论考试与国家治理现代化

杨继龙

论考试与国家治理现代化

杨继龙

完善国家治理，实现国家治理现代化，除需要社会各种力量共同努力外，还需要在制度方面提供支持。作为一种完善国家治理、推动国家治理现代化的重要制度，考试对推进政治、经济、文化、教育、科技等发展都会产生直接或间接的深刻影响。当今社会是一个考试的社会。在考试社会中，国家治理需要考试，考试促进国家治理，考试在促进国家治理民主化、法制化、文明化、科学化等方面具有重要的支撑作用。

考试；考试功能；国家治理现代化

党的十八届三中全会从新的历史时期国际国内形势的特点出发，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，这种认识对我国社会发展具有重大而深远的意义。

完善国家治理，实现国家治理现代化，除需要社会各种力量共同努力外,还需要在制度方面提供支持。考试作为一种完善国家治理、推动国家治理现代化的重要制度，对推进政治、经济、文化、教育、科技等发展都会产生直接或间接的深刻影响。在完善国家治理、实现国家治理现代化中发挥着不可替代的作用。因此，理清国家治理视野中考试的概念，探讨国家治理视野中考试的社会功能，分析考试对完善国家治理、推动国家治理现代化的支撑作用显得尤为必要。

1 考试与考试社会的兴起

考试是国家的基本政治制度，是国家根据治理的需要，运用一定的方式方法，选拔、聘任、推举、录用符合既定标准者的社会或组织规则。[1]20世纪80年代以来，随着经济、教育、科技、信息等全球化进程的日益加快，社会分工的愈加细化和职业准入、择优录用、竞争上岗等用人政策的推行，考试呈现出空前繁荣的景象。[2]仅就我国恢复全国高等学校招生统一考试以来的30多年时间，创建、引进并全面付诸实施的考试就有几十种。从某种程度上说，当今中国已建立较为完备的考试体系。从普通高考、研究生入学考试等大规模国家教育考试到公开选拔党政领导干部考试、国家公务员录用考试等党政机关录用考试，以及资格（等级）证书考试等，考试已基本伴随每个人的一生，贯穿每个人的学习、工作的全过程。因此，有学者认为我们生活在“考试社会”[3]中，考试社会在我们周围悄然兴起。

2 考试的社会功能

美国学者亚尔保德·兰认为，考试是一种推进社会事业的良好法则，为现代国家治理不可或缺。[4]国家治理视野中的考试主要具有以下功能。

2.1 考试的政治功能

考试的政治功能从我国台湾地区学者刘季洪先生所论“循览前代史迹，则只人才恒倚考试而振兴，政治尤赖人才以推动，未因时代之递嬗而稍有贬损”[5]可窥见一斑。凡是国家批准实施的考试，都是强化国家治理效能的需要，是国家意志的体现。[6]考试不仅是一种社会行为，也是一种行政行为或者政治行为。考试的政治功能主要体现在以下两个方面：第一，凝聚国民心向，强化国家意志，促进政局稳定。只要考试公正、真实、规范、科学，就必能对国家治理产生巨大推力。无论是资格（等级）证书考试，还是国家教育考试，或是党政机关录用考试，通过考试法规、政策、标准、内容、结果效用等方式都能将国家意志、社会主体价值观等体现在国民的职业要求、培养目标、价值取向、合法权益及行为规范中。通过考试，国民对此予以认可、理解、接受并付诸行动，从而不断使自己达到国家对国民的要求，增进自己对国家的依存感和依赖性。国民个人不断提高自身的科学文化和道德水平，以国家意志的指向为奋斗目标，直至取得国家或社会的认可，这无疑会有助于国家政局稳定、社会和谐发展。第二，选拔国家治理者。政治录用是人类的基本政治行为，是“通过某种方式选用人员在政治结构中担当相应角色”的政治行为，是人类社会发展的必然产物。通过科学、规范、公平的考试选拔录用国家治理者，这本身就是一种国家政治录用行为。考试对政治体制的运行起着十分重要的作用。古今中外政治录用最常用、最基本的形式就是考试。选拔领导者和录用公务员是国家治理、政治录用的核心所在，它为国家选拔能够满足现代国家治理要求的人才队伍。从某种程度上说，没有政治录用考试的建立，国家治理的人才队伍就不稳定，民主政治体系的基础就不牢固。

