公务员绩效考核的几个关键问题

□宋玉蓉（中共广州市委党校 公共管理教研部，广东　　广州510070）

公务员绩效考核的几个关键问题

□宋玉蓉（中共广州市委党校 公共管理教研部，广东广州510070）

公务员绩效考核不仅关乎公务员的有效管理，还影响政府形象和行政效率。由于准确性和可操作性不强，在当前的公务员绩效考核中，普遍存在“走形式”的现象。应从实行差异化绩效考核、设计科学的绩效考核指标体系、让服务对象参与考核、考核结果与公务员的利益挂钩等几个关键方面入手，提高公务员绩效考核的效果。

公务员；绩效考核；服务对象

绩效考核是一切人事管理的基础，是组织管理的重要手段。但绩效考核又是一把双刃剑：科学、合理的绩效考核能提升组织成员的工作积极性，推动组织目标的达成；不科学、不合理的绩效考核不仅不能提升组织成员的工作积极性，而且还会导致“奖懒罚勤”、破坏组织成员关系等负面效果，影响组织目标的达成。公务员绩效考核也不例外。理论上，公务员绩效考核应起到“完善和健全公务员制度，加快公务员科学化、法制化进程；促进公务员激励机制的构建，有效地提高公务员绩效；提升公务员素质，保证所提供公共物品或公共服务的质量；完善公务员监督体系，促进勤政廉政建设”［1］的作用，但在实际工作中，公务员绩效考核基本流于形式，甚至起到了相反的作用。公务员绩效考核之所以出现事与愿违的结果，一个原因固然是因为“公务员绩效考核是一个世界性难题，是最复杂且最令人头疼的行政事务”［2］，另一个重要原因是我国“长期以来对绩效考核的研究和探索，只重绩效考核的宏观运行和顶层设计，不太重视绩效考核的微观分析和细节解剖”［3］，导致在操作过程中走样、变形。要想让公务员绩效考核真正发挥应有的作用，必须在绩效考核的准确性和可操作性上下功夫，必须解决以下关键问题。

一、实现差异化的绩效考核

2006年开始实行的《公务员法》及2007年颁布的《公务员考核规定（试行）》中，对公务员的考核要求都是：“按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”，德、能、勤、绩、廉因此成为所有公务员的绩效考核指标。至于德、能、勤、绩、廉各包含哪些方面的内容，则没有进一步的说明。有些单位根据自身情况，对德、能、勤、绩、廉这五个考核指标进行了细化，但大多数单位没有做这个工作，考核时全凭考核主体个人的理解。由于每个人的理解不同，考核标准难免出现差异。即使这些单位对考核指标进行了细化，但也鲜有针对每个具体岗位细化指标的，还是用一个标准考核单位的几乎所有公务员。也许，这是一种惯性思维在作怪：只有用统一的标准、要求来考核，才能体现公平、公正。事实上，与我国是世界上人口最多的国家相适应，我国的公务员不仅人数多，而且结构复杂，《公务员法》第14条第2款规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。”其他职位类别由于其特殊性，不在本文中涉及。综合管理类公务员是指在机关中履行规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督等综合管理以及内部管理职责的公务员。专业技术类公务员是指在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员。行政执法类公务员是指在工商、税务、质检、环保等履行社会管理与市场监管职能的行政执法部门的基层单位的公务员。可见，每一类公务员的工作性质和特点有很大的区别。不仅如此，即使是同一类别中不同层级的公务员的职责属性、工作内容、工作方式、工作要求也存在着巨大差异，比如综合管理类公务员又可以分为三大层级或类型：谋划与决策层、管理与监督层、实施与执行层。谋划与决策层负责确定组织的目标、纲领和实施方案，进行宏观控制；管理与监督层的职责是把决策层制定的方针、政策贯彻到各个职能部门的工作中去，对日常工作进行组织、管理和协调；实施与执行层是在决策层的领导和管理层的协调下，通过各种技术手段，把组织目标转化为具体行动。即使是同一类别，同一层级，由于部门不同，要求也不尽相同。比如，民主党派机关和经济管理部门的决策层、监督层、执行层，由于工作对象、工作目标不同，对他们的工作方式、工作要求也有差别。即使是同一个类型，同一个层级，同一个部门，不同岗位的要求也是不同的，比如，同一个单位的业务处长和财务处长的职责和要求肯定是不同的。所以，希望用同一个绩效考核指标体系来考核所有公务员本身就是不合理的，其结果必然影响绩效考核的信度和效度，影响绩效考核的权威性。

