和输出三个环节。通常我们把政治体系和环境之间的相互转换称为输入和输出，而转换的过程主要发生在政治体系的内部。输入的内容主要是环境对政治体系的要求和支持，经过转换过程这些要求和支持就变成了具有权威性和合法性的政策输出。不同环境带来不同政策输出结果，结果反馈到政治系统当中，形成一个循环体系。输出包括有多种形式，比如提取，行为上的管制，分配服务、产品、机会、荣誉和地位等，象征性的输出——颂扬价值观、阐释政治象征和意图等。输入、转换、输出、反馈形成一个循环，一个反复连续的政策制定过程便形成了。系统模型在没有经过修正之前，它只是对现状进行静态的和存在偏差的反映，无法反映社会激烈变化的政策环境。因此，美国政治学家伊斯顿对系统模型进行了修正，把内部输入放在前面；之后才产生决定和行动，这是输出部分，然后对社会、经济和政治环境进行作用，产生政策效果；政策受众的冷漠或支持等态度又反过来重新反馈到内部输入部分。

其中，在结构功能主义的视角下，公共政策的整个制定过程可看作是输入和输出之间转换的过程。这个过程在政治体系的内部进行。转换过程具体可以划分为利益表达、利益综合、政策制定、政策执行等。公共政策制定的基础性分析概念和框架便由此形成。因此，地方政府政策制定过程的起点是利益表达和利益综合，然后进入政策议程的设定阶段，对政策规划进行创议和起草，最后是政策合法化过程，包括政策的审议和通过。政策通过之后即向社会公布，公布政策的下一步就是政策的执行，政策在执行过程中必定会产生结果。这个结果又会被反馈到整个输入过程，影响到新一轮的政策输出。

二、地方政府政策制定过程的结构分析

职位和机构是一个组织系统的基本单位。合法的职位和机构通常是指在正式的制度框架下，在组织系统中扮演一定角色和实行特定行为方式的个人和部门。通过分析地方政府在政策制定过程中的职位和机构，可以为地方政府政策制定过程的功能分析奠定基础。朱光磊的《当代中国政府过程》把中国国家政治权力结构划分为党、政、军、法四大部分，由于地方政府自身的特殊性，其政治权力结构划分为“党”“政”和“法”三个部分。

1.“党”的方面

在“党”的方面，在一级地方政府中存在着相应的党委。中国是中国共产党领导的社会主义国家，所以在任何一级的地方政府中，党组织处于领导地位，在公共政策的制定过程中也发往往发挥着举足轻重的作用。

2.“政”的方面

在“政”的方面，主要包含地方各级人大及其常委会、政府和政协。人大组织是最高权力机关，在法理上处于最高地位，因为地方的重大决策需要通过人大组织的表决。地方政府在地方公共政策制定过程中起着决定性的作用，对辖区的各类政策问题尤为敏感，着力于制定各种公共政策解决政策问题。政协组织主要负责参政议政和民意的收集，在地方政府的政策制定过程中同样发挥着重要作用。

3.“法”的方面

在“法”的方面，主要是指地方各级人民法院和检察院。人民法院和检察院与各级地方政府处于同等的地位，但属于司法系统。人民法院和人民检察院职责主要是监督国家的法律和政策是否得贯彻落实，从而对地方政府的公共政策制定起到监督的作用。

总之，“党”“政”和“法”系统是地方各级政权中的权力结构关系中的重要组成部分，在制定地方公共政策的过程中发挥着重要的功能。

三、地方政府政策制定过程的功能分析

公共政策的制定过程具体分为政策议程的建立、政策规划和政策合法化三个环节。这些环节的决策程序和规则大多数是法律条文明确规定的，少部分则是惯例决定的。

1.政策议程建立

罗杰·科布认为政策议程包括公众议程和正式议程两个部分。公众议程也称系统议程，指对引发社会公众的广泛关注和议论的某些利益要求或社会问题建立政策议程的过程。公众议程的外在表现就是众说纷纭的情形。由于这种广泛的议论形成一股强大的社会舆论，迫使政府部门认识到该问题的严重性，从而把它列入正式的议事日程。正式议程也称政府议程，是指由于决策者的积极关心或密切注意，使特定的社会问题进入政策议程的过程。一般情况下，政策问题提出的程序是：首先某一特定社会问题进入公众议程，然后进入官方的正式议程，最后才成为一个正式的政策问题。就地方政府的公共政策制定过程而言，先是地方政府各个部门在日常的行政工作中发现问题，然后反映到地方政府行政长官那里，最后通过行政会议确立政策议程。或者是地方人大代表或政协代表提出提案，通过审议后成为一项政策议程。地方政府的重大决策，特别是关系到全局的、长远的和根本性的决策，一般需要通过人大会议来表决通过后方可进入决策程序。地方政府的决策在整个政策议程的建立过程中尤为关键，决策者的创新及各方面能力、素质直接影响整个政策制定过程。

