论新型城镇化视角下的公共服务均等化

宋连胜,金月华

（吉林大学 马克思主义学院,吉林长春130012）

公共服务均等化是国家治理体系现代化的内在要求与重要表征,是建设和谐社会、促进公平正义、提升社会发展质量的有效举措,自然也就成为推进以人为核心的新型城镇化建设的应有之义与客观需要。建设新型城镇化,关键就是要做到以人为本,注重三次产业结构的优化与升级,实现人口、资源、经济与环境的协调,以及各类城市空间分布的协调,而贯穿其中的便是公共服务均等化。没有均等化的公共服务,特别是缺乏基本公共服务均等化,农民就不能容易感受到新型城镇化给自身带来的福利,他们就不可能真心拥护并投入到新型城镇化建设当中去。因此,从新型城镇化角度探讨公共服务均等化的内涵及其实现途径,不仅拓展了公共服务均等化研究的新思路,而且能够有助于推进新型城镇化建设目标的实现。

1　公共服务均等化是新型城镇化的客观要求

从公共服务均等化角度看,新型城镇化不只是城市人口规模的扩大以及城镇人口比例提高的过程,而且是在发展经济的同时,通过均等化的公共服务供给不断提升城乡居民的生活水平以及生活质量,形成适合这类人口的劳动就业与现代生活方式,促进城乡统筹协调发展。这是新型城镇化以人为本的关键所在,也是新型城镇化建设中公共服务均等化的重要内容。

1.1　公共服务均等化是新型城镇化的内在规定

一方面,与片面追求经济总量、一味提高二三产业占比、简单地注重农村人口非农化的城镇化不同,新型城镇化更加注重城乡之间的统筹、协调与可持续发展,更加注重以人为本,切实做到以人为核心,目的就是为了建设注重平等、生态友好、绿色共享的现代城镇,提升居住区域及人居环境的品质,提高人民群众的生活水平与生活质量,因而它内在地要求给予城乡居民全面而均等的公共服务。另一方面,新型城镇化不是单纯的城市建筑物的堆砌,也不是空间规模的简单扩展,更不是农民向市民身份的转变,而是注重推动农业人口的就业方式市民化,让他们从身份市民化到权益市民化,真正实现“人的城镇化”。这就需要以均等化的公共服务供给作为保障,使得民众充分享受到新型城镇化的发展成果,更好地推动新型城镇化建设。站在新型城镇化立场上,它需要形成健全的公共服务体系、均等的公共服务供给,实现普遍的共享。同时,新型城镇化也不同于以往大拆大建、千篇一律、没有个性、失去乡愁的造城运动,而是以一种充满人文关怀的理念去实现人与环境、人与自然、人与城镇的和谐统一,它以均等化的公共服务体系作为基础和载体,在产业支撑、劳动就业、社会保障及公共服务等方面实现由“乡”到“城”转变基础上,把乡村发展成为各具特色、规模适度、记住乡愁、宜居宜业的现代城镇,实现“人类生产生活方式的根本转变”[1]。

1.2　公共服务均等化是新型城镇化所要解决的主题

作为对城镇化发展阶段及发展方式的超越,新型城镇化就是要改变以往片面追求经济总量及城市规模扩大等发展模式,使之成为城乡居民特别是进城农民的宜居宜业之所,于是,公共服务均等化自然就成为重要议题。从发达国家的经验来看,他们的城镇化基本上实现了城镇空间的合理布局、城镇公共服务的均等配置以及城、镇、村之间的协调发展,比较成功地避免了“城市病”。例如,欧美发达国家以中小城市为主,这些小城市围绕大中城市布局,从而在大城市周围形成了密集的城市群或城市带,使得大、中、小城市成为“相互配合、错落有致的城镇体系”[2]。这些城镇之所以得到很好的发展,人们之所以在这里安居乐业,正是由于公共服务的均等化,使之可以享受与大城市同样便捷的基础设施、同等水平的社会福利、同样周全的公共服务。反观国内,快速城镇化加速了经济结构的转型与升级,引发世界范围内规模最大的城乡人口流动,很多生活在乡村的居民涌向城市、从农业转向工业和服务业。但是,这些进城务工人员绝大多数没有城市户籍,难以享受到城市公共服务和社会保障,他们之所以不得不在城乡之间进行流动,原因就在于公共服务均等化不足:乡村没有与城镇均等的公共服务,农业人口大量离乡迁徙到大城市,小城镇建设则失去了必要的劳动力;小城镇没有与大中城市相配套的公共服务,城与镇、镇与村发展不均衡。正反两个方面的经验与教训告诉我们,新型城镇化要想实现其发展目标,就必须在促进产业转型、经济发展的同时牢牢抓住公共服务均等化这个主题,切实规划并实施好公共服务均等化。从现实性上看,经过近40年的经济发展,我们有了建设均等化公共服务的经济基础与社会基础,通过均等化公共服务的供给反过来促进新型城镇化的健康发展。

