论我国立案登记制面临的挑战及应对——以衡平当事人诉权保障和司法资源有限性为视角

倪培根（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）



论我国立案登记制面临的挑战及应对
——以衡平当事人诉权保障和司法资源有限性为视角

倪培根
（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

摘 要：立案登记制的改革，有效解决了“立案难”这一长期困扰我国司法实践的问题，极大地保障了当事人的诉权。但是，由于案件过滤职能的阙如和诉前纠纷解决机制的欠缺，该制度也对人民法院的工作提出了不小的挑战。这些挑战包括：案多人少的矛盾更为尖锐，损及司法公正与诉讼效率；业务庭间的业务职能产生自发性流转，危及程序运行和司法权威。当然，保护当事人诉权是现代司法必须恪守的基本价值理念，但正视司法资源和司法功能的有限性，也是现代司法规律的内在性要求。因此，为有效应对这些挑战，当下的司法改革应该着手建立合理的案件过滤机制，并要厘定业务庭在立案登记制度下的职能分工。

关键词：立案登记制；保障当事人诉权；司法资源的有限性；案件过滤机制

引言

为充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题，2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》），决定改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。紧接着，基于同样的目的，并为贯彻执行《意见》的规定，最高人民法院审判委员会第1647次会议通过《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《规定》），明确了立案登记制的实施日期。至此，立案登记制度在我国正式建立。

自立案登记制实施以来，社会各界的反响非常热烈，制度运行的效果极为显著。从最高人民法院公布的统计数字上看，仅2015年5月份，全国各级法院就登记立案113.27万件，比去年同期增加了29%；而且当场立案的数量占总立案量的90%［1］。简言之，显著提升的立案总量和极高的当场立案率表明，当事人行使诉权的“道路”已经非常畅通，“立案难”的问题已然得到了有效的消解。这一点在笔者的调研中也能得到证明。在与法官座谈①笔者主要通过发放调查问卷、与法官座谈的方式，对案件登记制度的运行状况进行了解。中，一些立案庭的法官表示，实施立案登记制以后，他们对当事人起诉材料的审查，比以前更为宽松，原来大量不能立案的纠纷得以进入法院，而且大部分的案件都能当场立案。

然而，在打通当事人行使诉权“道路”的同时，立案登记制也给法院的工作提出了不小的挑战：“案多人少”的矛盾更为尖锐，损及司法公正和诉讼效率；立案庭和审判庭的工作发生混乱，危及程序运行和司法权威。这些问题如果得不到及时的解决，就有可能阻碍立案登记制的改革进程，乃至“吞噬”改革已经取得的成果。本文试图采用法对策学的研究方法，对这些问题的现状及其生发机理进行分析，进而找出应对这些问题的举措，以期能够为当下立案登记制的改革“增砖添瓦”。

一、现实影响：立案登记制对法院工作带来的重大挑战

在立案登记制实施前夕，针对该制度可能给法院工作带来的影响，就有人进行预判①参见李益松、李志平：《立案登记制的影响与应对措施》，《人民法院报（理论周刊）》2015年3月25日第008版；舒锐：《立案登记制不意味着法院不再审查》，《民主与法制时报》2015年4月18日第002版；沈荣：《实行立案登记制，我们准备好了吗？》，《人民法院报》2015年4 月19日第001版；等等。，并且在该制度实施以后，也有媒体对这一问题进行追踪报道②参见《立案数增加三成带来“新考题”》，《人民法院报》2015年6月6日第001版；《立案登记制“满月”：十家法院数据传递什么信息？》，《人民法院报》2015年6月8日第005版；《立案登记制满月“民告官”案件激增》，《人民日报（海外版）》2015年6月10日第004版；等等。。但是，这些认识还都仅停留在宏观的层面，并不能呈现出这一问题在微观层面上的具体样态，而本文将利用笔者调研得来的具体材料，来帮助人们建立起对这一问题更为直观的认识。

