我国沿边开发开放现状及战略机遇的思考

邢　乐

(天津国土资源和房屋职业学院，天津　300270)



我国沿边开发开放现状及战略机遇的思考

邢乐

(天津国土资源和房屋职业学院，天津300270)

我国实施沿边开发开放战略二十多年来，所获成绩有目共睹。但不能否认的是沿边总体发展水平仍然较低。本文主要就沿边开发开放的现状、战略机遇(主要是国家政策)进行分析，指出只有因地制宜，抓住机遇，顺势而为，沿边才能获得新的更大的发展，沿边居民也才能更好分享开发开放的成果。

沿边；开发开放；政策；战略机遇

1992年3月，国务院批准开发黑龙江、吉林、内蒙古、新疆等省区的14个沿边市镇，拉开了沿边开发开放的序幕。至今，沿边开发开放已近24年，沿边地区发展引人瞩目，开放格局基本形成，支持性政策不断出台，边境贸易持续发展，人民生活得到改善。但我们更应该看到这些地区由于地处边远，交通、通信落后，大部分地区的经济和文化仍然比较滞后，与沿海地区差距呈现出扩大趋势。内陆和沿边开放相对薄弱、发展滞后，沿海开放程度高，经济增速快，这种情况如不努力改变，将直接导致我国对外开放区域布局的失衡，会给国民经济和社会发展造成诸多不利。

一、沿边开发开放现状

(一)利用政策集聚各种资源要素的力度欠缺

沿海、沿边开放的现实告诉我们，沿边地区无法像沿海地区一样，在获得“开发区”、“保税区”、“自由贸易区”等称号后便能迅速吸引各种资源要素，如人才、资金、设备设施等。沿边地区的政策出台往往历时长，效用发挥不充分，甚至是难于找到政策与现实的合理切合点。这就更需要地方政府摆正业绩观，不盲目、不盲从，在利用中央政策和资金上，在措施创新和埋头苦干上做文章，要推出配套措施，时刻调研和掌握政策、措施的落实力度和进度，坚持不懈，才能将质量相对较高的资源要素集聚起来，使沿边开放打开新局面。

(二)沿边省份经济总量低，扶贫县比例仍旧较大

1.经济总量低

2015年上半年，沿边9个省区，国内生产总值累计为50103.62亿元，月人均国内生产总值为2979.11元。9省区的国内生产总值仅占2015年上半年全国国内生产总值(296868亿)的16.88%，月人均水平也远低于全国平均水平的3939.81元。沿边9省区，与沿海的直辖市天津相比，月人均国内生产总值水平大幅低于天津市。就连国内生产总值位居9省区之首的辽宁省(2015年上半年GDP13004.97亿元)，其月人均国内生产总值水平(4948元)也只是天津市月人均水平(8760元)的56.48%。

2.扶贫县比例大

国务院扶贫办根据人均国民生产总值、人均收入、人年财政收入等指标，确定需要帮扶的贫困地区。因沿边省区受限于自然地理条件等因素，经济发展缓慢，扶贫县比例较大。1994年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”，贫困县名单由1986年的273个增加到592个，其中沿边9省区贫困县为242个，占全国贫困县总数的40.88%；从1986年到2011年，25年间，沿边9省区扶贫工作取得了一定成绩，但局面未得到根本好转。2011年，我国的扶贫工作出现了一些变化，从原来单独扶助开发某个县变为集中解决连片特困区的问题，扶贫工作更有系统性，当年的扶贫开发纲要中有679个贫困县纳入了14个片区。纳入片区的新增贫困县248个，仅沿边9省区就占了133个，达到新增总额的53.63%。2012年3月，国务院公布国家级贫困县名单时，吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆、广西、云南①7个沿边省份共有224个国家贫困县，占总数的37.84%。如此大比率的贫困县规模，说明沿边地区的经济和社会发展处于较低的水平，沿边地区开发开放还有太多“文章”要做。