要真正使公务员绩效考核科学、有效，必须与各部门的性质、岗位性质、管理层级以及行业性质相结合，从“均码考核”向“量体考核”转变。根据具体岗位的特点，分类分层分级设计有针对性的绩效考核指标体系。岗位需要什么样的能力素质，需要什么样的工作业绩，就设计什么样的绩效考核指标体系，岗位要求不同，绩效考核指标体系也应有所差别。当然，对有相同工作内容的岗位，绩效考核指标体系可以互相借鉴，甚至可以用相同的指标体系：比如，同一部门、同一岗位的公务员可以用相同的绩效考核指标体系；不同部门具有相同工作性质和职责的岗位也可以用相同或近似的绩效考核指标体系，比如，很多部门的综合管理岗位职责要求是相通的，他们就可以用相同或近似的绩效考核指标体系。

二、设计科学的绩效考核指标体系

前面论述了必须根据具体岗位设计有针对性的、差异化的绩效考核指标体系，但是，到目前为止，我国公务员绩效管理的基础尚未建立，主要体现为公务员的工作分析基本没做。按照国际惯例，每个岗位都有自己的工作分析，这个工作分析是选人、用人及考核的基础。这样，我们就不能在工作分析的基础上比较容易地设计出绩效考核指标体系，而必须从零开始，对每一个岗位的职责要求进行分析，然后才能在此基础上设计出绩效考核指标体系。这就面临着两大难题：一是工作量太大，二是怎样保证设计的绩效考核指标体系科学、合理。

按照惯例，绩效考核指标体系的设计由人事部门及分管领导负责，其他人无缘置喙。受精力及水平的限制，仅靠人事部门及分管领导确实很难给整个单位所有公务员制定出科学的绩效考核指标体系。其实，如果能换一种思路，改变习惯做法，发动单位全体公务员参与绩效考核指标体系的制定，这两个难题都能得到有效解决：首先，全员参与，工作量就不会大了。其次，全员参与，其科学性比少数人参与更有保证：一个公务员，总是处在上级、同级及下级的包围之中，对于他的工作职责和要求，这些人是很清楚的。如果让他们都来参与设计针对其的绩效考核指标体系，就可以集思广益，查漏补缺，比仅仅由人事部门及分管领导来设计要科学得多。

可参照以下做法：首先，对全体公务员进行绩效考核知识培训。可以以县、市、区为单位，请有关专家来上课，明确公务员绩效考核的意义及绩效考核指标体系设计的方法，并提供一些绩效考核指标体系模板作为参照。在有一定的基础之后，要求每个公务员为他自己及与他有较多工作联系的上级、同级、下级各设计一套绩效考核指标体系。这样针对同一个岗位，就有几套绩效考核指标体系（由于职务和部门人数的差异，有的岗位的绩效考核指标体系可能超过四套，有的可能会少于四套）。当然，由于看问题的角度不同，这几套绩效考核指标体系肯定会有差异。这时候，人事部门再把它们分析综合、归纳整理，形成一个初步的结果与当事人沟通。如果能达成一致，这个绩效考核指标体系就固定下来，作为以后对其进行考核的依据；如果不能达成一致，人事部门和当事人都可以提出自己的修改意见，直到最后形成一个双方都能接受的结果。之所以要和当事人沟通、协调，就是想让这套绩效考核指标体系获得当事人的认可，防止以后执行时出现争议。

在设计公务员绩效考核指标体系时要注意以下问题：

一是要尽量细化指标。在设计绩效考核指标体系时，一定要注意细化指标，对每一个指标的内涵及其包含的内容都要有较详尽的描述，以减少因考核主体理解不同而导致的考核误差。

二是要尽量量化指标。中国是个人情社会，人情因素有时候甚至会超越法规而左右人们的行为。在以前的绩效考核中，由于大多数指标都是描述性的、定性化的，理解起来弹性很大，所以普遍存在打人情分的现象，导致老好人得分高，有能力、有魄力的人往往因为得罪人多而得分低的问题，使得公务员绩效考核广受诟病。改变这种现象的主要措施是尽量量化考核指标，以减少人情因素的影响。量化指标的方法很多，比如，即使每年单位的工作量不固定，但以100%为总量，每个人的占比也是可以量化出来，那么在设计绩效考核指标体系时，完成的工作量就可以设计成一个量化指标。“非常可取的一种方法就是利用中介指标或替代指标来实现对某一种行为的绩效考核，例如：要想对缉毒警察的工作效果进行考核，可以结合以下一些指标来进行：毒品的市场价格（价格越高，说明防范得越严），缴获毒品的纯度（纯度越低，说明防范越有力），与吸毒相关的死亡或住院人数（人数越少，说明辑毒工作做得越好），刑事案件中与吸毒有关的犯罪者（如果此类犯罪者人数越少，说明辑毒工作做得越好）。这种方法无疑在很大程度上可以解决对公务员的绩效往往无法用直接指标进行考核的困境。”［4］理论上，每个指标都可以量化，只是需要多动动脑筋而已。现在的公务员文化素质普遍比较高，充分发挥大家的聪明才智，必要时请专家帮忙，是不难做到的。