（一）“案多人少”矛盾更为突出：损及司法公正与诉讼效率

立案登记制实施以前，在我国司法实践中，“案多人少”的矛盾就已然存在且比较突出。在中、东部发达城市，一名基层法官甚至每年就要承办300～400起案件。不严谨地算来，在一年365天里，这些法官每天都需要承办一个案件，似乎根本没有休息的时间。虽然这种算法有些夸张，但一个不容置疑的事实是，法官确实承载着极大的审判工作压力，甚至是在超负荷地承办案件。而在立案登记制实施以后，更多的案件得以涌入法院，这一矛盾变得更为突出。仅在2015年5月份，全国行政案件登记立案29924件，同比增长221%；刑事自诉案件登记立案3600件，同比增长149%；民事案件登记立案817405件，同比增长27.8%③参见《立案登记制满月“民告官”案件激增》，《人民日报（海外版）》2015年6月10日第004版。。当然，这些都是宏观层面上的数据，还不能直观地呈现出案件数量的增加对法院工作会带来怎样的影响。下面，本文将运用调研所得的材料，对这一问题作一具体分析。

在与法官的座谈中，许多法官④这些法官均来自开封市基层人民法院。在被问及立案登记制对其工作产生的影响时，均作出了“案件数量增加、法官工作量加大”之类的表述。

一名行政庭的法官谈道：“工作量大增，2014年一年立案9件，而从五一至今（2015年7月20日），已立案21件，个人承办的案件也相应增加，工作难度增大，案多人少的问题更加突出。”仅仅两个多月的立案数量，就比2014年一整年的案件数量还要多。由此可以想象，行政庭法官所要面临的审判工作压力有多大。而民庭的情况也很棘手，一位民庭的法官如是说：“个人承办案件量比以往成数倍增加，每天平均要有3～4个新收案件，特别是当前几乎每案都申请保全，本来审判庭人员就少，这样不但审判人员忙不过来，辅助人员也忙不过来。工作量远远超过现在工作人员的负荷。”⑤在与法官的座谈中，持有此种说法的人很多，鉴于篇幅有限，不再进行过多的罗列。联想到法官在立案登记制前每年300件左右的工作量，人们就不难想象，法官面对“成数倍增加”的案件承办量会是一个怎样的工作状态。倘若这种极端繁重的工作状态得不到有效的改善，长此以往，法官必然不能承受其重，甚至极有可能引发法官的辞职“热潮”。

更为要命的是，“案多人少”的矛盾很有可能甚至已经导致案件审判质量的下降和案件审判效率的降低。众所周知，案件的审理需要一定的周期，以保证案件的审判质量，即司法公正。但是“接踵而至”的案件进入审判庭，使得法官难以为每一个承办的案件留有足够的审理时间。有法官就坦言：“为了防止案件超过审限，我们会先处理手头上快过期的案件，其他的案件只能先往后推再说。”这样一来，法官对案件的审理，就会选择在其即将超过审限的关口进行，而且案件的审理过程必然是匆忙的。那么，在这种情况下作出的裁判，很难保证案件处理的质量能够达到应有的标准，这就难免损及司法公正⑥一些律师反映，现在裁判文书的制作非常简略，以前能够论证的争议点，现在法官在裁判文书中已经不再论证，感觉法官制作裁判文书是很匆忙的。。同时，那些新立的案件，只有等到它们快到审限的时候，才能够被法官审理。因为，法官手头上积压的案件太多，他们只能选择快“过期”的案件先行处理。即便是一些相对简单或亟待处理的案件，也无法得到快速的审理。这就大大降低了案件的处理速度，进而影响诉讼的效率。

（二）业务庭职能的自发性流转：危及程序运行和司法权威

除了“案多人少”的矛盾更为尖锐以外，业务庭之间职能的自发性流转，是立案登记制实施以后产生的新问题。这一问题具有极大的隐蔽性，至今尚未引起实务界和理论界的注意。那么，业务庭之间的职能到底发生了怎样的流转呢？笔者曾以问卷调查的方式，就“您所在业务庭的工作在立案登记制下发生了哪些转变”这一问题，向中部某省某市中院及其各基层法院的业务庭法官①主要是立案庭的法官和民事审判庭的法官。展开了调研。

