杭州综合行政执法体制改革的实践与思考

● 杭州市编办



杭州综合行政执法体制改革的实践与思考

● 杭州市编办

浙江省杭州市在原城市管理领域相对集中行政处罚权的基础上，探索城乡统筹的跨部门、跨领域综合执法。

一、改革探索

（一）积极探索跨领域综合执法

一是集中城市管理领域行政处罚权。2001年，针对城市管理多头执法、执法扰民等问题，杭州市试点城管领域相对集中行政处罚权改革，组建了市、区两级城管执法局，集中行使市容环卫、城市规划、市政公用等7个方面的行政处罚权。通过由一个执法机构集中行使城市管理领域不同部门的执法职责，集中了执法力量，有效地解决了城市管理领域长期存在的突出矛盾。

二是统一城市管理与执法体制。2003年，按照建设、管理、投资相对分离的原则，杭州市整合了建设部门有关城市管理职能、市政公用部门的市政公用、市容环卫、路灯管理职能，组建了市、区两级城市管理办公室。2010年机构改革时，对市、区两级城市管理办公室、城管执法局进行整合，实现了城市管理与城管执法的无缝衔接，有效解决了管理和执法部门监管职责边界不清、协调配合不到位等问题，进一步提升了城市管理和执法效率。

三是探索推进综合行政执法。2015年，在城市管理相对集中行政处罚权基础上，进一步将综合行政执法的范围扩大到土地和矿产资源、建筑业、人防、房地产业、安全生产、石油天然气管道保护等21个方面。将原城管执法机构改为综合行政执法机构，并在重点开发区（园区）和乡镇（街道）设置派出机构，实行条块结合、以块为主的管理模式，将综合执法向重点开发区和乡镇（街道）延伸，以强化行政执法属地管理，减少执法层次、提高执法效率。明确一线执法人员编制一般不少于综合行政执法人员编制总数的85%，解决了基层执法力量分散薄弱等问题。

（二）加大领域内综合执法

一是推进大文化领域综合执法。2005年，撤销了文化局、广播电视局、新闻出版局（版权局），组建文化广电新闻出版局（版权局），同时整合原文化稽查队、新闻出版稽查队，组建文化市场行政执法总队，受委托承担文化艺术、广播影视、新闻出版、版权管理等方面的行政处罚以及监督检查职能。县（市、区）也同步进行改革。这有效解决了文化市场多头执法、执法扰民问题，减轻了企业负担，加强了监管。

二是推进市场监管领域综合执法。2013年，在市级层面整合了工商局、食品药品监管局、食安办的职责，组建了新的市场监管局，并将质监局承担的食品和食品添加剂生产加工环节质量安全监督管理职责划入市场监管局。在县级层面，统一整合了工商、质监、食品药品监管局、食安办职责和机构，组建县（市、区）市场监管局。同步整合了市、县（市、区）两级市场监管执法队伍，强化领域内综合执法工作。从体制机制上根本解决了原分段监管造成的职责不清、交叉重复管理、推诿扯皮等问题。

二、改革存在的主要问题

（一）基层执法主体资格缺失

随着经济社会发展，乡镇（街道）和开发区在公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等方面的属地管理责任越来越繁重，而法律法规规章规定行政执法主体往往是县级以上政府部门。针对乡镇（街道）和开发区管理权限与管理任务不相适应的问题，通过市、区（县）部门延伸执法机构或委托执法的方式加以解决。委托执法产生的法律后果由委托机关承担，权责不一致又使得上级主管部门不愿意将执法权限下放给基层。2012年开始实施的《中华人民共和国行政强制法》明确，行政强制措施不得委托，这也使委托执法陷入困境。

（二）基层执法综合的范围和职权不明确

由于开发区和乡镇（街道）执法主体资格缺失，而且执法范围很大，在属地管理和执法工作中，开发区和乡镇往往有责无权，执法力量薄弱，执法队伍分散。因此，有必要进一步探索扩大基层执法范围，推进符合基层实际的综合执法。如超出上级综合执法范围的，还需要解决好上级业务指导、行政复议和行政诉讼等问题，有效落实基层执法职权。

（三）执法事项综合方式不够科学

在横向上，并没有按照执法对象的一致性进行综合，容易产生多头执法、执法扰民等问题。例如对于市场经营主体，除市场监管部门，物价、质检、商务以及各行业主管部门对其都有管理权和处罚权，多头监管及监管缺位问题依然存在。在纵向上，有些领域适合上收到省一级统筹管理，有些领域适合在市本级综合，有些适合下放县一级综合，并没有进行细化分析。例如环保执法实行属地化管理，地方政府在经济增长冲动的驱使下，重发展轻环保，干预环保监察执法，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在，同时也不适应环境执法中雾霾、江河污染等跨省、跨市治理的客观需要。

三、进一步深化改革要正确处理的几组关系

（一）不同层级执法范围关系

根据不同层级和不同地域地方政府管理的多样性，合理确定综合执法范围。在市、区县层面，考虑到市、区县人口密集、城市面积较大，执法的内容多、范围大，监管和执法相分离，可能会增加执法部门与多个业务主管部门之间的协调成本。同时，各部门的执法力量较强、可调配的资源比较充足，更适合在城市管理、交通运输等领域内推行综合执法。而在乡镇（街道）和开发区层面，则建议明确依法授予其独立的执法资格，基层所需执法职权综合后，交由一支执法队伍统一组织实施，满足当前开发区和乡镇（街道）经济发展和社会管理的需要。

（二）属地管理和垂直管理的关系

现代政府治理，政府间的职责配置，自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减趋势，不同层级政府执法职责的划分也是如此。中央政府、省级政府应强化其发展规划、政策研究、制度设计和标准制定职责，不再保留执法队伍。各地市作为中观层次，可根据部门职责进行分类研究，对主要承担执法职责的部门，建议以执法机构形式设置，强化其对全市范围内执法工作的监督和重大、跨区域案件查处职责；对除执法职责外，仍具有发展规划和政策研究职能的部门，建议整合部门内执法队伍，下沉执法力量，实行属地管理。区县及乡镇（街道）作为微观层级，宜强化其执法职责，建议以执法机构形式设置，这样可以将人员力量主要用于一线执法。同时，对于关系全局和国计民生的重点领域和关键环节的执法，例如环境保护、土地管理等，宜保留中央和省级必要的执法权限，加大执法职权上收力度，有效破除地方保护主义。

（三）专业执法和综合执法的关系

按照各领域执法特点分类推进综合执法。对于金融监管、公安消防、海洋渔业等整体专业化程度高的领域，以及食品药品安全、安全生产、资源环境等需要重点加强的领域，建议内部综合，实行专业执法。其他领域，则可根据执法对象的一致性实施跨部门、跨领域的综合执法，例如在市场监管领域，可进一步综合物价、质检、商务及行业主管部门的执法事项；也可根据领域和范围的一致性实施跨部门、跨领域综合执法，例如在与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。执法的专业化和综合化宜并存发展，相辅相成。建议更高层次政府进一步明确综合执法职权事项范围，以及综合执法和专业执法如何更好衔接配合，形成更加科学高效的执法体系。