特大城市流浪乞讨人员救助管理模式创新研究

□刘　　锦　　王克胜（、中共广州市委党校 政治学与法学教研部，广东　　广州50070；、广州市救助管理站市区分站，广东　　广州50530）

特大城市流浪乞讨人员救助管理模式创新研究

□刘锦1王克胜2（1、中共广州市委党校 政治学与法学教研部，广东广州510070；2、广州市救助管理站市区分站，广东广州510530）

近年来，城市流浪乞讨人员管理问题呈现敏感性、复杂性等特点，现行管理模式暴露出不少问题。本文以广州为例，重点分析特大城市流浪乞讨人员从行政救助到合作治理中存在的问题，反思现行救助管理模式，深入探讨构建政府、社会力量及公众等共同参与的“网络式”救助管理模式之实践路径，以更好地促进特大城市流浪乞讨人员的救助管理工作。

特大城市；流浪乞讨人员；救助管理

流浪乞讨人员是生活无着的流浪、乞讨人员的简称。他们街头流浪乞讨，不仅自身生存艰难，还影响市容市貌，甚至引发系列的社会问题。流浪乞讨现象具有漫长的历史，并随着历史的变迁在不断地改变，如何救助和管理城市流浪乞讨人员，则成为世界各国普遍关注的重要论题。广州是国际性大都市，也是外来流浪人口较多的特大城市。2003年广州“孙志刚事件”，引发全民对城市流浪乞讨人员管理问题的关注，并催生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布，这标志着城市流浪乞讨人员管理模式从强制性管理到社会福利救助的转变。广州市高度重视对流浪乞讨人员的救助管理工作。据不完全统计，2003年至2015年广州累计救助生活无着落者和流浪乞讨人员逾44.5万人次，约占全省救助量的33%。［1］目前，救助管理工作正处于再发展阶段，受城市流浪乞讨人员管理办法的限制，以及历史和现实的原因，救助管理在实践运作上暴露越来越多的问题与矛盾，如何在法治的轨道上加强服务与管理，现行的行政救助模式正面临考验并亟待改革，构建政府、社会力量及公众等共同参与的“网络式”救助管理模式成为发展趋势。

一、广州城市流浪乞讨人员救助管理体系的探索

（一）加强救助管理机构建设

广州市有2个市属救助管理机构，还有番禺、花都、从化、增城等4个区级救助管理站。一是广州市以救助管理机构等级创建工作为抓手，不断改善和提高救助管理机构基础设施、功能布局和设施设备。同时，就转变服务理念、改善服务环境、优化服务流程、改进服务方式等方面着手，努力提升服务管理水平，努力得到认可，如广州市属两个救助管理站被民政部评为“国家一级救助管理机构”。二是贯彻落实关于依法处理监护人侵害未成年人权益、流浪乞讨人员身份查询和照料安置、家庭暴力庇护救助、救助专用车票管理等系列规范性文件，创新服务管理举措，完善配套政策措施，形成积极配合、齐抓共管、整体推进的工作格局。三是认真落实民政部、公安部消防安全管理十项规定，全市救助机构和委托安置单位开展安全隐患排查整治，制作隐患和整改清单，确保受助对象合法权益得到保障。另外，全市救助机构启用新版全国救助管理信息系统和全国救助寻亲网，市公安机关对长期滞留安置对象进行DNA、指模和相片采取，有效对接了社会寻人需求，推动救助管理工作创新。