一位立案庭的法官回答说：“一方面，审查当事人材料的精细度低了，不审查证据，审查材料方面工作量小了；另一方面，老百姓对立案登记制了解不全面，认为有事儿就可以到法院告，法院就得立，所以给当事人解释的工作量大了……”他的回答得到了另外两位立案庭法官的佐证。其中一位法官谈道：“我们现在主要审查（当事人的）起诉状，其他起诉材料，如原、被告的身份证明及案件的管辖较以前审查也有所放松。而对证据情况也不再要求提供。”另外一位法官说道：“只能说审查证据材料宽松了，但对当事人作解释的工作量大了，因为《规定》公开规定了很多法院不予受理的情况，所以与老百姓‘凡纠纷法院就必立’的期望有差距，导致解释说明工作量加大。”这些法官的回答具有一定的共识性和代表性②持有类似说法的法官还有很多，由于文章篇幅有限，本文只是将其中极具代表性的回答列出。，能够在一定程度上反映出立案庭在现阶段的工作变化，即：（1）在对当事人的起诉材料进行审查时，不再要求提供证据；（2）由于人们对立案登记制的理解有偏差，立案庭的解释说明工作量加大。

对于同一问题，审判庭法官的回答，似乎夹杂着些许对立案庭现有工作状态的抱怨。一位法官如是说：“一些原来由立案庭做好的工作，现在要由审判人员来做。这对审判庭法官的工作产生的影响有：首先，增加了审判庭法官对诉讼主体资格及法院管辖权的审查；其次，因为立案庭对地址信息不再核对，审判庭法官需要更加认真细心地审查、查找当事人身份情况、住址、联系方式；最后，由于立案庭不再让当事人提交证据，更不去审查证据，因此在让当事人提供证据方面，审判庭法官要做更多的释明工作。”另一位法官的回答，则更足以说明这种变化给审判庭工作带来的困难：“立案登记制实行后，审判庭存在的主要问题是‘送达难’。许多案件在立案时，原告不提供被告的电话等联系方式，无法及时准确送达。相当一部分被告接到电话通知不到法院应诉，询问其具体住所地也不回答。承办法官及相关人员不得不抽出大量时间和精力前往送达。”

这表明，目前审判庭承担了大量原来由立案庭从事的工作，比如审查当事人的主体资格、相关信息，审查法院对案件的管辖权，要求当事人提供初步的证据。但是，从我国现有的法律规定上看，有些工作并不应该由审判庭来承担，譬如对当事人身份、住所、联系方式的审查，要求当事人提供初步的证据等。换言之，这些工作还是应该由立案庭来做。由此可知，在立案登记制实施后，立案庭和审判庭之间的职能在实践中产生了自发性流转。而这种流转，又相继引发了被告信息不准确、送达难等问题，进而导致诉讼程序的运行受阻，司法权威严重受损。

二、成因分析：立案登记制对法院工作之挑战的生发机理

立案登记制的实施，为什么会给法院工作带来上述的挑战？对于这一问题，需要从立案审查制与立案登记制的功能对比中寻求答案。而这一答案就是法院工作在立案登记制下面临挑战的生发机理。只有明确了这一点，才有望为人民法院应对当下的挑战，提出具有可行性和有效性的建议。