(三)基础设施建设薄弱，尤其是交通建设水平仍待大幅提高

我国边境地区往往是“老、少、边、穷”地区，受主客观条件的影响，基础设施建设薄弱，体现在交通、通讯、网络、电力、广播电视、教育、卫生等诸方面。尤其是交通建设滞后，很多的乡镇连硬化路都没有，还是崎岖的山路，泥泞的土路，无论是群众，还是当地商品，进出都非常不便，严重制约了沿边地区的发展。

1.公路建设最难啃的骨头在沿边省区

常说“要想富、先修路”，尤其对于沿边落后地区来说，交通和物流对经济发展的作用极端重要。“十二五”期间，中央投资农村公路3265亿(“十一五”投资1978亿)，带动社会总投资约1.3万亿(“十一五”期间9500亿)，但农村公路发展仍然存在不少突出问题，最显著的贫困地区道路建设任务艰巨，未通硬化路的乡镇仍有400多个(涉及约3.9万个建制村)。这些地区大多位于山多、沟深、林密的地区，不仅所需投资大，而且建设难度很大②。黑龙江、吉林、新疆、西藏、广西等边境地区，都有这样的典型问题，边境地区很多地区地形险峻，修路十分困难，是交通建设最难啃的“硬骨头”。

2.陆疆口岸铁路、公路建设无法满足需求

沿边口岸有航空口岸、铁路口岸、内河口岸和公路口岸。2014年，我国的沿边口岸已有95个。因航空口岸具有较好的辐射及机动性，与陆疆口岸相比，所受限制较少。相反，铁路口岸受限于自然环境、地质条件等因素，改进难度大。以四大铁路口岸③为例，虽然这些口岸在最近十年来进出口货物年均增长速度超过20%，国家和省区也加大了口岸新建或改、扩建的力度，但仍不能满足经济贸易发展需求，运力不足问题突出，压站现象成为常态；公路口岸60个，占到了口岸总数的63.16%，但是与口岸相连的一级公路较少，等外公路过多，绝大多数公路口岸未通高等级公路，运输效率低，商品及人员流动不便。

(四)出口商品结构须不断升级和调整

合理的出口商品结构是获取最大外贸利益的保障，高科技、高附加值的商品越多，在对外贸易中，就越能占到主动，而我国的对外贸易，尤其是沿边贸易，商品结构不尽合理。以中俄贸易为例④，俄罗斯主要从中国进口机电产品，纺织品及原料，贱金属及制品三类商品，也从中国进口大宗的家具、玩具、鞋靴伞等轻工产品。这些商品金额超过了俄罗斯从中国进口商品总金额的三分之二，可是这些产品科技含量和附加值较低，市场同质竞争激烈，买家压价现象严重，利润空间小。另外，从汇率来看，因卢布贬值、美元升值，在中俄贸易往来中，人民币实际汇率升值。近两年，贸易中我国劳动力价格红利愈加弱化(与缅甸、越南，甚至印尼等国相比，成为较大的劣势)，全球经济需求疲软，贸易利润不断被挤压，使得边境出口创汇的质量未得到明显提高，甚至外贸企业积极性受到了较严重的影响，沿边贸易转型压力很大。出口商品结构需要升级和调整，让外向型经济为沿边省区更多、更好的创汇，更好的服务于沿边经济社会发展。

(五)外贸依存度低，内生动力不足

2014年中国外贸依存度比2013年下降4.2个百分点，达到近几年的新低——41.5%。虽然外贸依存度略有降低，但外向型经济的作用依然十分强大(发达国家如美国、日本，发展中国家如巴西，其外贸依存度均在30%以下)。具体到我国来说，如将沿边与沿海相比，据2015年12月12日环球时报消息显示：沿边地区外贸依存度与沿海相比，低了约50个百分点，只有少的引人深思的13%到14%。沿海的快速发展进一步凸显了沿边外贸依存度过低，这也说明沿边开放还有很大提升空间。