（二）健全救助管理工作机制

2003年广州“孙志刚事件”发生后，全国掀起了对收容遣送制度的抨击及反思，并催生了《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》的正式实施，流浪乞讨人员的救助工作从“强制”开始转为“自愿”。救助管理制度实施之初，由于政府缺乏救助管理经验，面对违法的流浪乞讨行为，存在畏首畏尾不敢坚决执法的情况，从而导致一夜间城市间流浪乞讨现象明显加重。针对街头流浪乞讨人员回潮现象，广州市政府开始积极探索新的工作机制：一是建立流浪乞讨人员救助管理工作联席会议制度。2004年11月，广州市召开流浪乞讨人员救助管理工作会议，建立联席会议制度。联席会议由市维稳办、综治办召集，市民政局、公安局、卫生局、城管支队等部门相关业务处室参加。二是在全国率先成立流浪乞讨人员救助管理工作小分队。2005年6月成立市救助管理专项工作小组，并建立联络员制度。市流动救助小分队由市救助管理专项小组办公室领导。市救助管理专项工作小组每年定期召开全体会议，通过联合开展政策创制、联合调研走访、联合检查考评、联合开展宣传活动等多种方式，从全局上谋划和推动救助管理工作深入发展。此外，2015年救助管理工作开始纳入社区网格化管理范畴，强化属地管理责任的落实，使救助管理工作格局得到有效深化，也为广州救助管理工作提供坚实有力的组织保障。

（三）创新街头救助管理形式

2005年1月，市公安、民政、城管三部门联合成立流动救助服务队，开展街头流浪乞讨人员的劝导、救助和护送工作。根据2008年出台的《关于建立流浪乞讨人员长效服务管理机制的意见》，广州把救助管理工作纳入综治考评内容并建立建全监督考核机制，进一步完善流动求助服务工作机制，全市11个区均已参照市的做法建立流动救助服务队。广州持续巩固公安、民政、城管等多部门街面联合救助执法模式，全面拓展公安、民政、城管等多部门联合巡查救助模式，常态化开展部门联动、市区联动和跨区联动，强化对街头流浪乞讨人员劝导、教育、帮助、护送等主动救助服务。根据市委、市政府的工作部署和重大节假日、重大活动的工作实际需要，主动组织开展专项救助行动。开展街面“夏日送清凉”“寒冬送温暖”等救助关怀行动，有效防止了特殊困难群众冻饿病亡街头事件。通过抓好街头流浪未成年人、精神病人、危重病人等特殊对象的保护稳控，依法做好分类救助服务，防止损害公共安全事件的发生。2013年，依托114号码百事通搭建全天候快速救助响应机制，求助群众或热心市民只需拨打电话114，该平台就会将电话转接到广州市相应的救助管理机构。据统计，2015年，仅广州市救助管理站市区分站就接到热心群众来电604人次，出车接回197人次。

（四）引导社会力量参与救助

通过深化“政府指导、社会参与”的救助服务模式，广泛动员社会组织、志愿者团体、社区居委和热心群众参与救助志愿服务。以“6.19”全国救助管理机构公众开放日为契机，开展了救助管理主题宣传系列活动。创造性地开展“救助接力进社区”宣传日活动，制作了救助管理动漫宣传片和公益广告片，与社会组织合作成立了全市首个流浪救助主题的志愿者驿站，让社会各界更加深入了解、支持和参与救助工作。加强与媒体的良性互动，邀请主流媒体采访报道救助服务创新举措，通过媒体公布求助热线和救助途径等，引导热心群众正确帮助有需要的流浪乞讨人员，先后及时救助处置舆论关注个案，受到了社会的广泛好评。2014年，推进“福彩有爱·弃讨返乡”流浪乞讨人员社工救助服务试点项目，积极扩大试点范围，以政府购买服务形式，在越秀、荔湾、天河区开展街面流浪乞讨人员社工介入服务工作，共开展专业社工“主动干预”服务205人次，成功劝导帮助5名职业乞讨人员返回家乡。连续10年举办“中秋寻亲圆梦”救助服务公益活动，引导公众关注流浪未成年人救助保护，帮助长期滞穗儿童回归家庭。推进与中国社会福利基金会等社会组织、教研机构、志愿团体、爱心企业合作的“流浪儿童救助服务创新项目”，为流浪未成年人提供兴趣课程、特殊教育、康复训练、职业培训、就业介绍等救助保护服务。社会力量的广泛参与，实现了政府力量与社会力量的良性互动，提高了救助管理工作的社会关注，为救助管理工作的创新和可持续发展注入了新的活力，开拓了新的思路。

