完善公安派出所消防工作法律制度的思考

赵步逵

(天津公安警官职业学院，天津　300382)



完善公安派出所消防工作法律制度的思考

赵步逵

(天津公安警官职业学院，天津300382)

公安派出所消防工作是消防工作三级管理的重要组成部分。从《消防法》赋予派出所消防工作职责至今，派出所消防法制建设基本实现了从中央到地方，从宏观到微观的法律体系。分析当前派出所消防法律体系存在的问题及原因，通过完善派出所消防法律规范为深化消防执法工作规范化建设提供基本保障。

公安派出所；消防工作；法律规范

“法者，治之端也。”公安派出所(以下简称派出所)消防法律规范作为派出所消防工作发展建设中的引领和规范，是消防执法规范化的基本保障。从新修订的《中华人民共和国消防法》( 以下简称《消防法》) 第一次在法律上赋予派出所消防工作职责至今，派出所消防法制建设基本形成以《消防法》为根基，地方性法规、部门规章、地方政府规章和政府规范性文件为补充的法律体系。随着新形势下消防工作的发展需要，派出所消防法律规范中的部分规定已无法适应当前消防执法工作的需要。如何完善派出所消防法律规范，使之更好地推动派出所消防工作开展，是摆在消防立法者面前一个亟待解决的问题。

一、派出所消防法律现状

2008年10月28日，新修订的《消防法》第一次从法律上明确了派出所可以进行消防监督检查和消防宣传教育，并要求国务院公安部门对派出所消防工作进行具体规定。公安部依据《消防法》的要求，在2009年9月29日年颁布了新修订的《消防监督检查规定》(公安部令第107号，后修订为公安部令第120号)，第一次以“章”(第四章)的形式规定了派出所消防监督检查工作的范围、程序、内容和要求。

截止2014年底，全国31个省级政府在《消防法》的基础上颁布或修订了地方性消防法规，细化了派出所消防工作。这其中，青海、宁夏、湖南、广东和广西5个省市(自治区)的地方性消防法规称之《XX实施<消防法>办法》，其余26个省市(自治区)都称为《XX省消防条例》，除宁夏的地方性消防法规中没有对派出所做出任何表述外，其余30个省市(自治区)都结合各地区消防工作需要对派出所消防工作做出了具体规定。

同时，全国31个省级政府公安机关为了加强和规范派出所消防监督管理工作，根据《消防法》、公安部《消防监督检查规定》(公安部令第107号或第120号)和各省市地方性消防法规，结合警务工作实战需要，全部制定了派出所消防监督检查规定和派出所日常消防监督检查单位的界定标准。

二、派出所消防法律规范存在的问题

(一)消防工作立法体系缺乏完整性

“我国的消防法律法规体系由消防法和消防规章组成，没有行政法规”。由于消防工作的法律体系中没有制定《消防法》实施细则，只能由公安部规章代替消防行政法规来规范派出所消防工作。目前，很多地方性消防法规对派出所工作职能的规定超越了公安部规章。例如，吉林等5个省明确赋予了派出所火灾事故调查的主体资格，而《火灾事故调查规定》(公安部令第121号)规定火灾事故调查工作是派出所协助消防机构开展的一项工作，主要任务是维护火灾现场秩序，保护现场，控制火灾肇事嫌疑人。虽然地方法规的内容符合立法要求，但由于部门规章和地方性法规之间产生冲突之后双方法律效力处于不确定状态，增加了消防执法工作的不确定性，客观上导致了派出所消防工作职责的混乱，不利于消防执法规范化建设。

(二)消防法律用语表述可选择性

《消防法》虽然第一次明确赋予了派出所消防管理职权，但立法用语却表现的相对保守，使用了“可以”两个字作为授权规定，而且授权的仅是“日常消防监督检查”和“开展消防宣传教育”，并没有说明“消防行政处罚”和“火灾事故调查”。从法律语意分析，“可以”是选择性用语，意为可为可不为，没有体现出法律应该对行政执法部门的授权具有强制性特征。《消防法》定位派出所消防工作的“可选择”性，导致了派出所消防工作职责不清，给派出所怠于消防工作留下了“借口”。派出所消防工作职权的“可选择”性用语是造成各级消防法律内容混乱和冲突的根源。