2.2 考试的经济功能

考试的经济功能根源于人与外部世界的本质关系。从某种程度上说，考试能伴随人类社会的始终，就在于考试能提高人力投资的经济效益，促进人力资源转化为人力资本，实现人才结构的优化，形成最佳的“群体感效应”，使国民通过考试活动，能“取得一定的外界物，从而满足自己的需要”。[7]考试对国家治理的经济功能主要体现在以下三个方面：第一，拓宽人力投资渠道，提高人力投资的产出率。人是经济活动的主体。经济增长的核心在于有效刺激人力投资的积极性，拓宽人力投资的渠道，最大限度地降低人力投资的成本。考试，特别是各类资格考试、高等教育自学考试等，对解决上述问题产生了巨大的作用。一是引导国民转变投资观念，将投资由生活消费转向人力投资，提高国民人力投资的积极性；二是合理引导社会力量办学，把人力的社会性投资与国民个人自投资有机结合，加速人力资源向人力资本的转化；三是提高人力投资的产出率。以高等教育自学考试为例，国家投入上万元才能培养一名普通大专毕业生，而国民个人通过自学考试花费不到一千元就能获得大专毕业证。考试的经济效益由此可见一斑。第二，降低人力资源开发成本，增大人力投资的收益。在现代社会中，随着产业结构、技术结构、职业结构变化的加快，继续教育、终身教育获得长足发展，各类资格考试日渐普及。国民个人可在不影响正常工作和个人经济收入的情况下，利用个人自由支配的时间参加助学辅导，进行在职提高，达到国家规定的职业（执业）资格标准，获得相应的证书。可见，各类职业（执业）资格考试可在降低人力资源开发成本的同时，促进国民能力的再提高，进而为国家、社会及个人带来现实的经济效益。第三，优化人力资源配置，提高生产效率和效益。当今社会无论是一个生产部门，还是一个国家，在人员数量和质量不变的条件下，要提高生产效率和效益，就要优化人力资源配置，做到人尽其才、才尽其用。考试通过科学的选才，为人力资源优化配置提供较为全面真实的信息资料，使部门或国家在人力资源配置方面，真正做到按需选才、因材施事、人事匹配和职能相称，促进人才的合理流动和人力资源的优化配置，由此形成良好的“群体感效应”。在人力资源数量、质量不变的情况下，产生更高的生产效率与效益。

2.3 考试的文化功能

文化是国家治理的重要因素，是国家治理的软力量。考试的文化功能是指考试在与文化彼此交互的过程中所产生的功效或作用。考试具有强化现有文化、发展人类文化、传承考试文化、促进考试文化交流等功能。第一，强化现有文化。如在设计考试内容时，需要选取考试内容。任何一种具体考试的内容，均是每一具体考试所涉领域文化内容的抽样，选取其最具代表性、最科学和最有实用价值的内容。从某种程度上而言，对考试内容进行设计，其实质就是根据考试的需要，基于一定文化价值判断，对所涉领域已有文化成果进行评价和选优淘劣的过程，再通过考试活动的交互媒介，对所考领域的文化进行强化、传递。可见，对文化的评价、选择、传递和强化是考试最基本的文化功能。第二，发展人类文化，即通过考试及相关书籍、论著、报刊、网络、软件、设施和设备等保存、传播和发展人类文化。考试实践中所创造的各种考试设施设备遍布世界各地。随着人类考试活动的不断发展，考试活动的文化成果与年俱增。现代科学技术的飞速发展又极大地加速了考试信息资源的开发与考试设施设备的更新，各类考试软件、音像制品等层出不穷。这既使得原有的考试文化素材得以重组创新和发展，也使得考试文化成果可以动静互变、广为传承，在长期的保存中发挥其功效，使得考试文化得以除旧革新，不断创造出适合时代要求的文化，丰富人类文化宝库。第三，传承考试文化，即通过考试主、客体文化的相互转化以及考试结果、人才选拔和评价标准使用价值的调控，推动制度文化与观念文化的传承和发展。在考试活动中，以人为载体的主体文化和以物为载体的客体文化相互作用、相互转化，进而使社会价值观、人才观、教育观、教学观、考试观乃至人生观等观念文化得以传承、认同、实践和更新。体现国家意志的考试结果使用价值和反映时代要求的人才评价选拔标准能为社会主体价值观的培育、考试的推行以及社会文化的发展创造良好的环境。第四，促进考试文化交流。跨国、跨地区的考试实施以及跨文化的考试研究及各种考试学术、技术及信息资源的交流使考试文化在交流中拓宽其发展空间，实现其整合与共享，在借鉴中互补互用、互通互促。