（一）“功过参半”：原有立案审查制具有的缺陷与制度功能

1.立案审查制存在的制度缺陷

在立案审查制存续的过程中，对于该制度所存在的缺陷，一直不乏学者进行激烈的批判。这些批判主要集中在以下几点：（1）混淆了起诉条件和诉讼要件，导致起诉条件的“高阶化”，进而产生了“起诉难”的问题［2］；（2）立案阶段的审判化，导致立案程序与审判程序的制度与功能发生逻辑上的混乱［3］；（3）立案阶段的审查，是对实体判决要件的“前程序化”审理，但却没有给予当事人参与程序、主张权利的机会，也没有满足程序公开的要求，有损程序公正［4］；（4）起诉时间点的计算产生混乱，不利于保障当事人的诉讼时效中断利益［5］。学者们认为，正是由于立案审查制对起诉进行实质审查，才造成了该制度存在以上缺陷。因此，从保护当事人诉权的角度出发，学者们主张重新调整起诉条件，将诉讼要件从中抽离出来，以实现立案标准的“低阶化”。而将立案审查制变更为立案登记制的改革，就是这一观点的具体体现。

不可否认，学者们对于我国立案审查制的批判，确实暴露出了该制度所存在的缺陷与不足，但是，限于分析问题角度的单一性和对国外司法制度知识储备的不完整性，这些批判却忽视了甚至选择忽视了立案审查制所具有的案件过滤功能和审前准备功能。

2.立案审查制的案件“过滤”功能

基于司法资源与功能的有限性，实务界认为原有立案审查制的存在是必要的，因为“立案审查是一个‘过滤器’，经过审查将不属于法院主管的纠纷排除在诉讼外，由政府机关或其他社会组织负责解决，可以缓解社会矛盾”［6］。另外，如果立案过程没有任何限制，那么当事人就会为“琐事”任意地起诉，浪费有限的司法资源，造成原告滥用诉权、侵害被告合法权益的不利局面［7］。由此可知，案件审查制有两大好处：一是防止那些不适合由法院处理的案件进入司法救济程序，不利于纠纷的解决；二是防止当事人（原告）滥用诉权，侵害他人（被告）的合法权益。更为本质地讲，立案审查制发挥着“过滤”案件的制度功能。而这一制度功能的有效发挥，使进入法院的案件数量得到有效控制，进而保障了司法审判工作的正常进行。

然而，对于立案审查制的这一制度功能，有学者认为这是法院“权力中心主义”作用下的产物。“事实上，立案审查已然成为诸多法院审判前的‘关口’”。而“在以保障审判权运行为中心的立案审查中”，“立案机关考虑的是审判利益的实现，而非当事人对诉讼权利的需求。特别是，在裁定不予受理理由的适用上，立案机关在一定程度上沦为审判机关实现其自身利益的工具”［8］。在这一论述中，当事人诉权的保障和审判利益的维护，被摆在了天然对立的两极。似乎这两种利益的维护，只能以牺牲掉其中一极的方式才能实现。但是，当事人诉权的保障和审判利益的维护，并不是天然对立的。此外，这种观点所针对的是立案机关滥用裁量权，对案件裁定不予受理的特定情形。因此，它并不能否认，符合法定程序的立案审查，在客观上发挥着“过滤”案件的积极功能。

3.立案审查制的审前准备功能

此外，原有的立案审查制还具有审前准备功能。通过分析立案审查制下法官对案件的审查内容，我们就可以发现该制度具备哪些审前准备的功能。而对于立案审查制下法官对案件的审查内容，笔者曾向中部某省某地级市中院和基层法院的立案庭的法官进行调研。调研结果如下：（1）当事人主体资格（原告适格、被告信息明确）；（2）起诉材料（主要是起诉状）；（3）提交的证据（能够证明原告主张的事实与理由存在）；（4）案件的主管和管辖。在这些审查内容中，被告信息明确，方便承办法官对起诉状、传票、裁判文书等法律文件的送达；对当事人提交证据的审查，有利于承办法官对案件的争点进行整理。这样就能大大减轻承办法官的审判压力，有利于诉讼程序的顺畅进行，从而也有利于保持裁判所具有的高品质。

（二）“美中不足”：现有立案登记制缺失的制度功能和“前提”