1.3　公共服务均等化是新型城镇化的实现措施

新型城镇化是一个复合整体,它体现在经济、政治、文化、社会以及生态等各个方面,如此复杂的整体需要一个抓手去开展建设并加以测量,而公共服务均等化便是其中的一个重要方面。从公共服务供给上来看,作为城镇化发展的一个新阶段,新型城镇化需要反思以往城镇化建设中存在的不足,特别要着力解决以往城镇化建设中农村人口的身份户籍、子女教育、社会保险、住房政策、社会救助及社会服务等供给不足及不均等问题,注重城乡统筹,特别要将公共服务的供给满足那些转变为城镇居民的实际需求,注重均等地给予民众基本的公共服务,避免城乡发展不平衡势头的再度蔓延,让民众真正享受到周全而便利的公共服务;从公共服务供给项目上看,新型城镇化需要将基础设施的建设与社会福利体系的完善、社会治理能力的提升、人居生态环境的修复、优秀传统文化的传承、社会安全体系的建设等各个层面整合、协调起来,实现各服务项目之间的协同发展,进而实现经济、政治、文化、社会和生态等五个层面的统筹协调发展,让民众感受到自身在这里与生活在城市别无二致,享受到全面而均等的公共服务;从公共服务获得方面来说,新型城镇化最重要的是它在投入与均衡基础上如何做到民众享受与获得的均等化,让城乡居民真正享受到均等而全面的基本公共服务,使人民群众真切地感受到自身生活在发生积极改变,自身的幸福感与满意度有所增强,这是以人为核心的新型城镇化建设的关键所在。可以这么说,公共服务均等化是新型城镇化的催化剂,是新型城镇化的落脚点,也是新型城镇化得到发展并广为认同的有力措施。

1.4　公共服务均等化是新型城镇化的有力保证

建设新型城镇化就是要吸纳城乡富余人口特别是农村人口来城镇就业、居住及生活,提高生活在城镇的民众的生活水平与生活质量。这固然需要较快的经济发展速度、较大的经济发展总量以及较高的经济发展水平,但更为关键的是需要优质的基础教育、良好的就业质量、完善的就业服务、便捷的生活设施、舒适的生活环境、良好的医疗保障,保障所有人都能平等地享受到这些服务。实现了公共服务均等化,就可以让不同地域、不同城镇中的居民能够生活在一起并获得全面而平等的发展,保证“人的城镇化”目标顺利实现;可以让原来生活在大城市的富余人员安心扎根于城镇,让流动到城镇的农民感到幸福与满意。反之,如果缺乏公共服务、特别是缺乏均等化的公共服务,那么人口的流动依然是基于就业收入、基于简单物质利益的片面流动,而不是扎根于就业地的人口迁移,将使得地域之间、城乡之间、人与人之间的差距继续扩大,城镇化最终沦落为产业化,所谓的城镇最多只是一个个经济实体,最多就是一个个产业园区,而绝对不是什么现代城镇。因此,公共服务均等化是新型城镇化的助推力,通过公共服务均等化的建设,统筹推进各个方面及各个层次的发展,确保以人为本新型城镇化目标的实现,公共服务均等化由此成为新型城镇化的坚强保证。

2　新型城镇化视角下公共服务均等化的内涵

在社会建设领域,不同的主体面临公共服务均等化的任务有所不同,政府注重基本公共服务的均等化及普遍化供给,而企业、社会组织以及个人则注重个别专项福利及公共服务的供给。同时,不同的研究视角所设定的公共服务均等化目标有所侧重,有的侧重于基础普惠,有的侧重于全面普惠,而有的侧重于高福利。这种差异化的观点成为我们深化公共服务均等化认识、拓展公共服务均等化研究的基础与前提。从建设以人为核心的新型城镇化视角来看,公共服务均等化包括以下五个方面的含义。

