改进社会组织监管的初探

文/马庆钰



改进社会组织监管的初探

文/马庆钰

马庆钰：国家行政学院教授

社会治理对多元参与的追求、简政放权去费减税的措施、供给侧结构性改革对制度环境的刷新，都会对政府与社会关系的进一步优化产生推动作用。应充分认识到，不仅要重视企业组织的重要性，也要重视各类社会组织在产业结构调整、增加第三产业供给、促进就业中的作用。根据在北京和其他省区设立的社会治理观察点上的调研发现，以社会组织为代表的社会力量在发挥作用上还存在不少障碍。其原因在政、社两个方面，但主要矛盾还是在政这一边。法规政策收的偏紧，政社关系不均衡，管理多于服务，造成社会资源闲置，社会力量激活不够。当前关于政社关系调整和社会组织发展中带有方向性的重大问题是：慈善法的落地执行、事业单位改革与社会组织的关系、社会组织的监管改革、社会组织去行政化、各类社会组织的国民待遇以及社会组织作用贡献的量化认定问题，这几个方面都迫切需要走入正确而稳定的轨道。

从1978年到现在，社会组织经历了四个发展阶段：1978年-1989年的复苏发展期，1990年-2001年的曲折发展期，2002年-2012年的稳定发展期， 2013年至今的增速发展期。党的十六大以来的10年中，社会组织从20多万个增加到将近50万个，数量上翻了一倍；党的十八大以后，发展进一步增速，到2015年底，又增加了将近16万个，达到65.77万家。从社会组织发展的轨迹能够清晰看出中国社会政策的起伏变化。社会组织数量多了，如何规范就成为监管重点。监管是需要的，关键是怎样监管。

一、破除与监管相关的三个错误假设

对社会组织强调监管是置于三个假设之上的：第一，社会组织最容易出问题；第二，严加监控是解决问题的出路；第三，连带责任有助于实现监控目的。这里的每一个假设都有问题。

首先，假设“社会组织最容易出问题”。这个假设隐含两个错误：一个是认为社会组织既然标榜自己以志愿求公益，那他们就不应有任何违规逐利行为发生；另一个是认为中国的社会组织不可靠，甚至是威胁。这种假设扭曲了管理者的心态，夸大了社会组织的缺点，导致极端性的政策措施。实际上，社会组织与任何其他机构以及个人一样，都有可能出现逐利倾向，无论是公益宗旨还是慈善使命，都不会让社会组织完全免于“经济人”本能驱使下的不当甚至是坏的追求。明确这一点，能够帮助监管者客观看待个别社会组织的逐利不轨现象，形成平常心态和客观管理理念，容错即是其中之一。一般说来，如果出现错误数量控制在不超过1%且在可控程度之内，就可以说是一个正常的社会组织发展样态，不必对于个别问题小题大做。

假设“严加监控是解决问题的出路”是第一个错误假设的延伸，既然“社会组织最容易出问题”，就要特别监管控制，只要严加监控就能解决问题。在这个假设下，管理部门的职能陷入歧途。尤其是传统的政府监管，强调的都是现场监管和“人盯人”，需要大量机构、人员、财力的投入，只有监管者和监管对象数量相对匹配的情况下，目标效率才会高一些。但是随着社会组织的增速发展，其数量将会大大超过现有监管队伍的覆盖能力，即便是运用监管减少问题的发生，但如果继续沿袭“人盯人”的监管思维，不仅成本巨大，而且目的也无法实现。目前这种传统的监管思路和习惯，似乎还有相当的市场，主要表现是一谈及监管，有关部门就要机构、要人员、要经费，正是这种错误假设的结果。

第三个假设也是错误的。在社会组织领域的监管，“谁登记谁负责”意味着登记者会有很大的连带责任。在某地调研时，我们了解到一个事例，涉及到该市鞋城的业主动议联合成立一个鞋业协会，作为一个经济类行业协会，申请通过直接登记成为一个法人。协会成立的背景是该市为了市区发展规划对旧鞋城进行拆迁，这对业主营业造成了搅扰。登记部门担心鞋业协会成立与此有关，为了规避自己作为登记者的连带责任，找了各种理由将其拒之门外。还有发生在更高层次职能部门的事例，一个国字头的社会组织出现了违规情况，职能部门的有关领导受到了一个特别检查组的询问和指责。实际上这个组织的挂靠主管单位有前置批准印章，有关的登记注册要件期权和程序规范没有任何违规之处。这个事例成为职能部门口口相传的“教科书”，系统内各登记管理部门纷纷奉行“多一事不如少一事”的原则，宁可堵住入口，也绝不自找麻烦。这个假设的后果必然造成职能部门的消极履职，并影响社会组织的发育成长。