毋庸置疑，立案登记制的实施，是我国司法制度的巨大进步，并且在今后的司法改革中，无论遇到怎样的困难，我们都必须坚持推动这项司法改革的进行。但不容忽视的是，现有的立案登记制度还存在一些缺陷与不足。

1.立案登记制缺失的制度功能

通过调研笔者了解到，在司法实践中，立案机关对于起诉材料的审查，已经到了非常宽松的地步。立案庭的法官主要审查起诉状、其他起诉材料及案件的管辖等内容。而在审查的过程中，法官对于当事人的主体资格已经不再严格要求，对被告身份证明的审查较以前也有所放松，甚至对证据情况不再要求提供。这说明：尽管现行法仍将当事人资格、案件的主管和管辖等诉讼要件规定在起诉条件之中，但是为了保障当事人行使诉权，立案机关在实践中对于这些诉讼要件的审查，已经没有在实行立案审查制时那么严格。因此，原来法院不会立的案件可以“轻松”地进入司法救济程序。虽然现有立案登记制的司法改革，极大地保障了当事人的诉权，具有不容忽视的重大进步意义，但是，立案登记制也在客观上失去了原有立案审查制的“过滤”案件的制度功能，这就使得大量的案件涌入法院，从而加剧了“案多人少”的矛盾。

与此同时，在立案阶段对当事人身份信息、案件证据过于宽松的审查现状，也使得立案庭与审判庭之间的业务职能发生自发性流转，又造成了因被告信息不完整而在审判阶段产生“送达难”问题，以及因当事人证据提供不完整而在审判过程中产生审判迟缓问题。这表明：实施的立案登记制，已经失去了原有立案审查制所具有的审前准备的制度功能。

2.立案登记制缺失的必要前提

立案登记制不是我国的独创，而是从西方国家引进的一种制度设计。那么，为什么这一制度在其他国家运行良好，却在我国实施的过程中产生了这样和那样的问题？原因在于，我们国家在引进该制度的过程中，没有做好该制度配套设施的建设。换言之，现有的立案登记制度缺乏必要的制度前提。

我国学界基于现有的知识累积，只注意到立案登记制是国外普遍实行的一种案件受理制度，且该制度有利于保障当事人行使诉权，但却忽视了这样的一个现实——在国外的司法实践中，司法救济途径所解决的社会纠纷非常有限，大量的社会纠纷则由诉前纠纷解决机制得以消化。在德国，“代司法的途径”有很多种，包括律师和解，州法规定的可能的强制和解程序，以及调解（mediation）。而且德国法院外的法律咨询，通过客观的对权利状态的了解、阐明误会以及诉前和解的方式处理纠纷，也发挥着促进权利实现、预防诉讼的功能。根据德国联邦司法部的调查，律师在法院外解决了70%的案子，极大地减轻了法院的压力。这被德国学者誉为“一个巨大的贡献”［9］。在美国，诉讼外纠纷解决机制同样很发达，真正进入民事诉讼程序的案件并不多，“90%的案件在审前得以和解”［10］，而刑事案件大多也都能通过诉辩交易得以解决［11］。此外，美国还有其他一些可资利用的替代性纠纷解决机制［12］。

以上情况表明，发达的诉讼外纠纷解决机制，是立案登记制得以良好运行的前提。因为大量的案件被解决在诉前，而只有少量的案件才能流入法院，所以法院能够比较从容地处理这些案件，进而保证案件的审理质量和审理速度。事实上，发达的诉讼外纠纷解决机制，为法院发挥着一种“过滤”案件的作用。反观我国，立案登记制度配套设施的建设，却是非常不够的，尤其是诉前纠纷解决机制的阙如，使得大量的纠纷未经“过滤”就涌入法院，从而加剧了“案多人少”的矛盾，而审前准备程序的不健全，使得进入法院的案件又无法进行及时的繁简分流，更进一步加剧了这种矛盾。