2.1　公共服务普遍化

普遍化是均等化的前提,公共服务均等化包含普遍化,没有普遍化的均等化不是全面的均等化,只有普遍化才能保证公共服务均等化的实现。公共服务与生俱来的公共性包含着公平理念的自觉追求,公平权利的普遍获得,这构成了公共服务的出发点和落脚点,是公共服务均等化的目标所在。新型城镇化视角下公共服务普遍化体现在三个方面:一是服务对象的普遍化。它要求城市所提供的公共服务项目要能够普遍覆盖到镇村居民、外来务工人员乃至外来灵活就业人员,能够覆盖各个阶层、各个群体,尤其是老年人、妇女、儿童、身心障碍人士以及其他需要帮扶的群体,让城乡之间全体社会成员普遍地享有均等的公共服务,各类公共服务特别是事关民众基本生活的公共服务项目不能只覆盖城镇而不涉及到乡村,当然也不能只保障村民而不顾及城镇居民。这是公民权利的基本要求,是社会平等的集中体现,也是公共服务均等化建设的前提。二是服务项目的普遍化。新型城镇化强调以人为本、以人为核心,这其实就是要求能够让不同地区以及同一地区内部城乡居民普遍性地享受到他/她所需要的教育、医疗卫生、文化、就业、社会保障、生态环境及社会治安等基本公共服务项目,不能有的城镇提供的服务项目多,有的提供的服务项目少;更不能出现为城镇居民提供的服务项目多而为农村居民提供的服务项目少的现象。特别要注重优先倾斜于特殊群体的公共服务供给,着力改善这类人员的基本生活,使他们能够尽快地融入社会,享受新型城镇化所带来的便利生活。三是服务种类的普遍化。新型城镇化是全面的城镇化,它也要求齐全的公共服务类型,不仅包括教育、医疗、环境等社会性公共服务项目,也包括水电气、路桥、通讯、邮电、气象等基础性公共服务项目,还包括各类经济性公共服务以及安全性公共服务项目,前者涉及到政务服务、技术交换与服务平台及金融服务等,后者则包括警察、消防、国安等服务,以便让民众能够生活在更加安全的环境中,保障群众的安全需求。

2.2　公共服务差异化

公共服务差异化是公共服务普遍化的客观要求,也是公共服务均等化的现实需求,承认普遍化并不排斥差异化,差异化是普遍性基础上的差异,普遍是承认差异性基础上的普遍。一方面,我国幅员辽阔,区域之间、城乡之间的经济基础、地理环境、生活习俗等方面差异较大,每个街、镇、村拥有区别于其他街、镇、村的自然禀赋及文化资源,不同街、镇、村在新型城镇化建设中所诉求的公共服务均等化要求并不完全一致,对一个街、镇、村适用的公共服务项目及标准并不一定完全适合于其他地方。同样,适用于一个乡村的公共服务项目也不可能完全适合于其他乡村,如果用同一标准建设所有城镇的公共服务不仅不能满足民众差异化及多样化的需求,反而得不到民众的认同,造成公共资源的浪费。另一方面,从服务对象角度看,不同群体在性别、年龄、民族、阶层、学历、生活方式、生活习惯等方面的差别势必会形成公共服务项目需求的差异,我们理当针对不同群体进行差异化的公共服务提供,采取个性化的公共服务供给。比如,与青壮年相比,老年人更加需要养老和医疗等方面的公共服务;与男性相比,女性对就业与生育问题更为关注;与成年人相比,儿童对于道路、校园、食品、公共卫生等方面的安全保障需求更为迫切。甚至,不同个体之间对于公共服务的需求与偏好也有差异,同一项目提供给不同个体时应该采取异质化的服务以便更好地满足个体的差异化需求,允许个体根据自身的需求与偏好选择适合自己需求的公共服务项目。这就是说,从来也没有放之四海而皆准的公共服务均等化,公共服务均等化并不是把供给城市的公共服务项目、内容、方式及标准简单地照搬到镇街及村庄,也不是给不同的对象提供同等的项目与内容,而是在城乡差异型公共服务方面坚持采取“差异性供给”[3]。只有因地制宜、区别对待,针对不同个体、不同需求提供差异化公共服务,才能真正体现公共服务均等化的实质。