(三)消防法律规范要求多样性

由于《消防法》在立法用语中对派出所消防工作的“可选择”性，造成各地方性消防法规中对派出所消防工作职责要求各不相同。以消防监督检查职责为例，《消防法》和《消防监督检查规定》(公安部令第120号)规定派出所可以对居(村)民委员会和物业服务企业履行消防安全职责进行消防“监督检查”。各地方性消防法规中，派出所对居(村)民委员会和物业服务企业的消防工作职责中仅有12个省市(自治区)使用了“监督”；北京和四川两省市使用了“指导”；广东、广西和新疆使用了“督促”；河南、内蒙古和浙江使用了“督促和指导”。由此可见，很多省市地方性消防法规降低了派出所消防监督检查工作的要求，造成了全国派出所消防工作开展的不平衡。

(四)规范性文件授权无效性

根据《行政处罚法》规定，各种规范性文件不能设定实施行政处罚的主体。当前，31个省级公安机关都颁布了派出所消防工作规范性文件，很多地方的规范性文件超越了地方性消防法规对派出所行政处罚权限做出规定。全国除安徽、西藏和青海以外的28个省市(自治区)都规定了派出所行政处罚权限，其中12个省市明确派出所可以自己名义进行行政处罚，还有16个省市(自治区)规定派出所要以消防机构的名义做出行政处罚。但地方性消防法规中仅有5个省明确授权了派出所消防行政处罚的具体权限。根据《行政处罚法》的规定，派出所作为法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，所有规范性文件超越法律、法规或规章而做出的规定都应该视为无效。派出所消防工作中规范性文件超越上位法授权行政处罚职权是当前派出所消防法律工作存在的最突出问题。

三、改进派出所消防法律问题对策与建议

(一)完善派出所消防法律体系

从立法体系的完整性看，在纵向立法结构中应当由法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章五个层次所构成。加快消防行政法规的立法工作，在中央立法层面对《消防法》原则性、概括性法律条文的细化和补充是完善法律体系的首要工作。《中华人民共和国消防法实施条例》(以下简称《消防法实施条例》)虽然已经纳入国务院的立法工作议程，并已出台《消防法实施条例(征求意见稿)》，但是在征求意见稿中仅是对派出所消防监督检查工作的手段和形式进行了说明，《消防法实施条例》在未来修订过程中应该明确规定派出所消防工作的权限范围。同时，公安部还应尽快制定《公安派出所消防监督管理规定》，以部门规章的形式明确派出所实施消防监督检查的单位和场所范围，规范派出所在消防行政执法中的程序、内容和方法。

(二)明确派出所消防主体职责

根据《消防法》的现行规定，派出所“可以”具有消防监督检查和消防宣传教育的主体资格，而根据部分省市地方性消防法规，派出所还被授予了消防行政处罚、火灾事故调查和消防行政命令的主体资格。因此，为了明确和强化派出所的消防执法主体地位，一方面，《消防法》在未来修订工作中要明确派出所“应该”进行消防监督检查和消防宣传教育工作，地方性消防法规要细化派出所消防工作中的职责要求，明确派出所消防工作主体责任；另一方面，公安部在完善《公安派出所正规化建设规范》和《公安派出所等级评定标准》中也应提升消防工作在派出所工作职责中的重要性，做好与消防法律、地方性消防法规的衔接。