2.4 考试的教育功能

人是社会存在的基础，人才是推动社会发展的根本动力。从这个意义而言，要实现有效的国家治理就离不开人才。考试是现代社会人力资源开发与利用的主要方式，是国家治理不可或缺的制度。考试的教育功能主要体现在：第一，培养国家治理所需人才。这从高等教育自学考试可以窥见一斑。全国高等教育自学考试委员会办公室工作报告显示，截至2010年年底，全国参加学历教育考试累计有2.17亿人次，累计培养本、专科毕业生982万人；参加非学历教育考试累计有5 739万人次，获得非学历证书的有2 000多万人。这充分说明我国高等教育自学考试已经承担起培养国家治理所需人才的重任，是一种为社会经济建设源源不断提供智力支持的新型教育制度。[8]第二，敦促教育按照社会提出的人才标准育人。一定社会的教育目标和考试目标都是社会人才需求的具体反映。在人才培养过程中，考试与教育目标的一致性是通过促进教育按照社会提出的人才标准育人以及检验教育培养的人才是否达到社会提出的人才标准而实现的。考试结果不仅表明学校所育人才的达标度和所育人才与社会需求相适应的状态，而且也暴露出教育教学中存在的问题，从而促使教育进行改革，主动按照社会提出的人才标准育人。第三，促使教育提高人才培养效率。从人才培养的过程来看，凡符合教育和人发展规律的考试，能为受教育者提供创先争优的机会与条件，使受教育者的成长始终处于提高素质、发展智能的动态竞争状态，使优秀者被竞争逐级推到更高层次的培养阶段。暂未达标者，则被恰当分流或回到原来层次重新接受培养。[9]通过考试进行分流可以提高人才培养的针对性，提高教育教学质量与效率。第四，调控教育人才培养的结构。考试可以通过改变应考条件、调整实施范围以及增减考试种（门）类等调控区域性、全国性的人才培养类层比例结构，改变人才培养布局，使之与社会需求动态相适应。

当然，考试还有其他社会功能，诸如为国家选拔社会治理专业人才、促进社会有序流动、促进社会公平以及维持社会稳定等社会治理功能等。总之，考试因其特有的社会功能为人类社会不可或缺，始终是推动人类社会向前发展的重要机制，是现代国家治理的基本制度之一。

3 考试与国家治理现代化

从国家治理视野来看，考试是一种公共治理行为和评价工具使用行为。既然考试为人类社会不可或缺，那么在考试社会中，考试与国家治理现代化的关系如何？这需要我们深入研究。探讨考试与国家治理现代化的关系，首先需要弄清考试与国家治理的关系。鲁子问教授认为，考试促进国家构建，国家构建需要考试，国家构建与考试在甄选合格的国家构建实施者这个点上形成交集。这有助于我们把握考试与国家治理的关系，即国家治理需要考试，考试促进国家治理。[10]我们认为，考试与国家治理现代化的关系亦是如此，即考试对国家治理现代化具有重要的支撑作用。

治理体系和治理能力是国家治理现代化的两个重要方面。治理体系现代化是治理能力现代化的基础和前提。治理能力现代化是治理体系现代化的重要保障。依据学者何增科的观点，国家治理现代化的衡量标准至少有4条，即民主化、法治化、文明化和科学化。[11]考试对国家治理现代化的支撑作用主要体现在考试能够促进国家治理民主化、法制化、文明化和科学化。