2.3　公共服务整合化

公共服务均等化需要对新型城镇化进程中各种单一而零碎的公共服务项目、内容、供给方式等加以必要的整合,优化公共服务配置,提升公共服务供给质量。公共服务的整合首先要把政府、市场、企业、社会以及个人等力量整合起来,充分发挥他们在新型城镇化建设中的作用,形成公共服务供给的合力,减轻单一主体在资金、资源以及能力等方面的投入不足难题。实际上,整合后的供给主体还可以统筹配置公共服务资源,使得各类公共服务资源能够均等地覆盖到所有供给对象上,避免出现公共服务资源过度供给或供给不足甚至没有供给等问题,最大限度地促进公共服务均等化。其次,要整合公共服务项目,实现精准供给。新型城镇化的公共服务是一个有机整体,绝不只是社会保障、社会救助等社会生活类公共服务,它还包括基础设施类、经济建设类以及安全保护类公共服务,这就要根据各地实际加以选择性供给,有的城镇经济基础较好、社会类公共服务供给不错,但社会治安等安全类公共服务不足,就需要补强这类公共服务;有的城镇则需要加强基础设施类公共服务,当然也有的城镇需要重点加强社会类公共服务。再次,要整合公共服务供给规则,改善公共服务供给分散化局面,将城乡居民享有的公共服务待遇差距控制在可接受、比较合理的范围内,形成“区域、城乡统一的公共服务制度和规则”[4]。这就需要改变原来分散规划的局面,尤其是基础设施类公共服务要真正实施“多规合一”,强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接与整合,确保城镇规模、开发边界、水电气等设施统一配置,切实做到“一张蓝图干到底”,推进新型城镇治理能力与治理水平的现代化。

2.4　公共服务合理化

均等化不是无差别的均等,不是高标准的一致,也不是低层次的供给,而是要适应城乡居民需求、满足城乡居民需要,因而合理化是公共服务均等化的最好诠释,也是公共服务均等化的现实要求。它不仅强调公共服务对全体城乡居民的普遍覆盖与普遍享有,而且注重人与人之间公共服务享有的相对合理。一方面,公共服务合理化要求服务项目设置的合理化。公共服务主要面向社会公众,特别是转变为城镇户籍身份的农民,公共服务的供给要以这类人员的需求为导向,最大程度地满足他们的需求,既要防止项目不足导致公共服务无法满足城镇居民的需要,又要防止供给不均衡甚至个别项目的过度供给而造成这类公共服务资源的浪费。另一方面,公共服务合理化要求服务水平的合理化。公共服务均等化内含衡量标准与评价尺度的均等化,公共服务水平既要考虑城镇居民的需要,保障和满足他们的生产、生活和发展,又要与特定的生产力水平相适应,还要能够适合城镇居民及村民的生活方式与生活习惯,“适度”“适当”“适应”及“适合”构成了公共服务供给合理化的重要标志[5],它是新型城镇化建设中公共服务具有适用性的重要表现与集中体现。

2.5　公共服务持续化

可持续是公共服务供给的客观要求,也是公共服务供给的内在尺度与评价标准。评价一个地方的公共服务不能只看它是否项目齐全、供给水平是高还是低,更要看公共服务的供给主体、公共服务项目、公共服务水平以及公共服务方式是否可持续。一个不可持续的公共服务项目无论它的水平高还是低、全面还是不全面都没有任何的价值可言。从建设以人为本的新型城镇化角度看,公共服务均等化就要按照保住基本、健全网络、补齐短板、守住底线的原则,致力于保证公共服务供给及获得的可持续,公共服务财政及社会支持的可持续,形成动态的公共服务供给体系,这是新型城镇化建设中赋予公共服务均等化的责任。

3　新型城镇化视角下公共服务均等化的实现

站在新型城镇化角度看,实现公共服务均等化就是要注重以人为本,加强公共服务项目及体系建设的统筹规划,整合各种社会资源,形成多主体供给机制以及第三方评估机制,推动公共服务均等化的真正实现,切实提升民众的生活水平与生活质量。

3.1　加强公共服务均等化的规划设计

统筹规划与科学设计是公共服务均等化实施的前提,也是新型城镇化建设的重要环节。缺乏统筹规划与科学设计的公共服务最多只是那种盲人摸象式的投入与建设,它不可能保证人民群众公平而均等地共享。这就要根据各地新型城镇化建设的产业基础及发展方向,结合新型城镇化进程中城乡人口发展规模、人口结构变动以及日常生活习惯等因素,科学规划新型城镇的总体规模与空间分布、发展目标及设施投入,详细列出该城镇所应具有的各类公共服务项目,划定公共服务项目及设施均等化标准或等级,逐一分析这类公共服务项目已有基础以及需要完善与提升之处,测算实现公共服务均等化所需要的资金投入,明确资金构成、来源渠道与解决办法,确定各类公共服务项目的先后建设顺序及建设时效,特别要加快群众生活所必需的城乡基本公共服务项目的衔接与对接,着重探索适合乡、镇、村及城乡居民生活需要的各类公共服务,避免公共服务的投入过度或投入不足,形成比较适宜的公共服务体系。