2.政策规划

政策规划发生在政策议程提出后。如果一个决策涉及的目标群体范围较小，所需的人财物也较少，那么这种决策属于简单型的决策，它无须进行具体的规划。但是，一般情况下决策都是内容复杂、政策目标多重、目标群体也多样的，因此需要进行非常严格周密的方案规划。从学理的角度看，方案规划主要分为问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案抉择几个环节，但是在地方政府的政策制定过程中这些环节通常是由一系列会议文件和工作措施构成的，大致包括两个步骤：首先是决策机构行政领导提出自己的工作设想和解决思路，把这些工作设想和解决思路作为该项公共政策方案规划的主要原则和纲领；其次是地方政府决策系统智囊团具体起草解决方案，并且在这个过程中不断地征求上级领导和公众的意见，认真讨论和反复修改，定稿之后将相关文件提交政策合法化机构进行审核。这些环节的汇总即反映出地方公共政策制定过程中政策规划的基本过程。决策机构行政领导及地方政府决策系统智囊团是政策规划的主要决策者，他们是否具备危机防范意识以及创新能力，对整个政策规划过程的科学性、严谨性、完整性以及创新性起着决定性作用。

3.政策合法化

只有被证明是合法的、恰当的或者是正当的政策，才能被承认或者授权。政策合法化实际上是一项公共政策经过程序审查、通过、批准、签署和公布等一系列程序的过程。政策方案只有经过一定的程序才能转变为正式的、合法的公共政策。新的社会环境下，政府应更多地分权于社会，充分发挥社会的自我调节作用。推进法律体系建设，建立公开透明的政策制定机制不仅仅需要政府的主导，同时也需要社会及公众的广泛参与，因此，政府、社会及公众三者是一个长期合作的关系。

四、结语

在结构功能主义的视角下，地方政府公共政策制定过程分为政策议程、政策规划和政策合法化三大部分。通过对这三大环节进行考察，可以看出地方政府政策制定的过程是一个程序化的决策过程。该过程分为前期、中期和后期三个阶段，每一个阶段的决策都至关重要。国家的权力机关凭借公共权力决定公共政策的方向，所以国家权力机关制定的公共政策具有权威性。采取程序化的决策是由于程序化的决策使整个决策过程显得更为慎重，更为严谨，有助于避免重大决策失误的出现，也有助于广泛收集不同部门、专家学者和社会公众的意见，不同程度地保障了公民参与决策的需求，调动了公民参与公共治理的积极性。下一步应增强公共政策的民主化和科学化水平，提高公共政策的合理性和可行性。公共政策作为社会管理和利益调节的重要工具，科学的公共政策对社会进步和社会稳定至关重要。政府制定政策的最终目的是为了服务大众。在政策制定的过程中，政府发挥着主导作用。政府授权政策制定者，但政策制定者的技术创新能力、危机防范意识、自身素质等很难估计，所以政策制定的科学性、完整性、创新性、严谨性、前瞻性等很难确定。在这种情况下新闻媒体和社会公众的参与显得尤为重要。新闻媒体作为信息的传播者，在政策实施的过程中，会及时地把施政信息传达给社会公众，同时，社会公众评估政策具体实施效果，也发挥着监督和反馈的作用。传达、监督和反馈形成一个完整的、良性的循环过程。在结构功能主义的视角下，地方政府公共政策制定过程就显得更加完整。正确的公共政策能够维护社会稳定，维护人民群众基本利益，促进经济的稳步发展，实现政治文明。

参考文献：

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[4]陈振明.政策科学——公共政策分析导论(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

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[6]段树兵.公共政策制定程序建设研究[D].湖南大学,2012.

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责任编校：裴媛慧，孙咏梅

Structural Functionalism Perspective of Local Government Policy Formulation Process Analysis

JING Ying-jie，YANG Wan-rong,NONG Juan

(Guangxi University for Nationalities, Nanning 530006, China)

Abstract:Structural functionalism the political system and the environment interaction for abstract in three stages: input, conversion and output. “Party”, and “politics” and “law” system as a local power structure in the process of policy making organizations. From the Third plenary Session of the 18th Central Committee, innovation of important.It reflectes the great determination of the CPC and the government.In the policy agenda establishment, policy planning and policy legalization plays an important function in three stages.

Key words:structural functionalism;local government;policy formulation

收稿日期：2015-11-28

基金项目：广西民族大学2015年研究生教育创新计划(gxun-chxs2015033)

作者简介：井莹洁，女，河南漯河人，硕士研究生，研究方向为城市公共管理。

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1007-9734(2016)01-0117-04