3.1 考试与国家治理的民主化

国家治理的民主化要求人民能够通过合法的渠道直接或通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程。[12]

考试具有丰富的民主特性。以我国公开选拔领导干部考试为例，该项考试通过采取“个人报名→群众推荐→组织考核→公众选举”等程序，采用“考察+考核”“笔试+面试”等方式进行选拔，创新人才选拔机制，充分认知并认真践行“参与”“回应”与“透明”等“善治理念”，体现了“公开、公平、公正、民主、竞争、择优”的核心价值观，扩大基层民主，巩固人民当家做主的地位。[13]参与是民主的本质要求。罗伯特·达尔也把参与列为民主的第一要素。[14]群众参与在领导干部公开选拔考试中具有广泛的代表性，而且其意见始终受到重视，群众评议意见在某些地方还具有一票否决权。例如，2009年某省公开选拔领导干部考试公告中要求每个职位面试评委由39人组成，其中群众评委30人，专家评委9人。在考试结束确定考察对象时，还要再次征求民众意见。协商民主是20世纪末兴起的民主范式。我国的领导干部公开选拔考试也有协商民主的特性。例如2010年湖南省长沙市公选市公路管理局局长、市卫生局局长等5名市管领导正职干部，除由组织部门、交通部门、卫生部门及清华大学专家组成专家评委团外，还有从40名有工作经历和专业背景、与职位相关的群众代表中现场抽签确定的25名群众代表评议团。这些群众评委可以提问并直接参与打分，其权重占到每个选手综合得分的40%。这代表了不同利益群体的意见和诉求。领导干部公开选拔考试通过评分这一环节实现了民主协商。可见，考试可以扩大政治民主的范围，培养国民的民主参与热情、民主参与意识和民主参与能力，形成和谐统一的政治秩序和民主开放的政治氛围，促进国家治理民主化。

3.2 考试与国家治理的法治化

国家治理的法治化要求国家公共权力的运行受到宪法和法律的约束，国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为要纳入法治化的轨道进行，规则和程序之治要代替人治。[15]

国家治理的法治化必须以“依法治国”为前提。考试对国家治理法治化的促进作用主要体现在考试对“依法治国”的支撑作用。考试作为选拔国家治理所需人才的活动，具有“凝聚民心，强化意志，促进稳定”等行政功能。如果公民对“依法治国”方略形成认同感，则“依法治国”方略比较容易推行。在考试社会中，考试将国家意志、社会主体价值观等体现在人们的职业要求与目标、合法权益与行为规范以及价值取向中。通过考试，国民对国家的意志、社会主体价值观等予以认同、理解、接受并付诸行动。当然，“依法治国”还需要国民对国家的认同。因为只有认同了其国家，国民才有主动监督及参政的意识，才有提高政治能力和权利的意识。当前，我国国民的政治意识与参政意识还不强，对一些腐败现象及不依法行政行为采取的方式要么是忍气吞声，要么是暴力抗法。即使某些有政治能力的人对不依法行政的行为和腐败现象进行抗争，其最后的结果也是因个人力量太小而作罢。对不依法行政的行为和腐败现象的治理除需要靠政府行政自身约束外，还要靠全体国民的普遍监督。考试能选拔一些政策水平高、施政能力强、乐于并善于治理国家的实施者。同时，以考试的方式将国家意志、社会主体价值观等体现在人们的职业要求与目标、合法权益与行为规范以及价值取向中，[16]使国民通过考试予以认同，从而形成良好的风范和道德。国民有了良好的风范和道德后,就可以提高国家治理的有效性，同时节约治理成本。[17]

“依法治国”的实行还依赖于国民对国家认同的普及性。普及“依法治国”方略，让国民认同“依法治国”方略，接受“民主”“法制”等观念，对于有数千年专制生活史的中国人来说需要一个过程。考试能直接或间接地促进国民理想观念或义务的潜移默化、国民政治权利的教育和国民政治能力的培养。如目前我国正在进行的法律基础知识普及活动，普法考试允许照抄笔记。通过这样的考试，国民就会明白自身的权利与义务，就会自觉地遵守法律法规。从某种程度上说，这就是对“依法治国”方略认同的一种考试。