二、确立监管的正确出发点和恰当限度

监管是发展中的必要环节，关键是能否站在促进社会组织发展的立场上，正确理解并找到监管的正确出发点。在政府大力倡导社会组织发展的新环境下，去除传统的“社会组织最容易出问题”的“有罪推定”，应当不是一个大问题。但是，如何确立规范管理或者监督管理的正确理性，则需要进一步形成共识。确保社会组织行为与其章程宗旨的一致性，与社会公共利益的一致性，并以此为前提服务与保障社会组织的健康与繁荣，应作为社会组织规范管理的基本价值出发点。

监管者应确立监管的“最小限度”原则。对社会组织的监督管理，不是范围越广越好，也不是事项越多越好，而是以“最小限度”和“最简限度”为最好。

所谓“最小限度”，包括对象限度和事项限度。对象限度是要求政府监管只能以登记在册的法人组织为对象范围，其他备案组织应有备案主体负责。没有备案的自然组织在出现问题时不应由政府部门来承担责任。事项限度，是指政府监管只能限定于社会组织行为结果外部性的范围，一般包括：对活动与章程一致性的监督；对社会组织涉及政治与宗教活动的监管；对享受税赋优惠组织行为的监管；对社会组织法人组织经营活动的合理限制；对公益支出合规性和非常规交易的监管；对资产清算的监管；对组织透明性的干预。

所谓“最简限度”，是要求政府在监管中避免因表单文字过频过繁而增加社会组织的负担。尤其是在要求法人社会组织执行报告披露时，应遵循的主要原则：一是区别对待。报告是一项花费精力和成本的工作，不要强求一律，重点让那些享受税赋优惠和政府财政支持的组织，以及对社会利益具有明显影响的组织提供；二是报告内容要简明扼要，避免耗时费力的形式主义长篇巨论；三是行政审核应当适度，避免自由裁量过度，确保政府审查行为的公平、恰当与善意；四是保护正当隐私。信息披露有可能触及目标组织的资源竞争利益，也有可能损害服务相对人的利益，制度设计中应包含隐私保护的合理规定。

三、对传统监管方式进行改造

第一，将年检改为年报。从2014年3月开始，根据国务院印发的《注册资本登记制度改革方案》，社会组织年检制度改为年度报告。新近公布的《中华人民共和国慈善法》规定，“慈善组织每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告”，“未依法报送年度工作报告、财务会计报告或者报备募捐方案的”，“由民政部门予以警告、责令限期改正；逾期不改正的，责令限期停止活动并进行整改”，发生上述情形且“有违法所得的，由民政部门予以没收，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款。”《中华人民共和国慈善法》的“年报”具有法律效力，不仅对各类慈善组织有直接规范作用，而且对其他各类社会组织的监督方式具有指导意义。根据慈善组织的规定和参考商事登记制度改革的做法，民政部门可以直接用“年报制度”取代对其他社会组织的“年检制度”，用法规形式规定社会组织在规定的期限内，通过信用信息公示系统向民政部门报送活动信息的年度报告并公示，任何单位和个人均可查询。监督部门对社会组织年度报告公示内容进行抽查，发现弄虚作假的，依规予以处罚，并将法定代表人的信息通报相关部门。年检制度改为年报制度，是一项十分有意义的改革措施。传统的年检，不仅耗费监管部门精力，而且社会组织也需要投入大量时间和费用，且透明度有限。改为年报公示制后，不仅方便社会组织和减轻社会组织负担，还有利于各方面了解情况，调动社会监督力量，促进自律和共治。

第二，将普检改为抽检。普遍检查改为抽检是现实使然。目前，全国的社会组织法人大约有65万多家，要对每个组织进行现场检查，用传统办法做不到。即使做到了，仅从成本效益来讲，也不是一个值得使用的方法。根据其他国家的做法和国内商事制度改革的经验，应用抽查代替普检。抽检的好处，一是成本低，二是效果好。它所具有的“达摩克利斯剑”震慑效果，并不比普检差。抽检需要满足两个前提条件：一是杜绝随意。不是想查谁就查谁，想罚谁就罚谁，想罚多少就罚多少；二是奖惩兑现。因此，具体操作上可能有三个内容：一是充分参考和使用社会组织的评估信息和信用信息。有的组织一直具有4星5星的评估成绩，信用影响好，那就可以减少对这些组织的抽查；二是设定比例。根据现有队伍资源的能力，比如设定每年不少于5%-10%的抽检比例；三是随机抽查。比如电脑派位、抽签的办法。每个社会组织都会有同等的被抽查的可能性，减少主观随意性。随机轮到抽查谁，就要深入全面地进行现场检查或者年报和财务报告检查；四是配合随机，要有必要的“靶向”检查。当接获举报时，就应对涉嫌违法违规组织根据法定程序采取直接措施，包括对组织的现场住所检查、查阅查询有关资料甚至账户等，一旦查出问题，就要进行惩戒，出现严重的问题，就要让社会组织付出高额的代价，这是一个相对科学、有效、公平的监督做法。