当然，这样做肯定要花费一些人力、物力、财力，但这项工作是我国公务员管理中的短板，是必须要补齐的。花二、三年时间，设计、调整后就可以相对固定了，以后如果没有大的政策调整，一般不用做大的改动，这项工作也可以说是一劳永逸的了。

三、让服务对象参与考核

服务对象指直接或间接接受公务员管理或服务的公民，他们既可以是普通群众，又可以是公务员；既可以是本部门的人员，比如大多数单位的综合部门（履行内部管理职责的部门），就是为本单位的人员服务的，又可以是外部门的人员，比如业务部门对其他政府部门的相关工作进行指导、管理时产生的服务对象。他们或许身份不同，但所处的地位相同：都是接受服务与管理的对象，都面临相同的处境。他们直接或间接地接受公务员的管理与服务，应该说他们对评定公务员工作情况的绩效考核最有发言权，但现实是，公务员的绩效考核都是以直接上级考核为主，内部评估为主，鲜有服务对象参与考核的。即使是对综合部门公务员的考核有服务对象的参与，也是以内部人员身份参加的，而不是以服务对象的身份参与的。这不能不说是一种悖论，也是一种权力的错位，一些公务员也因为缺乏服务对象的有效监督，在行使公权力的过程中，只唯上、不唯下，只想到部门和自己的利益，不考虑服务对象的利益，慵懒散漫，甚至利用手中权力吃拿卡要、贪污腐败，严重影响了公务员群体的形象，甚而至于造成了人民群众对政府的不信任，造成了恶劣的影响。

如果让权力归位，让服务对象有权力影响公务员的绩效考核、进而影响公务员的自身利益，就会迫使公务员在行使公权力的过程中转变思路，想方设法让服务对象满意，不敢不作为，不敢乱作为。这样整个公务员队伍的风气就会大为转变。同时，让服务对象参与考核，被考核的公务员还能了解服务对象的心声和要求，解决政府部门自说自话、闭门造车的问题，提高行政效率，改变政府长期以来一再强调舆论监督、群众监督，但是始终没有建立制度性的制衡机制和监督机制的问题。这样做，一举多得，算得上是一个革命性的举措，也是国际通用的做法，“上个世纪七八十年代，英国、美国等西方国家遭遇了信任危机、财政危机和福利危机，它们积极寻求改革，进行了以精兵简政、提高政府效率和满意度，以企业家为核心的政府改革，在强调投入产出、注重绩效的同时，也注重结构与顾客满意度，从而从根本上改变了西方国家官僚机构的僵化、低效的帕金森症状。”［5］现在发达国家在公务员绩效考核中，普遍吸纳服务对象的参与。

实行服务对象参与公务员的绩效考核，要特别注意制定相应的措施保证服务对象的评价大体上是客观、公正的，否则，服务对象的参与不仅起不到监督的作用，反而还会引起利益的输送，引发更严重的后果。而要让服务对象客观、公正地做出评价，必须解决以下两个问题：一是不能让服务对象有顾虑，害怕给公务员做出低评价后会遭到打击报复。二是要防止有些服务对象因为公务员的严格管理而打击报复，故意做出低评价。

可试行以下做法：为了指导工作，同时也是为了监督，保证绩效考核的客观公正性，在年度考核时组织专业人士，包括高等院校的专家学者、已退休的和在岗的资深公共部门领导、人大、政协的相关领导组成各个单位的外部考核领导小组，领导各部门的外部考核工作。被考核部门派一名相关人员予以配合。考核领导小组从当年的服务对象中，抽取一些人，可以是十个左右，作为考核主体对当事人进行考核。为了保密，参与考核的服务对象的名单只能由考核领导小组相关人员掌握，并要制定严格的惩罚措施，防止名单外泄。为减轻工作量，对有相同服务对象的，比如，同一个科、处室，服务对象相同，可合并服务对象考核主体。对抽中的参与考核的服务对象，要充分发挥网络新媒体的作用，引导他们在网上评价。也可以当面或通过电话沟通，指导他们进行考核。为了防止被抽中的服务对象因公务员严格管理而报复的现象，首先要让服务对象明确这样做的重大意义，教育他们珍惜这个来之不易的权利。其次，对过低的评价要求写出事实依据，必要时考核领导小组要采用面谈法予以核实。再次，要制定规章制度，对在考核中有明显打击报复的服务对象考核主体给予处罚。