3.3 考试与国家治理的文明化

国家治理的文明化要求国家治理“寓管理于服务之中”“多一些赞同，少一些强制”“多一些对话协商，少一些独断专行”“多一些激励和激发，少一些排斥和歧视”。[18]

文明是现代社会的标志。社会的文明程度主要取决于社会成员思想道德水平的高低。从某种程度上说，社会成员的道德水平是衡量现代社会文明程度的重要尺度。国家治理的文明化要求无论是国家治理的实施者还是国家的公民均应具有良好的思想道德修养，因为他们构成国家的主体。国家的良性治理需要国民具有良好思想道德素质，国民的道德素质水平会影响到国家治理文明化的有效性。为此，在确立“依法治国”的基础上，我们国家又确立了“以德治国”方略。考试促进国家治理的文明化主要体现在考试对“以德治国”的支撑作用。“以德治国”自古以来就是我国的传统。孔子曰：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”[19]如今，时代变了，“依法治国”也要根据时代的变化创新发展，与时俱进。对于中国这样一个泱泱大国来说，若国家直接培养国民个人的政治参与意识和能力素养、道德和价值观，未免鞭长莫及、心有余而力不足。在考试社会里，可从国民参与的考试入手，对国民进行“以德治国”教育。这是一条有效途径。[20]

公民社会理论中的社会资本是指国民所秉持的信念和规范价值观。社会资本有助于更广泛的政治秩序的运行。考试可以培育社会资本，使社会资本得到滋养。当前，在我国民主化进程中，民众政治冷淡是最突出问题。要有效开展国家治理，必须增强国民政治意识。因此，我们可以从国民参加的考试入手，对国民的政治参与意识进行培育。我们认为，“以德治国”如果依靠国家权力机构自上而下地推行，恐收效甚微。

当前我国道德教育的现状是投入大、效果差，投入产出比严重失衡。其原因主要是我国的道德教育方式存在问题，采取的是一种自上而下的方式进行宣传。这是一种极其简单的做法，以为只要全社会都来宣传道德的重要性，道德水平就会自然提高。对于国民个体来说，道德是内在的、主动的，是人们内在的信念，其培育需要诸如社会公共教育、文化状况等相应的社会条件。道德宣传是道德教育的必要手段而非充分手段。这种必要手段须通过多种方式来进行。在考试社会中，可以通过考试对国民的道德美德进行潜移默化的熏陶、感染，让其具有良好的道德美德。[21]现代国家治理离不开“柔”的一面。法律“刚性”所不及的地方需要以公民道德的“柔性”力量去填补。国民自我管理的不断增强和道德美德的不断内化有利于减轻国民的负担并降低国家管理成本。[22]

3.4 考试与国家治理的科学化

国家治理的科学化要求执政党和政府机关进行战略和政策规划的能力、协调其他治理主体的能力不断提高。同时，要求治理主体拥有更多的自主性，其履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高。[23]