在沿边省区的进出口贸易中，出口商品的三分之二以上，货源地为沿海，且同质竞争现象突出，缺乏优势产品；进口产品，因为主要为能源、原材料，这些能源、原材料绝大多数要供给沿海发达地区使用，所以进口商品也是三分之二以上销往沿海，进口本地区的加工(增值)比率低。沿边省区中，入选2014年中国500强的企业共计38家，仅占全国总数的7.6%，这也显示出沿边开放的内生动力不足的问题。

二、沿边开发开放的战略机遇

沿边开发开放与其他地区的经济社会发展一样，根本目的就是让人民群众分享改革开放的成果，让人民群众分享经济发展带来的实惠。要搞好沿边开发开放，就必须紧紧跟上国家的政策规划和部署，熟悉掌握这些政策，并因地制宜的落实好政策。

(一)近年重要政策与部署

1.针对性政策

针对性政策是国家专门针对沿边省区出台的开发开放政策。近年主要有2011年6月下发的《兴边富民行动规划(2011-2015)》，这个规划主要是宏观指导性，确定了五年目标，给出了政策和措施；还有《沿边地区开发开放规划(2011-2020)》，该规划涵盖了土地供应、财政支持、人才引进、资源环境等多方面，可以说是非常值得期待的一项针对性强，措施明确的沿边开发开放政策；2014年初的《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》，立足研究设立重点开发开放试验区，以求以点带面，进一步带动沿边省区开发开放整体工作；2016年初，国务院印发《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，该“意见”针对沿边开发开放从8个方面提出了31条政策措施。

2.关联性政策

(1) “十二五”规划纲要及“十三五”规划建议。我国的五年发展规划，涉及到经济、政治、文化等方方面面，当然也会包含沿边发展问题。“十三五”规划即将出台，在沿边问题上，“十三五”将沿着“十二五”脚步，在口岸建设、边境经济合作区等方面，不断提升开放水平，汲取经验，持续改进沿边工作策略和措施。从2015年10月底通过的“十三五”规划建议可以看出，对外开放的区域布局将不断完善，内陆沿边地区口岸和基础设施建设将继续加强，跨境多式联运交通走廊会掀开沿边开放的新篇章，外向型产业更加具有规模化，对外开放基地也将优势互补，各有侧重。

(2)中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)。虽然“纲要”对边境贫困问题强调不多，但是引起我们注意的是，新纳入连片特困区的贫困县为248个，仅边境9省区就占了133个，比例高达53.63%。该“纲要”的主要任务涉及交通、教育、医疗卫生、社会保障等，目标明确且操作性强，对沿边开发开放将起到很好的推动和促进。

(3)西部大开发“十二五”规划及“十三五”思路。为加快我国西部地区的发展，《西部大开发“十二五”规划》出台，这个规划对于沿边开放，可贵之处在于明确提出了向北、向西、向西南拓展开放门户，建设重要桥头堡及加强东盟合作的四个重点开放区，这为沿边所涉区域的发展来说，不仅意味着政策的支持，也同时享有了西部大开发所特有的资金支持。目前来看，西部大开发的“十三五”规划尚未出台，但国家相关部门正基于“十二五”开发西部的现状，研究新的规划。中科院地理所就曾在2014年9月向国家部委有关部门提交了《西部大开发“十三五”规划发展思路研究》。

(4)“一带一路”战略部署。2013年底的十八届三中全会将“一带一路”写入“决定”，在沿边9省区中，甘肃、新疆、云南、广西4省区直接涉及丝绸之路经济带。沿边开发开放已经成为国家“一带一路”大战略的重要组成部分，势必随着该战略的推进，使得自身的开发开放工作迈进一个新阶段。

(二)因地制宜落实政策才能抓住难得的战略机遇

1.以东北边贸为例看地区特色

我国东北地区是老工业基地，拥有丰富的煤炭、石油、铁等矿产资源，建国后形成了比较完备的工业体系，在出口机电产品、贱金属及制品方面具有优势。作为我国东北边贸的最重要伙伴——俄罗斯，主要从中国进口机电产品、贱金属及制品⑤，且这两项产品均排在当年俄罗斯同类产品进口国别的第一位。对于东北沿边省份来说，需要认真考虑中俄贸易情况，将政策与地区发展实际结合起来，立足东北实际，寻找发展重点，突出开放优势。

