自然资源资产所有者的权利与义务研究

●国务院发展研究中心资源与环境研究所课题组



自然资源资产所有者的权利与义务研究

●国务院发展研究中心资源与环境研究所课题组

一、自然资源资产的涵义、特征与分类

（一）自然资源资产的涵义

自然资源是指在一定的时间和技术条件下，能够被人类所利用、并给人类带来经济价值或愉悦感受，并能在当前和未来提高人类福利水平的自然物质或自然条件。不是所有的自然资源都可以称之为自然资源资产，只有那些存在稀缺性、具有明确的所有权归属并且一定使用用途的自然资源才能进入自然资源资产行列。因此，自然资源资产是指具有稀缺性和明确的所有权归属、并能在今后和未来给产权所有者带来经济收益或其它福利利益的自然资源。

（二）自然资源资产的特征

与一般的“资产”定义只强调经济价值不同，由于自然资源具有多种功能，比如经济开发功能、生存保障功能、审美教育功能、遗传研究功能等，自然资源资产的价值表现既可以是直接的经济价值，也可以是间接的非经济价值。这是其与一般资产显著不同的地方，此外，还有其它诸多不同之处（见表1）。

（三）自然资源资产的分类

自然资源资产的分类有很多种，可以按其依托的自然资源划分，也可以按能否进入市场交易划分，还可以按资产的存在形态划分或按能否被个体私人拥有划分。我们重点介绍最后一种划分法。有些自然资源资产涉及众多社会成员的公共生存利益，如城市水源地，因此不宜变成私人资产，只能公用，这类资源资产可称为公用性或公益性自然资源资产。而有些自然资源资产就是变成私人所有也对大多数社会成员没有多大影响，如普通的铁矿石、煤炭、砂石等，这类自然资源可称为私用性自然资源资产。同时，由于该类自然资源资产可进入商业流通领域贸易获利，因此，也可称之为经营性自然资源资产。但上述两类自然资源资产的划分并不完全绝对，在一定条件下，两种用途属性的自然资源资产可以相互转换，主要看其使用用途的最终服务对象。

二、自然资源国家所有权制度的形成机理

（一）自然资源国家所有权的普遍性

从世界范围看，自然资源的国家所有制既很普遍，也是共同的发展趋势。自然资源公有制历来就有，在当今，自然资源也是普遍为国家所有。据统计，已有40多个国家的宪法规定了各种形式的自然资源国家所有权，水资源和矿产资源的国家所有现象更是十分普遍。美国虽然是世界上为数不多将矿产资源产权授予私人的国家，但是美国法律同时又规定享有地表权利者一般也享有地下权，而联邦政府本身就是最主要的土地所有者，大部分的矿产资源还是归联邦政府所有。而加拿大联邦政府和省政府掌握着全国90%的土地和94%的林地。不仅如此，自然资源的国家所有也是世界自然资源所有权设置的共同发展趋势。在自由竞争资本主义时期，鼓吹生产要素的私人所有，反对国家干预，但在进入20世纪之后，资本主义国家在不放弃土地私有制的情况下，普遍确立了对一国全部或主要矿产资源的国家所有权制度。英国就是一个典型例子，1947年以前，煤矿归私人所有，1947年英国政府颁布了《煤炭工业国有化法》，把煤矿收归国有，由国家煤炭局负责开发煤炭资源。在20世纪80年代末东欧巨变之后，前社会主义国家虽然对生产资料普遍实行了私有化，土地等自然资源国家所有的比例有所下降，但是许多重要的自然资源，如水、矿、重要土地、森林等，仍然属于国家所有。

（二）自然资源国家所有权形成的驱动机制

1.捍卫主权独立与领土完整的需要。自然资源总是在一定空间存在，那么自然资源自然就与“国土”、“领土”、“主权”等连在一起，为了国家主权独立和领土完整，将某些自然资源特别是边境、海疆、领空的自然资源规定为国家所有也就是自然而然的事情，而且在现代国际法中明确将处于国土疆界的自然资源在法律上规定“为某国（地区）所有”往往可以更好地捍卫本国领土完整。例如，在国际海洋法中，一个小岛往往意味着大其数十倍数百倍的国土空间，更关系到一个国家或地区的重大发展决策，如经济发展空间布局、外交地缘政治、军事战略制定等。

表1　自然资源资产与一般资产的比较

2.保障国家自然资源安全的需要。在现代经济中，石油、天然气、煤炭、钢铁、土地、水、稀土、某些生物等常规和非常规自然资源关系着国家经济安全，是一种战略性资源。为了国家的经济安全，政府需要直接控制一部分自然资源，因此，某些自然资源列为国家所有也是必然之事。

3.更有效率管理自然资源与生态环境的需要。自然资源是自然环境条件的一部分，具有完整的一体性，边界往往不是十分清楚，而自然资源在使用过程中往往产生环境负外部性，资本主义国家的一些实践表明，因资源环境一体性的存在，私有产权在治理大范围环境负外部性上往往不具有更高经济效率，而将自然资源设置为公共产权，在损害预防、污染治理、资源福利分享上都具有更高效率。英、美等国的“环境公共信托”理论实践表明，将自然资源与生态环境产权设置为公共产权，由社会公众监督政府管理、治理生态环境具有很高的管理效率。

4.提前占有更多自然资源的需要。自然资源是对人类有用的自然物质或自然条件，但某种物质是否属于自然资源还取决于科学技术的发展水平，一旦技术发展了，原先不能利用的自然物质也变成能利用了，也就是成了“自然资源”，而人类对自然的探索是无限的，探索空间在不断扩大，从陆地到海底，从地球到太空，在此过程中不断有新物质被发现，为了占有更多的资源，一些国家将本国新发现的物质规定为国家所有，以供本国国民将来的生存与发展之需。