三、应对措施：法院工作在立案登记制下必须作出的调整

为了有效应对法院工作所面临的挑战，当下的司法改革，应该注重立案登记制之配套设施的建设，即着手建立合理的案件过滤机制，与此同时，要厘定立案庭与审判庭在立案登记制度下的职能分工。

（一）案件过滤机制的合理性构建

当然，保护当事人诉权，是现代司法必须恪守的基本价值理念。然而，正视司法资源和司法功能的有限性，维护司法机关的审判利益，也是现代司法规律的内在性要求。“司法是一种公共资源”［13］，在一定时期内，为了保证公共资源在各个领域内的合理配置，国家给予司法机关的资源配置是有限的。因此，为了保证司法资源的有效利用，必须为司法机关设置过滤案件的制度［14］。只是在具体的制度设置技术层面，如何保证立案审查阶段的合理设计，进而在保护当事人诉权与国家司法资源的有限性之间寻求一种衡平，才是问题的关键。

1.立案前的过滤机制：法律咨询与律师调解制度的构建

《意见》和《规定》均提出，要构建我国多元化纠纷解决机制，引入行政调解、行业调解、人民调解，以及其他仲裁复议等纠纷解决机制，大量化解纠纷。但是这些规定还只是框架性的，并且这些纠纷解决机制处理纠纷的能力也很有限。无论是德国还是美国，在纠纷解决的过程中，律师都发挥着极大的作用。这对我们国家纠纷解决应该具有一定的借鉴意义。

（1）法律咨询制度

在立案登记制实施的过程中，发生了一些比较奇怪的立案请求，其中，一起因“赵薇在电视上瞪他”而起诉的案件，引起人们的关注和热议。这一奇葩案件的背后隐含着一个事实：我国公民对于诉讼的理解和把握，是非常成问题的。在这样的情况下，有必要建立法律咨询制度，为有意愿提起诉讼的当事人提供必要诉前法律咨询服务，以帮助当事人消除对法律规定以及对方当事人的误解，明确争议法律关系的客观状态，进而达到解决纠纷、预防无理由诉讼的目的。

在制度的技术设计层面，具体包括以下几方面内容：在办公场所选择上，可以在法院的立案庭设立法律咨询室；在人员的构成上，可以吸收法学院校的教授或法律专业的学生、具有丰富审判经验的退休法官以及职业律师等；在工作内容上，解答当事人的法律问题，告知其诉讼的成本与风险，为当事人选择权利救济途径提供合理建议。当然，作为独立的法律职业者，律师可以单独提供法律咨询服务，并收取一定的报酬。当事人如果无力支付法律咨询的费用，则可以向人民法院申请法律咨询方面的救助。在法律咨询业务上，律师提供的服务会更加优质，也应该发挥更大的作用。

（2）律师调解制度

在德国，“在律师的职业任务中，‘调解’（mediation）获得了日益重要的作用”。“特别是在因离婚而进行的财产分割、雇主和雇员之间的争议以及租赁权冲突中，调解提供了法院外解决争端的手段”［15］。律师主持的调解能够解决大量的纠纷，与德国实行律师强制代理制度有着千丝万缕的联系。

就我国而言，对于诉讼标的额较大的案件，可以尝试着建立律师的强制代理制度。由于这类案件的标的额较大，为保险起见，当事人在实践中多会寻求律师代理其案件。所以，对于这类案件建立律师强制代理制度会比较容易。在此基础之上，我国再进一步地建立律师调解制度。在案件调解的适用范围上，可以借鉴我国关于先行调解制度的规定；在调解进行过程中，双方代理律师应该保证当事人的全程参与，以确保调解的自愿性得以贯穿始终；在强制调解的效力上，对于特定的案件，在没有经过强制调解程序或者调解没有失败的情况下，不能向人民法院提起诉讼。