推进国家治理现代化，关键是要提高国家治理的科学化水平。国家治理科学化水平有治理理念、治理方式方法、治理制度体系三个维度。实现国家治理的科学化首先要牢固树立治理理念。治理强调在公共事务中国家应发挥引领、协调的作用，重视多元化治理主体，尤其是人民群众、社会组织等治理主体，发挥他们在国家治理的重要作用。[24]其次，要改进治理方式。通过改进执政党的治理方式，推进国家治理现代化。必须结合政治、经济、文化、社会及生态等不同领域的实际情况，在各层次推进治理方式的转变。[25]再次，要健全治理制度体系。治理制度包括政治治理制度、经济治理制度、文化治理制度、社会治理制度和生态治理制度等。考试促进国家治理的现代化主要体现在：（1）考试活动，强化国家治理理念。无论是现行各种职业资格证书考试和国家教育考试，还是历史上的科举考试、近代东西方国家的公务员考试，通过考试将国家意志、社会主体价值观等体现在人们的职业要求与目标、合法权益与行为规范以及价值取向中，[26]通过考试设计将国家治理理念细化到考试法规、政策、标准、内容和结果效用之中，增强国民对国家治理理念的认同感，使国民认识、理解、接受并践行国家治理理念，这无疑有利于国家治理的科学化。（2）通过考试调控，发挥总揽全局、协调各方的作用。国家可通过增减考试门类，改变应试条件以及调整实施范围等措施对公共事务实行宏观管理。如某些行业或工种因技术革新或任务目标的变化，对从业者的业务能力、技能水平的要求提高，就可以通过调整考试的标准层次和内容结构，来调节该类人才的层次结构，从而避免或减少结构性失业。（3）通过考试制度，完善国家治理制度。例如我国的律师、检察官和法官采取的是“部门割据式”的分散培养模式，这种培养模式妨碍了法律职业者对职业理想、信念、伦理、技能及知识等的统一理解，加剧了三种职业之间的分裂、内耗和混乱，阻碍了法律职业共同体意识的形成。[27]为此，建立统一的国家司法考试有助于法律职业共同体的养成和与之相关的整个制度系统的完善和健全。再次，考试制度本身的完善与健全也是国家治理制度的完善与健全。（4）通过考试，改进治理方式。当前，政府在公共事务管理中还存在许多越位、错位和不到位的情况。政府完全不必大包大揽大小事，尤其是那些想管又管不了的事情，完全可以通过政府购买服务的方式交给社会组织去做。政府只需通过考试控制社会组织从业人员的资格、评估社会组织的资质即可。

综上所述，考试以其特有的社会功能对国家治理的民主化、法制化、文明化和科学化产生直接或间接的促进作用。国家治理需要考试，考试促进国家治理。考试对国家治理现代化具有重要的支撑作用。我们应该积极利用这一制度来完善国家治理，实现国家治理的现代化。

[1]鲁子问.国家治理视野的考选制度改革[J].当代世界语社会主义，2009（2）.

[2]杨继龙，胡洋.考试政策概念探析[J].湖北招生考试，2011（10）.

[3]鲁子问.国家·考试·人[M].武汉:湖北人民出版社，2006:77.

[4]亚尔保得·兰.新法考试[M].台北:正中书局，1935:32.

[5]刘季洪.中华民国考选制度[M].台北:正中书局，1983:1.

[6]廖平胜.考试学原理[M].武汉:华中师范大学出版社，2003:153.

[7]郭湛.人活动的效率[M].北京：人民出版社，1990:10.

[8]康乃美，刘海波.国家治理与自学考试创新[J].考试研究，2011（4）.

[9]廖平胜.考试学原理[M].武汉:华中师范大学出版社，2003:168-174.

[10][17][20][21]杨继龙.论考试与国家治理[J].湖北招生考试，2008（2）.

[11][15][18][23]何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014（1）.

[12]何增科.怎么理解国家治理及其现代化[J].理论参考，2014（2）.

[13]鲁子问，钱道赓.考选民主:中国领导干部公开考选制度的价值创新[J].社会主义研究，2011（4）.

[14]罗伯特·达尔.论民主[M].李伯光，林猛，译.北京:商务印书馆，1999:43.

[16][26]李琼瑛.考试立法现状的分析与思考[J].教学与管理，2008（8）.

[19]刘宏章，乔清举.论语·孟子[M].北京:华夏出版社，2000:19.

[22]冯周卓.论公民社会与国家治理[J].湖南第一师范学报，2003（9）.

[24][25]赵绪生.提高党治理国家科学化水平的三个维度[J].北京党史，2014（1）.

[27]张志铭.司法考试制度与依法治国[J].人民司法，2005（12）.

On Examinations and Modernization of State Governing

YANG Jilong

As a very important institutional arrangement,examinations have had the influence one way or the other on the politics,economy,culture,education and technology of our country.We have entered an era,in which examinations play a critical role in promoting the democratization,legalization,civilization and scientificity in the society.

Examinations;Functions of Examinations;Modernization of State Governing

G405

A

1005-8427（2016）06-0048-7

（责任编辑：陈宁）

杨继龙，男，广东开放大学，副研究员（广州 510091）