如果现阶段让服务对象参与对所有公务员的绩效考核工作量太大，可以分步进行，先从执法类公务员做起，因为执法类公务员是社会管理与市场监管职能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接触最多的公务员群体，他们的绩效考核最需要群众的参与。等到方法成熟之后就可以全面铺开。同时，综合部门的服务对象主要是本单位人员，组织服务对象对他们进行考核的工作相对容易，可以由本单位人事部门组织。

为起到监督、震慑作用，服务对象对公务员考核的结果在整个考核中的权重应高一些，以30%—50%为宜。

四、考核结果与公务员的利益挂钩

我国相关法律规章要求考核结果要与评优、晋升和奖金挂钩，比如《公务员法》第37条规定，“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”，但是，由于普遍存在的政府部门“吃皇粮”、“铁饭碗”、“吃大锅饭”的思想，同时也由于公务员绩效考核的信度和效度都不高，从领导到群众，都没有真的认为通过绩效考核能区分能力与绩效的优劣，因此，都没有真正认真对待绩效考核，而只是把它当作一种必经的形式，当然也不会把考核结果真正与职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退等挂钩。绝大多数情况下，评为优秀的公务员只能得到为数不多的奖金，而大多数单位为了内部和谐，采取轮流坐庄的办法，或者照顾资历老的、有特殊需要的人。因为利益不大，大家也不看重。《公务员考核规定（试行）》中规定：“连续两年年度考核被确定为不称职等次的，予以辞退”，但是在实际操作中，领导不愿意惹事，往往会采取其他方式继续任用，鲜有因此而辞退的。基本称职或不称职一般只限于对犯有严重错误的公务员进行处理，其余的大多数人都处于称职档次中。不与利益挂钩的考核是没有意义的，这样的绩效考核根本不能起到鼓励先进、鞭策后进的激励作用。

要使绩效考核起到应有的激励和约束作用，一定要让考核结果真正与公务员的切身利益挂起钩来。

可参照以下做法：一是在职务、级别晋升及工资的调整中把考核结果的要求作为刚性指标定下来，而不仅仅是作为一个原则性、模棱两可的要求。二是根据不同部门的情况规定不称职的比例，这个比例可以小，但必须有（对工作成绩明显突出而且人数少的部门，可以没有。对工作成绩差的部门不称职的比例可以大一些），如果没有明确的比例，其结果又会和现在一样：人人欢喜、个个过关，起不到警示、鞭策的作用，体现不出考核的严肃性。对连续两年不称职的公务员必须辞退，保证公务员能进能出。三是加大不同考核等次的工资差异。现在不同考核等次在工资上基本没有差异，这样对大家的激励作用不大。事实上许多国家都在公务员工资上做文章，以提高激励效应。如“美国从1978年开始将部分公务员的工资改为功绩工资，工资的发放按照公务员个人工作的实际成效来决定，这一改革被认为是‘公务员制度中激励机制的一种革命’。英国从1989年起也实行以绩效工资为主要形式的灵活工资制度”［6］。韩国“公务员的基本年薪是浮动的，实行累进制，即‘当年的基本年薪=规定的基本年薪+去年的绩效奖金’，绩效奖金根据当年的绩效契约评价结果来确定，绩效奖金的发放比例依据评价的排名而有所区别，卓越级的支付比例为172.5%，优秀为125%，一般为85%，差为0%，各等级之间的差别较大，从而形成较强的激励和惩戒作用”［7］。韩国的做法很有借鉴意义，值得我们参考，比如可以定为优秀等级的公务员其工资支付比例为120%，称职为100%，基本称职为80%，不称职为50%。由于工资是公务员报酬的最大部分，这样的差异还是能产生很大的激励作用。

［1］卓越.公务员绩效评估［M］.北京：中国人民大学出版社，2010．

［2］［美］埃文·M·波曼等.公共部门人力资源管理（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2008．

［3］盛明科.公务员绩效考核的现实困境与出路——对湖南省TY县某局的微观考察［J］.江西社会科学，2012，（2）．

［4］孙江丽.论我国公务员绩效管理的困境与出路［J］.江西行政学院学报，2005，（Ⅱ）．

［5］寇晓东.浅议我国公务员绩效考核机制的改革与探索［J］.人才资源开发，2014，（10）．

［6］蒋硕亮.公务员激励不相容问题研究［J］.中国行政管理，2004，（6）．

［7］邓歆怡，［韩］裴恩皓.韩国公务员考核制度及其特点［J］.陕西行政学院学报，2014，（8）．

□责任编辑：温朝霞

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1003—8744（2016）03—0063—06

2016—4—26

宋玉蓉（1968—），女，中共广州市委党校公共管理教研部讲师，主要研究方向为公共政策及领导科学。