3.2　形成多元共治与多元供给机制

多元供给是多元共治的前提和基础,多元共治是多元供给的必然要求,也是多元供给的可靠保证,二者相辅相成、互为补充。一方面,公共服务建设是新型城镇化中较为复杂的事业,涉及到各个主体的愿望、利益与要求,这就要合理界定政府和其他主体之间的职责范围,吸引更多的主体积极参与公共服务的治理,让企业、非营利组织和群众真正在城镇治理中享有知情权、决策权、决定权和表达权,形成良好的多元共治机制。另一方面,建设城镇公共服务涉及的项目多、需要投入的经费也多,而城镇本身的经济实力还不足够强大,这就需要采取多元供给,在政府主导下将企业、非营利组织和群众凝聚起来,把各种资源整合起来,形成一股推动公共服务全面化、均衡化和均等化供给的合力。为此,政府应当增加对农村公共事业投入[6],发挥公共服务供给的引领作用,搭建公共服务均等化建设平台,鼓励企业、社会组织以及群众积极参与公共服务的供给以及公共服务均等化的建设,推进新型城镇化的实现;各类非政府组织及个人要通过公共服务项目的提供,发挥其作为“第三方”的独特功能,弥补政府和企业在公共服务建设方面的不足,增强公共服务的可得性和可及性,通过公共服务的参与让他们有更多的“获得感”与“认同感”。

3.3　建立公共服务均等化的评估机制

为了使政府及社会各界所提供的公共服务能更好地满足城镇化过程中的民众需要,就要按照以人为本的原则与理念对社会各界所提供的公共服务项目、公共服务提供方式以及公共服务供给成效等进行科学的检测与评估,对公共服务项目全面性、公共服务内容完整性、公共服务水平适当性、群体的参与及受益程度等指标进行客观的判断及评估。通过科学评估,纠正新型城镇化建设中公共服务均等化供给可能出现的偏差,使得公共服务项目的供给与实施能够有助于提高民众的生活水平与生活质量,有助于新型城镇化更加可持续的建设。为此,要建立起公共服务供给评估机制,引进市场或社会的力量建立起第三方评估机制,形成政府强力支持、社会广泛参与、专家学者积极介入的多主体评估体系。

3.4　建立公共服务均等化的保证机制

实现公共服务均等化,不仅要明确公共服务均等化的内容及任务,还需要从理念上、产业上以及组织上予以保证,形成推动新型城镇化过程中公共服务均等化建设的合力,让公共服务均等化成为以人为本的新型城镇化建设的坚强保障与有力支撑。一方面,要以创新、协调、绿色、开放、共享的理念引导公共服务均等化可持续的供给,推进公共服务城乡之间、区域之间、经济社会与人之间的多元协调发展。另一方面,要着力优化产业结构,提升第一产业,将农业转变为制造型农业及服务型农业;壮大第二产业及第三产业,在瞄准高端制造业及现代服务业基础上引进与完善产业链条,形成产业集聚,规划建立一批对专业技术要求不高、薪酬不太低、适合大龄农民进入城镇就业的产业,切实为公共服务均等化提供产业保证。同时,加强公共服务领域内的人才队伍建设,夯实公共服务均等化的人才基础,为新型城镇化建设提供强大的人才支撑。

参考文献:

[1]武树帜.创新发展推进中国特色新型城镇化[J].中国行政管理,2014（6）:124.

[2]国家发展和改革委员会产业发展研究所美国、巴西城镇化考察团.美国、巴西城市化和小城镇发展的经验及启示[J].中国农村经济,2004（1）:70-75.

[3]王谦.城乡公共服务均等化的理论思考[J].中央财经大学学报,2008（8）:12-17.

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[5]景天魁.追求适度、适应、适用、适当的福利模式[N].北京日报,2011-09-26.

[6]王聪.城乡统筹视角下基本公共服务均等化差异分析——以重庆市为例[J].重庆理工大学学报（社会科学）,2013（7）:51-54.