二、从行政救助到合作治理的转型困境

2003年《救助管理办法》实施以来，地方政府的救助管理工作开局较为顺利，如救助机构基本到位、管理制度初步建立、运转机制正在形成等，10余年的实践也使救助管理形成了特定的行政救助模式。现阶段正处于我国流浪乞讨人员的行政救助向合作治理的转型期，在政策发挥实质效用的进程中，救助管理工作仍暴露出系列新问题有待解决。

（一）社会对救助管理的认识存在误区

长期以来，民众对流浪乞讨人员的救助管理的认识存有明显的误区，在调查访谈中，民众几乎都认为对街头流浪乞讨人员之管理，应全部由当地政府尤其是民政部门负责，街头流浪乞讨人员的存在则成为民政部门及其救助管理站不作为的“铁证”，甚至部分政府负责人也存在这种误区，认为与流浪乞讨人员相关的工作都是民政的事。据广州某区救助一线工作人员称，在干净整洁平安有序市容专项整治工作中，因流浪乞讨人员在立交桥下堆放杂物，民政部门被要求整改。可见，社会对救助管理认识的误区之深。对救助管理的认识误区，易于影响社会力量参与流浪乞讨人员的救助工作。

（二）受助对象无甄别导致救助目标偏离

现行《救助管理办法》，若严格执行则存有无可操作性，现行受助对象中绝大部分将不符合救助对象范围。如果按照《救助管理机构工作规程》，救助对象无限定性的规定，将会导致民政部门的救助压力剧增。如救助管理办法第8条规定，“求助人员为疑似精神障碍患者、疑似传染病人、危重病人或有明显外伤人员的，救助管理机构应当联系医疗急救机构或安排工作人员将其送医救治、诊断”。这容易导致原本应由公安、城管等护送至医疗机构的，会被部分人员恶意护送至救助机构附近劝其自行求助，增加救助机构的负担。目前，部分求助人员以治病为目的，特别是一些身患艾滋病、肺结核、尿毒症的慢性病的病人，如果对此类病人全部都送往医疗机构救治，会加剧依赖政府无偿救治的思想，导致要求免费治病的人员肯定会剧增。另外，出于对保护求助人员的顾虑，暂未对重复救助问题进行明确规定，导致出现重复求助治疗现象，浪费救助资源。据广州市救助管理站统计，有受助对象一年内在某救助站记录100余条救助记录。另，故意钻政策漏洞也很普遍，如某受助人已经获救助车票，时隔不久又进站要求提供车票返乡；又如肢体健全的青年，多次主动拨打救助热线，要求救助机构派车接送前往救助。

（三）救助内容与受助对象需求存在错位

根据《救助管理办法》，救助站应当为受助人员提供下列救助服务：一是提供符合食品卫生要求的食物；二是提供符合基本条件的住处；三是对在站内突发急病的，及时送医院救治；四是帮助与其亲属或者所在单位联系；五是对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。《救助管理机构工作规程》规定，救助机构需要提供生活、医疗、寻亲、未成年人教育服务。根据经济原因不同，流浪乞讨人员大致可以分为以下四类：一是有经济能力或者可以寻求亲朋好友帮助，但因情况紧急，生活暂时遇到困难，如务工不着、寻亲不遇、遗失钱财、被盗被抢被骗等。这类型人数不多，救助机构基本可以帮助解决困难。二是有家庭投靠，但出于自身原因愿意流浪乞讨，这类型救助机构需要加强心理梳导，帮助其重新回归家庭。三是因失业、重病、未享受低保或五保待遇以及保障待遇不足以维持生活等原因陷入生活困难的流浪乞讨人员，当前的救助内容对其救助作用不大，使流浪乞讨的救助实际效果大打折扣。［2］（P28-30）自身或家庭成员原因，无法以自身能力保障最低生活水平，只能上街流浪或乞讨，救助政策作为一项临时性措施，无法满足其需求。四是为了经济利益而进行乞讨。这部分占了乞讨人员中的绝大部分，不会去救助机构求助，遇到劝说更会反抗。［3］虽然救助机构在规定的救助服务基础上开展探索创新，但离流浪乞讨人员的需求有距离，甚至不可能满足其需求。