第三，“人盯人”改为信用管理。不管年报还是抽检，都不能替代和离开信用信息公示系统的强力约束。2014年10月，工商社会组织系统已经开始运作社会组织信用公示系统，其监管的低成本、高效率正在显现，其经验值得社会组织管理者借鉴。慈善法对慈善组织也做了相应的规定，这些都可以直接用于各类社会组织的信用管理。借此慈善法出台之机，应通过法规推动社会组织信用信息公示系统的建设。参照工商组织的信用管理规定，县级以上政府民政部门和其他有关部门应及时向社会公开除法规规定不能公开的信息，包括慈善组织在内的各类社会组织应在规定期限内通过信息公示系统向社会公示登记事项和慈善信托备案事项；社会组织的机构成员信息；具有各类资质和各种类型的社会组织的名录；获得税收优惠和资助补贴情况；接受捐赠款物及使用情况；获得政府购买服务情况；组织的等级评估和接受职能部门监督检查的结果；受到政府部门表彰和行政处罚的信息；年度工作报告和财务会计报告等信息。慈善组织还要公布法律特别要求其公开的信息。作为信用信息公示制度的重要环节，应建立“社会组织活动异常名单”。对那些未按照信息公示规定期限公示年度报告和其他应公示信息的；对公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的；对通过登记的住所和方式无法联系的，要在公示系统中将其载入异常名录。如果活动异常组织在规定期限内改正的，可恢复正常记载；超过规定期限不履行报告和公示义务的，监督机关将其永久载入异常名录，并列入“黑名单”。

四、完善多极监督约束机制

传统的监管主要体现为“单极”行动，登记部门是其中的突出角色，不仅效率低且矛盾多。今后的社会组织监管应是多极约束，这个体系除了上述职能部门和信用管理外，还包括章程约束、法人自治、自律联盟和协同监督。

第一，让章程成为社会组织的“宪法”。新的规范体系一定要强调并增加章程对社会组织的约束作用。任何一个法人社会组织，无论公益的还是互益的，其所从事的事业活动都是以章程为出发点。从理论上讲，只要不背离章程的承诺和规定，这个组织就是合格组织。所以，规范管理系统工程的第一步应从章程管理开始。政府职能部门作为外部监督者，要将章程的执行情况作为对社会组织监督考核与评估的一项重要指标，以强化章程对于社会组织的规范作用。

第二，提升社会组织法人自治的有效性。法人自治是章程约束之后的第二道防线，其责任应先于外部监管。每一个法人组织首先要对自己的行为负责，外部监管主要是拾遗补缺。法人自治的核心是自我管理，独立担责，其实现的基本载体是法人治理结构，就是基于组织成员权益保护目的，建立在组织直接相关者民主权利之上的组织决策权、管理权、监督权之间的约束与平衡，据此精神，法人治理结构的准则应是“坚守章程、民主决策、三权分立、有效制衡、权责明确、自主经营”。

第三，发展社会组织自律联盟。形成自发的联合型组织是社会组织发展中会逐渐出现的现象，自律联盟是其中之一。这种模式在国内早已有探索。2006年1月，扶贫基金会、青少年发展基会、爱德基金会联合发起中国自律行动。2008 年4月，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、南都公益基金会、NPO信息咨询中心、上海浦东非营利组织发展中心、友成企业家扶贫基金会、自然之友、地球村、农家女等一批非营利组织联合议定的《中国公益性非营利组织自律准则》发布。2009年7月，国内110余家非公募基金会参与的中国非公募基金会发展论坛在《中国公益性非营利组织自律准则》基础上，议定并发布《中国非公募基金会自律宣言》。这些探索对完善中国社会组织自律机制提供了经验，可以此为基础，进一步支持与发展自律联盟，以提升社会组织的自我规范能力。这些方式多种多样，包括通过倡导来自我规范、通过声誉来自我规范、通过标准来自我规范等。

第四，完善部门间的协同监管。协同执法监管是法律法规授权的政府职能部门的正式问责，这是规范管理体系中的法治环节。正式监管问责以“最小限度”和“最简限度”为前提，在这个前提下，主要是构建协调配合、各负其责的监管体系。当下尤其需要澄清的是“谁登记谁负责”的“围观”姿态。这对于民政登记管理系统造成了很大的压力，其后果是强化了“多登记不如少登记，少登记不如不登记”的消极情绪，阻碍了社会组织的发展壮大。构建协调配合、各负其责的监管体系，要求登记管理部门、业务主管部门和业务指导部门以及相关职能部门各司其职、各负其责，有机合作，依法对社会组织实行监管和指导。登记管理部门履行登记管理责任；业务部门要承担行业内组织行为的引导与约束责任，配合登记管理部门促进社会组织依法规范有序地履行章程使命；民政、财政、税务、审计、公安、人事、劳动保障、外事等相关职能部门依法对社会组织的财务管理、人员管理、社会保险、涉外活动等进行监管。各有关部门在法规框架内的积极配合和协同管理，是社会组织健康发展和发挥作用的保障。