2.立案阶段的过滤机制：立案登记制度下审查机制重建

在德国，立案登记并不意味着审理程序的马上开始。法官在送达起诉状之前，还要对相关的内容进行审查。首先，确认原告是否为启动程序缴纳了诉讼费用，或者是否申请了诉讼费用方面的救助；其次，审查该案件是否进行了州法规定的调解程序，并且该调解是否未能成功；最后，审查起诉状是否包含了强制规定的内容［16］。事实上，这里的立案审查是在发挥着一种过滤案件的功能。因此，虽然我国目前正在进行立案登记制的改革，但这并不意味着法院就不再对起诉行为进行审查。

问题的关键在于，如何科学地设定审查程序，才能避免原有立案审查制的缺陷与不足。笔者认为，最为主要的问题是如何对起诉条件中的实体裁判要件进行审查，因为实体裁判要件往往涉及实体问题，需要给予当事人充分的程序保障，即给予其充分行使陈述权与辩论权的机会。如果设计不周，就会损及当事人的程序保障利益。

有学者建议，应该将实质要件的审查放在审判阶段进行，因为这是现代西方国家通行的做法［17］。但是，从我国现有的条件看上，这一建议似乎并不太切合实际。一方面，立案庭设置的目的在于“对起诉的审查和相关的实质性处理”，“否则，人民法院对于单纯的登记立案工作，是不需要设立专门审判机构的”［18］。另一方面，我国现有的审判法官审判压力过大，如果将实质要件的审查放在审判阶段进行，就会进一步加重法官的审判压力。因此，笔者认为，应该根据我国立案—庭审二元化的现有生态来构建司法制度，而不是简单地照搬西方的做法。具体建议如下：立案机关在收到当事人的起诉材料以后，先对其进行形式审查，符合条件的予以立案，不符合条件的，根据不同的情况作出相应的处理，或者一次性告知或者裁定不予起诉；对于实质要件——当事人的主体资格和法院的管辖权，仍应该由立案庭的法官审理，只不过这种审查是在对案件立案以后进行，并且要保障当事人的参加，以使其能够在此程序中充分地表达自己的意思，提出自己的主张。

（二）明确业务庭之间的职能分工

在进行案件过滤机制的构建之后，接下来的重要问题就是，明确业务庭之间的职能分工。因为只有明确了业务庭之间的职能分工，才能保证诉讼程序的良好运行。

1.立案庭的职能：形式审查与实质审查

（1）形式审查的内容

首先，是对起诉状的审查。起诉状的审查包括：（一）原告（自然人）的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）被告（自然人）的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息；（三）诉讼请求和所根据的事实与理由；（四）证据和证据来源；（五）有证人的，载明证人姓名和住所。

其次，是对诉讼材料的审查。诉讼材料的审查包括：（一）起诉人、自诉人是自然人的，提交身份证明复印件；起诉人、自诉人是法人或者其他组织的，提交营业执照或者组织机构代码证复印件、法定代表人或者主要负责人身份证明书，法人或者其他组织不能提供组织机构代码的，应当提供组织机构被注销的情况说明；（二）委托起诉或者代为告诉的，应当提交授权委托书、代理人身份证明或者代为告诉人身份证明等相关材料；（三）具体明确的足以使被告或者被告人与他人相区别的姓名或者名称、住所等信息；（四）起诉状原本和与被告或者被告人及其他当事人人数相符的副本；（五）与诉求相关的证据或者证明材料。

最后，是对不属于案件受理范围的审查。这种审查包括：（一）违法起诉或者不符合法律规定的；（二）涉及危害国家主权和领土完整的；（三）危害国家安全的；（四）破坏国家统一和民族团结的；（五）破坏国家宗教政策的；（六）所诉事项不属于人民法院主管的。

（2）实质审查的内容

首先，是对当事人主体资格的审查，即对当事人能力、当事人诉讼能力及当事人是否适格进行审查；其次，是对法院有无管辖权的审查，即对地域管辖、级别管辖、管辖协议等内容的审查；最后，是对重复起诉行为的审查，即审查针对同一争议法律关系是否已经有法院作出了生效裁判。