5.维护社会主义国家政权的需要。尽管自然资源具有非直接的经济功能和直接的经济功能，但经济功能更直接更明显，在特定的经济发展阶段特别是生产力不发达阶段，经济功能居于首要地位。从单纯的经济功能看，自然资源是一种生产资料，由于经济基础决定上层建筑，属于“生产资料”之列的自然资源归社会主义国家所有也是逻辑的必然。

（三）国家所有权下的自然资源管理任务

1.自然资源国家所有权的实质。从以上的自然资源国家所有权形成来看，自然资源所有权设为国家所有，并不是全部都是为了让国家占有更多的自然资源并且从中获得经济利益，而是由于自然资源本身涉及社会大多数成员的公共利益，而国家又是公共利益的代表，因此才会被认为是最合适的自然资源公共利益代言人，由其代表公众所有，并且最终在社会公众的监督下完成所占有自然资源的管理义务。

2.国家所有权下的自然资源管理任务。在自然资源国家所有权背景下，对于可进入私人领域交易、流通的经营性自然资源资产，国家可以代表社会公众处置、经营这些自然资源，并且把所获收益用于最终公共用途，而对于公用性自然资源资产，国家（或政府）对自然资源的处置能力是受到严格限制和监督的，对于国家（或政府）来说，拥有这些自然资源更多的是意味着管理责任和义务。因此，国家所有权下政府对自然资源的管理任务可以分为两类：一类是“财产受托人”和“财产经纪人”角色，负责经营、管理这些自然资源资产，使这些资产增值保值、财富增长最大化，并且保证所获收益最后全部用于公众利益；另一类则是单纯的“管家”、“保姆”角色，只负责看管、保护，严格禁止将资源投入经营领域，更不允许从中侵害和获利。

三、我国自然资源资产所有者的权利和义务

（一）我国自然资源所有权的设置状况

我国自然资源所有权分为国家所有权和集体所有权两种类型。宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”宪法第十条又规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由此可见，虽然我国的自然资源所有权分为国家所有和集体所有两种类型，但大部分自然资源的所有权归国家所有。

（二）我国自然资源国家所有权的性质与宗旨

我国自然资源国家所有权的性质是一种托管性质，其宗旨是国家代理全体人民有效管理、保护、开发、利用自然资源，为人民的生活和生产服务。宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，由此，国家是代理全体人民占有自然资源，而代理的目的是保护和管理自然资源，禁止任何组织、个人对自然资源的破坏或侵占，保障人民生产生活对自然资源的需要。

（三）我国自然资源所有权的现实理性

1.维护国家资源主权的需要。与世界上任何国家一样，我国也需要对外捍卫国家的自然资源主权。事实上，在宪法中规定我国自然资源为国家所有，那么在对外关系中就自动地把国家从对国内法中的“公主体”身份转变为国际法中“私主体”的身份，这时国家代表全国人民向国际社会宣誓中国的国家自然资源主权。

2.保障国家资源安全的需要。自然资源是国民生存和发展的最基础物质保障，尤其像我国这样一个人口大国，人民的生存、发展一刻也离不开自然资源，自然资源的国家所有，在很大程度上有利于国家作为全国资源最主要的供给者统筹安排全国的自然资源供给，对全国的经济和社会发展做出有效管理和控制。

3.追求共同富裕目标的需要。在生产要素参与劳动成果分配条件下，自然资源的所有权影响人们对劳动成果的分配和占有，进而影响人与人在社会阶层中的利益关系，只要我国追求共同富裕的目标没有变，生产资料公有制就有存在的必要。

4.参与宏观经济调控的需要。自然资源能够参与宏观调控，并且发挥着重要作用，例如，通过加快资源收益租金制度的改革，促进其它非资源产业特别是高新技术产业的发展；开发落后地区的自然资源，帮助落后地区实现追赶发展；把国有资源资产变现成一定经济收入，进而转化为国家财政，促进落后地区发展和贫困人群的收入改善。

5.提高环境治理效率的需要。英美等国家的“环境公共信托原则”将自然资源与环境委托给政府，实践证明具有较高的环境治理效率，而我国自然资源“公有制”在这方面也是一大优势，只要借助合理的体制机制和制度设计，必将在公用性资源资产管理方面发挥积极作用。

（四）我国自然资源资产所有者权利与义务内容

1. 对外捍卫国家自然资源主权，维护国家对领土主权范围内自然资源的支配地位。领土主权范围内的自然资源是本国人民的共同财富，是人民长期生产生存得以保障的物质基础，越多的自然资源能给人民提供越高程度的保障，维护本国的自然资源不受侵犯是国家的职责所在。

2. 按照因类制宜、物尽其用原则，分类科学管理两类不同用途属性的国家自然资源资产。国家所有权下的公用性自然资源资产和私用性自然资源资产虽然不能覆盖我国全部自然资源资产（因为有集体所有制资源资产的存在），但却是我国最主要也是最重要的两类自然资源资产。国家作为资产所有者要按照因类制宜、物尽其用原则，分类科学管理这两类不同用途属性的自然资源资产。如对公用性自然资源资产强调其公共服务功能对社会大众的满足，而对私用性的经营资产，强调其经营收益的最大化以及经营收益的合理再分配，最大程度满足人民对这类资产的经济利益需求。

3. 通过科学规划和高效配置促进自然资源资产良性循环发展。全国的自然资源资产是一个相互影响的生态环境大系统，要使全国的自然资源资产走上一条良性循环的发展之路，需要对其统筹规划、长远安排以及有效控制，在资源资产配置中协调解决各种矛盾和问题。