（四）流浪乞讨行为缺乏法律制度的规范

现行的《救助管理办法》，仅明确禁止以反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式进行乞讨，禁止在车站、站台或者其他城市轨道交通设施内乞讨，但缺乏对流浪乞讨行为的管制立法，尤其是可能影响他人或公共秩序的流浪乞讨并未明确规定，影响相关部门执法，如人流密集的公共区域，如广州的大佛寺、光孝寺等著名寺庙门口，每到初一、十五就变成了乞丐聚集地。［4］公共区域甚至私人物业范围存在大量的露宿者聚集，部分露宿者私人物品占用公共设施，给卫生环境带来不少影响，但出于社会舆论的影响，无部门敢处理。2015年初，江湾大酒店（商业中心楼）外骑楼底装喷头淋水驱赶露宿者事件，就在社会引起舆论危机。［5］很多时候，公安、城管等执法部门在对具有违法违规行为的流浪乞讨人员采取强制性管控手段时，面对舆论压力，往往因害怕自身陷入“道德洼地”而显得底气不足。部分职业乞丐正是利用民众这种盲目同情弱者的社会心理，将自己在生存上的“弱势地位”转化为社会管理中的“强势地位”，阻碍职能部门的执法活动。［6］（P56-60）据流动救助服务队的工作人员称，在面对不愿离开的乞讨人员“我乞讨我违法么”的质疑时，无言以对，因为没有明确的执法依据。

三、构建“网络式”救助管理模式的实践路径

近年来，各地方政府开始积极引导社工组织、企业、市民等社会力量参与城市流浪乞讨人员的救助，试图调整、改变传统的行政救助管理模式，但社会力量的参与还处于探索过程中，尚未改变政府几乎包揽所有救助工作的现状。构建一种新的由政府、社工组织、市民以及其他社会力量共同参与救助即“网络式”救助管理成为发展的趋势，从而实现各治理主体之间的资源整合、工作对接和系统交换，可以有效促进城市流浪乞讨人员的救助管理工作。

（一）构建“网络式”救助管理的制度体系

第一，制定救助管理的政策法规。现行的《救助管理办法》颁布至今已10余年，救助管理工作正处于再发展的关键时期，应进一步加强规范，立法先行。广州市作为改革开放的先行者，应勇于创新，在不违反上位法的基础上，推进流浪乞讨人员救助和管理工作立法。建议以地方法法规的形式，制定《广州市流浪乞讨人员救助和管理规定》，明确流浪乞讨救助对象，坚持以帮助受助对象自力更生、回归社会为目标，把好“入口关”、疏通“出口关”，切实保障困难群众的基本生存权益。特别是把好“入口关”，让有需要的人接受救助，避免浪费救助资源。另外，明确流浪乞讨是否为影响他人或公共秩序的行为，并对违规流浪乞讨行为明确细化，这不仅为选择流浪乞讨生活的人提供法律保障，也明确了相关执法部门的工作职责，推进救助管理工作。

第二，优化救助管理的社会资源。广州市现有救助机构设置基本能维护全市流浪乞讨人员的救助工作，但随着社会形势的发展，仍有优化整合的空间。如参照北京的做法，设立广州市流浪乞讨救助中心，负责广州市流浪乞讨救助工作的中长期计划、指导监督市区两级救助机构的工作、联系整合流浪乞讨救助慈善组织力量、各区外展救助服务队的筹建管理等工作。整合现有广州市救助管理站和广州市救助管理站市区分站资源，成立新的广州市救助站，负责原来两个市级站的所承担的站内救助工作。另外，应以国务院推动政府购买社会力量服务、创新公共服务机制为契机，探索救助管理与救助服务相分离的可行路径，将救助管理机构从服务提供者转变为服务监管者、政策制定者、督导协调者，推动救助管理工作运行机制的变革。［7］（P8-10）政府救助机构与社会组织的资源应进行深度整合，加强沟通合作。社会组织利用自身影响力，吸引社会力量通过捐款、捐赠、贡献志愿劳动等方式增强自身活动能力，负责街头救助、劝导。救助机构在救助中引入志愿力量，负责志愿者政策培训、为露宿者提供临时住所和庇护等。