(三)规范派出所消防行政处罚权

消防监督检查应该包括“检查行为”和“处罚行为”两个部分，但派出所消防行政处罚权的缺失使得派出所消防监督执法被割裂成两个部分，造成了被监督检查单位火灾隐患久拖不改，第三级消防管理工作落实不力。规范派出所消防行政处罚权，首先要规范派出所消防行政处罚授予权。派出所作为法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，只能通过法律法规被授予行政处罚权。由于《消防法》很难在短时期内进行修订，各省市(自治区)在不违背《立法法》和《消防法》等法律前提下，可以在地方性消防法规中授予派出所消防行政处罚权。其次，明确处罚种类。依据《消防法》规定，在消防行政处罚六种行政处罚方式中，考虑到派出所处罚主体资格和有关处罚的程序要求，派出所消防行政处罚应当仅涉及警告和罚款两种方式。最后，科学界定罚款数额。罚款数额的界定应该考虑两方面因素，一方面，要参照各地方经济发展水平，通过合理界定罚款数额保证火灾隐患整改的及时性和消防监督工作的完整性。另一方面，要考虑民警执法水平，不同罚款数额对应着不同消防违法行为，通过提升消防专业训练的针对性保证民警相应的执法能力，满足职权范围内的执法工作需要。

(四)探索地方性消防法规的创新性

地方性消防法规应该在《消防法》的基础上，根据各地消防工作存在的突出问题和取得的经验，填补立法空白，体现出地方性消防法规先行性和实践性的特点。对于当前派出所消防工作，地方性消防法规可以探索赋予派出所更多的工作职能。一是赋予派出所火灾事故调查的职能。当前，全国专(兼)职火灾调查人员大约仅有2000人左右(截止2014年)，而全国每年火灾总起数已将近40万起，人均每年调查近200起火灾，实际工作中现行火灾事故调查制度已失无力满足社会需要。而反观我国每年已调查的火灾中有超过75%火灾都采取了简易程序，这其中大部分城市社区和农村住宅火灾都未产生危害他人生命、财产安全的后果，派出所完全有能力进行火灾事故调查工作。赋予派出所火灾事故调查权不仅可以有效的解决专职火灾调查人员数量不足的困境，还可以通过分析火灾事故原因进行反思，改进派出所消防工作。二是赋予派出所对小型公众聚集场所开业前的行政许可权。根据《消防法》和《消防监督检查规定》(公安部令第120号)派出所只有监督检查权，而没有行政许可权，造成监督管理流程碎片化。工作中，派出所和消防机构对给予一些公众聚集场所的行政许可权存在争议，派出所往往只能被动的承接这些场所的监督管理职责，导致派出所对消防工作主体责任的不认可。因此，地方性消防法规可以明确派出所消防行政许可的范围和程序，明确赋予派出所列管单位的审批、许可、监督和处罚职责，让派出所“权责具备、有职有责”。

四、结束语

综上所述，通过对当前派出所消防法律规范的深入探析，可以发现各级消防法律规范都已对派出所消防工作职权做出了不同程度的规定和要求。加强和改进当前派出所消防法律规范中的问题不仅是深入推进公安机关执法规范化建设的基本要求更是深化和完善消防监督管理工作制度的根本保障。2015年初，国务院下发了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，明确提出要深化消防监督管理制度改革。未来随着国家治理体系的总体转型，在依法治国的框架下，解决派出所消防工作中存在的问题就应当以十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为纲，在公安行政管理体制改革的大背景下不断深化消防监督管理职能方式，创新工作方法，形成科学有效的消防工作治理体系和治理能力。

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Thinking on Improving the Fire Prevention Laws of Police Stations

ZHAO Bu-kui

(TianjinPublicSecurityProfessionCollegeTianjin300382)

The fire prevention work of police stations is an important integral part of three-level fire prevention management. Since that the police stations are granted the fire duties according to Fire Control Law, the legal system has been realized from Central to the local and from macro to micro in the legal construction of fire prevention and control of police stations. This paper analyzes the problems existed in present system of fire laws of police stations as well as the causes, and has provided the basic guarantee for deepening the standardization construction of fire law enforcement work by improving the fire laws and regulations of police stations.

Public station; fire prevention; laws and regulations

2016-03-11

赵步逵(1982-)，男，天津人，天津公安警官职业学院讲师，警务硕士、工程硕士，研究方向：公安安全管理与消防管理。

D35

A

1673-582X(2016)06-0086-04