2.阿拉山口宽轨铁路“入兰”改造引人深思

要落实好政策，不能脱离地区实际，须在调研基础上，勇于创新，敢于变革。有时一项看似平常的举措，却可能对沿边开发开放产生重大和深远的影响，阿拉山口宽轨铁路引入兰州就是典型案例。

中国的准轨铁路与哈萨克斯坦等中亚国家的宽轨铁路⑥一直存在着衔接问题，火车进出阿拉山口，不得不换装或换轮，否则车辆无法通行，货物无法进出口岸，这样工作起来，不仅费时、费力，而且极易出现货物损坏或丢失的情况。阿拉山口口岸处于风口，大风造成停工是常见之事，通关效率低。国务院在2012年8月的《关于同意设立兰州新区的批复》中明确将阿拉山口宽轨铁路引入兰州，将彻底解决阿拉山口铁路“卡脖子”问题。

三、人民是否受益是检验沿边开发开放成效的最好标准

我国的沿边省区自然资源丰富，建国以来，为我国经济社会发展做出了巨大的贡献。加快沿边地区开发开放步伐，促进沿边地区经济社会发展，让沿边人民不断提高生活水平，更多的分享改革开放的成果，已经成为党中央、国务院的共识。虽然每个沿边省区都有各自的特点，落实国家政策时会有较多差异，但是有一点是相同的，那就是：人民是否受益是检验沿边开发开放成效的最好标准。摈弃空谈恶习，发扬实干精神，相信沿边地区必将迎来一个又好、又快的发展机遇期。

[1]于善波，郭晓宇.黑龙江省对俄沿边开发开放建设问题研究[J].区域经济，2015，(08).

[2]梁双陆，梁巧玲.中国沿边开放中内陆边疆一体化效应研究[J].云南民族大学学报(社科版)，2015，(32).

[3]黄志勇.中国沿边开放新阶段新特征及广西沿边开放新站位[J].东南亚纵横，2015，(01).

[4]张强.打造“丝绸之路”新起点，构建“新丝绸之路”经济带[J].西安财经学院学报，2014，(04).

[5]云倩，张磊，颜洁，黄志勇.广西沿边开发开放调研报告[J].东南亚纵横，2014，(01).

[6]农日东，林素娟.对提高广西沿边地区开放水平的若干思考[J].广西民族师范学院学报，2014，(01).

[7]笪志刚.抢抓《沿边开发开放规划》实施重大机遇对策研究[J].西伯利亚研究，2013，(40).

[8]贵甘新.西部的幸福期盼——集中连片贫困地区扶贫开发的成功之路[J].中国西部，2012，(04).

[9]黄海成.沿边地区开发开放存在的问题及对策研究[D].中南民族大学，2013.

[10]张克树.沿边开发开放效应研究[D].中央民族大学，2012.

Thinking on Development and Openness of China’s Border Regions as well as Strategic Opportunity

XING Le

(TianjinLandResourcesandHouseVocationalCollege,Tianjin300270)

Since the implementation of strategy to develop and open up the border regions over 20 years ago, China has made remarkable achievements. However, we cannot deny that, the border regions still have a lower development level. This paper mainly analyzes the development and openness situation and strategic strategy (mainly national policies) of border regions and points out that the border regions can get a greater development only by adjusting measures to local conditions, seizing the opportunity, and catching up with the times, so that the residents can enjoy the fruits of development and openness better.

Border regions; development and openness; policy; and strategic opportunity

2016-01-15

邢乐(1981-)，女，吉林白城人，天津国土资源和房屋职业学院讲师，硕士研究生，研究方向：经济学(国际经济与贸易)。

F061.5

A

1673-582X(2016)06-0090-05