第三，创新救助管理的工作机制。地方政府及其相关部门，应根据流浪乞讨人员的新情况和救助管理的实际，创新救助管理的工作形式。建议取消由公安、民政、城管三家联合组成的流动救助服务队，以政府购买服务的形式，组建外展救助服务队承担街头救助任务。学习深圳模式，建立以城管部门牵头的街头流浪乞讨管理工作机制。由城管部门对特定的区域进行巡查，对影响市容环境卫生的流浪乞讨行为进行约束，并配合公安部门对违法流浪乞讨行为进行打击。

（二）构建以需求为导向的“网络式”救助机制

第一，构建“立体式”救助对象发现网络。充分发挥现有的市、区、街（镇）、居（村）四级工作网络，消除救助盲区，由社区网格员承担流浪乞讨人员的发现、劝导、指引、报告等基本职责。充分发挥公安、城管等行政机关的作用，让其执行职务时若发现流浪乞讨人员，应当负有告知义务，更有义务引导、护送其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员到救助站接受救助；充分发挥社会力量的作用，以购买服务等方式让社会力量主动开展救助巡查，及时发现有需要的救助对象；另外，应完善现有114救助呼叫平台，由外展救助服务队负责出车提供救助。

第二，丰富流浪乞讨人员救助服务内容。在当事人配合的情况下，可通过其自愿申请，有针对性提供以下救助服务：对于有劳动能力的流浪乞讨人员如拾荒者、打临工者，应该把符合条件的对象纳入就业扶持政策体系，提供职业培训、职业介绍和就业服务；对于因家庭矛盾或害怕连累家庭而出走的流浪乞讨人员，应该提供心理疏导，帮助其回归家庭；对于拥有户籍身份但因其他原因而无劳动能力的流浪乞讨人员，应该提供社会救助政策指引，协助其返回户籍所在地申请相应的社会最低保障；对于各种原因与家庭成员走散的流浪乞讨人员，应该提供寻亲服务。

第三，提高救助管理人员的专业能力。在救助实务过程中，应该把社会工作专业知识和方法运用到实践过程中，通过赋权、增能、自我认同等理论方法的运用，在互动的过程中，提升救助对象的自我认同感，增强其改变的动力和信心，从而摆脱流浪乞讨生涯，重新融入到正常的社会生活中去。［8］（P27-29）通过救助工作人员的培训教育，加强社会工作理论灌输，切实转变救助工作者的观念，使其平等地对待每一个求助者。把社会工作价值理论融入流浪乞讨人员街头救助工作，针对求助者的需求，通过服务对象自决、链接社会资源等社工方式，实现流浪乞讨人员“助人自助”，避免进入“反复救、救反复”的怪圈。

（三）构建流浪乞讨行为的规范制度

第一，禁止未成年人流浪乞讨。公安机关要加大涉及未成年人街头流浪乞讨的管控、解救工作力度，将涉及未成年人流浪乞讨的警讯作为重要警情，快速出警并将相关人员一律带回公安机关核查、甄别，对流浪未成年人采取保护措施。通过体征观察、盘问核对、人口信息查核、DNA采样比对等措施核实未成年人身份及其与同行成年人的关系，情况基本清楚后，再护送到属地未成年人保护机构临时安置。对携带、利用未成年人流浪乞讨的成年人，应立即采取控制措施，严格盘查，结合其侵害未成年人法定权益的违法犯罪情节，依据未成年人保护、治安管理等法律法规，予以训诫警告、行政处罚；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

第二，打击欺骗冒犯乞讨行为。欺骗性乞讨伤害社会的良心，人们对乞丐越来越戒备，对贫困的人越来越冷漠麻木，社会的公平和正义也在无意间被破坏。冒犯性乞讨行为主要表现是滋扰他人，不达到乞讨的目的则不放过他人，可以分为以下三种类型：一是反复纠缠型，是指乞讨者向他人行乞遭拒绝后，仍采取尾随、阻拦等其他令人反感的方式继续要求乞讨钱财；二是强行讨要型，是指以污言秽语、生拉硬拽等令人厌恶的方式乞讨钱财；三是其他滋扰他人的方式，主要包括以强迫接受的方式卖花、卖唱、开车门、拎包等行为变相乞讨。公安机关接到媒体或当事人举报时，应迅速出击，依法查处乞讨人员的违法行为。