2.审判庭的职能：实体要件的审查

在立案庭进行相应的审查工作后，审判庭的职能比较单一，就是对案件的实体要件进行审查，即对案件的诉讼标的、事实和理由进行审查。这样能够使得审判法官集中主要精力和时间来审理案件的实质争议，进而保障案件的审理质量和审理速度，最终实现司法公正和诉讼效率两大价值。

综上可以看出，一是立案登记制度实施以来，取得了良好的社会效果，有效解决了立案难的问题，极大地保障了当事人诉权的行使。但是该制度同时也给法院工作带来了不小的挑战。其中，“案多人少”的矛盾更为尖锐，导致案件的审判质量和审判速度下降，进而损及司法公正和诉讼效率两大价值；立案庭和审判庭的分工产生自发性流转，产生了被告信息不明、送达难的问题，进而危及程序的正常运行和司法权威。

二是通过对比立案审查制与立案登记制的制度职能，笔者发现，产生上述挑战的原因在于，现有的立案登记制度既缺乏必要的案件过滤职能和审前准备功能，又没有新的相配套的制度设置来填补其缺失的制度功能。更为本质地讲，该制度过于注重当事人诉权的保障，而忽视了司法资源的有限性这一重要的司法规律。司法资源的有限性，决定着司法机关审理案件能力的有限性，但是，缺乏过滤机制的立案登记制，使得大量的案件涌入法院，而这些案件量已经大大超出了法院的承载力，进而产生了对法院工作的挑战。

三是虽然保护当事人诉权是现代司法必须要恪守的基本价值理念，但正视司法资源和司法功能的有限性，维护司法机关的审判利益，也是现代司法规律的内在性要求。因此，在保障当事人诉权和司法资源有限性之间，需要谋求一种平衡，即建立合理的案件过滤机制和明确业务庭之间的职能分工。

参考文献：

［1］罗书臻.立案数超百万当场立案率达9成［N］.人民法院报，2015-06-10（001）.

［2］［17］张卫平.起诉条件与实体判决要件［J］.法学研究，2004（6）：58-68.

［3］傅郁林.中国民事诉讼立案程序的功能与结构［J］.法学家，2011（1）：99-113.

［4］何通胜.起诉受理制度之实践研究［J］.人民司法，2012 （17）：43-46.

［5］傅郁林.再论民事诉讼立案程序的功能与结构［J］.上海大学学报，2014（1）：39-54.

［6］［7］宋旺兴.论民事诉讼立案审查制度［J］.西南政法大学学报，2008（2）：83-90.

［8］李喜莲.我国民事立案审查程序之完善——基于实证的功能分析［J］.湘潭大学学报，2010（2）：34-37.

［9］奥特玛·尧厄尼希.民事诉讼法（第27版）［M］.周翠，译.北京：法律出版社，2003：113

［10］［12］杰弗里·C哈泽德、米歇尔·塔鲁伊.美国民事诉讼法导论［M］.张茂，译.北京：中国政法大学出版社，1998：104，127-128.

［11］王长江.论我国裁判文书理由模式的选择［J］.河南社会科学，2003（3）：84-86.

［14］常怡，黄娟.司法裁判供给中的利益衡量：一种诉的利益观［J］.中国法学，2003（4）：79-88.

［15］许尚豪，翟叶娟.立案登记制的本质及其构建［J］.理论探索，2015（2）：114-118.

［16］汉斯-约阿希姆·穆泽拉克.德国民事诉讼法基础教程［M］.周翠，译.北京：中国政法大学出版社，2005：45.

［18］姜启波.民事审判权作用范围的相关问题［N］.人民法院报（理论与实践周刊），2005-11-09（B01）.

责任编辑：赵新彬

中图分类号：D925

文献标识码：A

文章编号：1009-3192（2016）02-0085-07

收稿日期：2016-02-19

作者简介：倪培根，男，河南商丘人，武汉大学法学院博士研究生，主要从事诉讼法学、司法制度研究。