第三，依法查处限定区域流浪乞讨。结合广州市的城市定位，应通过立法规定，不得在机关、学校、医院、车站、码头、机场、公园、运动场、外国领事馆等场所100米范围内乞讨、露宿，影响市容环境卫生。在特定的时间内，不得有以下影响市容环境卫生的行为：白天在市区主、次干道，人行天桥、人行地下通道、地铁出口、骑楼下乞讨、露宿；广交会期间在广交会场馆、定点酒店附近乞讨、露宿；农历初一、十五期间在光孝寺、大佛寺等著名寺庙附近乞讨、露宿；菠萝诞庙会期间在南海神庙附近乞讨、露宿等。限制乞讨、露宿的区域和时间应由各区政府拟定，市政府审核后向社会公布。学校、医院、旅游景点等各大中型公众活动场所的经营管理单位（机构），负责或协调执法部门对本单位（机构）所属公众活动场所的乞讨、露宿行为实施积极有效管理，为来往客商、消费者等服务对象提供安全有序、文明舒适的服务环境。

（四）构建“网络式”救助管理的舆论引导

第一，引导流浪乞讨救助管理的理论研究。以政府主导、高校参与的方式，在特定的一段时间内对全市范围的流浪乞讨人员进行摸底排查，了解流浪乞讨人员数量、分布等基本生存状况，建立广州市流浪乞讨人员数据库。引导研究人员分析救助大数据，开展街头走访，与救助一线工作者开展座谈交流，形成具有可操作性的研究成果。借助新闻媒体，引导市民群众对流浪乞讨救助和管理进行社会大讨论，摸清社会舆论风向。

第二，强化流浪乞讨法律政策宣传教育。各执法管理部门应加强城市管理和社会治安法规的宣传教育，告诫流浪乞讨人员遵守文明秩序，配合城市管理；各救助服务机构应强化受助人员特别是反复受助人员的教育引导工作，宣传城市管理法律法规，解读国家救助救济政策措施，教育、鼓励受助人员遵纪守法、自尊自爱、自食其力，指引其寻求政府和慈善组织救济和帮扶的正确途径，帮助其寻找解决自己或家庭生活困难的根本性出路。

第三，树立流浪乞讨人员救助的正确导向。进一步加大救助管理政策的宣传力度，积极争取社会各界对流浪乞讨人员管理和救助工作的关注、理解和支持。坚持正确的舆论导向，在全社会营造关心、帮助流浪乞讨人员的良好氛围。

［1］广州市民政局及其广州救助管理机构统计资料.

［2］张笑丽.基于部门联动和源头救助视角：流浪乞讨人员救助的问题及对策［J］.社会福利：理论版，2015，（2）.

［3］广州搜救队救助街头流浪露宿者遭乞讨者嫌啰嗦［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/sh/2014/12-29/ 6921194.shtml.

［4］寺庙前乞丐激增献爱心要留神［EB/OL］.http：// sztv.cutv.com/cutv/news/xinwenguangchang/201302/197-6296819.shtml.

［5］广州城管安装定时喷水装置驱赶露宿者［EB/ OL］.http：//news.qq.com/a/20150105/009516.htm.

［6］董轩.流浪乞讨人员的公共安全风险管控［J］.山西警官高等专科学校学报，2015，23，（4）.

［7］民政部社会事务司.民政部致力救助管理转型升级——救助管理工作十年总结与思考［J］.社会福利，2013，（12）.

［8］鲍翠萍.社会工作在流浪乞讨人员救助工作中的介入［J］.社会福利：理论版，2014，（7）.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2016）03—0075—07

2016—4—26

刘锦（1984—），男，博士，中共广州市委党校政治学与法学教研部副教授，主要研究方向为城市治理、民族宗教问题；王克胜（1985—），男，广州市救助管理站市区分站副科长，主要研究方向为城市社会工作。