略论合肥市权力清单制度建设实践经验

屈向阳

略论合肥市权力清单制度建设实践经验

屈向阳

（安徽大学，安徽合肥230601）

权力清单制度的建设是我国法治政府建设进程中的一项重要举措，其建设水平的高低直接关系到人民的切身利益。同时，权力清单制度的建设也是优化政府职能、提高政府服务能力、防止公权滥用、减少权力寻租的重要标志。建设权力清单不仅仅是对政府权力的简单梳理，它还涉及到对权力流程的再造及责任追究等相关问题。本文通过对合肥市政府在权力清单建设过程中的基本思路、存在问题以及取得的成就的阐述，对权力清单建设进行一个简单的介绍。

权力清单；权力寻租；流程再造；责任追求

所谓权力清单是指地方各级政府及其部门把行使的各项职权范围及其依据、权力行使的流程及对应的责任，以清单的方式列示出来，并向社会公众公开，接受社会的监督。根据我国十八届三中、四中全会的有关规定，加快权力清单制度建设，推进依法行政、建设法治政府成为我国各级政府机关推进政府职能转变的又一举措。由此地方政府的权力清单建设问题也成为我国行政法领域所讨论的一个热点问题，自去年以来合肥市政府及其各部门就致力于政府机关的权力清单建设，并取得了较为突出的成果。下面就合肥市政府在权力清单建设过程中的相关问题做一简要阐述。

一、合肥市推进权力清单建设的基本思路

政府机关权力清单的建设是一项相对复杂的工作，由于政府机关结构存在一定的不合理性，且在具体工作中各部门一些权力的行使范围、裁量权的大小都形成了一定的惯例，因此对权力清单工作的开展存在一定阻碍。针对此种情况，合肥市政府提出了以下几种基本思路对在权力清单建设工作过程中出现的问题进行指导：

1. 在开展权力清单建设的过程中，政府部门及其机关要以为人民服务为工作中心、以方便群众为原则、以提高工作效率为重心，统一开展、统筹规划。权力清单工作开展的目的就是为了方便人民群众、提高政府服务群众工作的质量，因此政府机关及其工作部门在权力清单建设的过程中要把与群众生活密切相关的职权事项放在优先位置，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等领域社会反映比较强烈的问题，让公众切身感受到清单制度建设带来的变化。各机关部门及其派出机关的工作范围及裁量权的大小要根据具体情况制定统一的标准，统筹规划；对职权不明或职权存在交叉的部门之间，在经过充分的论证以后明确一个部门行使，切实提高工作效率。

2. 权力清单工作的建设要明确实施主体范围、清单工作范围，细化工作责任，做到权责一致、严格管理。权力清单工作的建设过程是一项长期且工作相对复杂的过程，工作的开展必须要明确到具体的部门直至个人，只有如此才能确保工作的顺利进行，防止工作开展过程中出现职责的相互推诿现象。清单工作的范围问题也是权力清单工作顺利开展的一个重要问题。就合肥市而言，“经市、县（市）区政府审核确认的政府权力事项，主要包括行政审批、行政裁决、行政征收、行政给付、行政确认、行政奖励、行政强制、行政处罚、行政规划及其他权力等” 。①这就为清单工作的开展范围问题提供了一个明确的界定。

3. 为进一步推行权力清单制度，明确各部门、各机构的职责，合肥市政府要全面推行权力清单和责任清单制度。有权利就意味着有责任，权力的运行既需要国家公权力的保障又需要一定的追惩措施来加以预防，以防止权力行使者行使权力的过度膨胀，妨害国家、集体以及其他个人的合法利益。从一定程度上来说权力清单就意味着责任清单，违规行使或不正当行使权力的部门或单位个人，合肥市政府都将依照法律、依照规定追究其责任。除此之外，合肥市在推行权力清单、责任清单的同时，对企业还实行企业投资准入“负面清单”制度。“负面清单”制度的建立在一定程度上就意味着企业“法无禁止皆可为”，能够切实改变企业“办事难”现象，并在很大程度上防止腐败及权力寻租现象的产生。

4. 要根据合肥本地实际制定相应的工作部署，采取有针对性的制度措施、政策措施，依据权力清单建设的要求，推进政府机关简政放权建设和政府职能转变建设。依据“权责法定、公开透明、简政放权、社会自治”的原则，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，对职权重叠交叉的部门予以撤并，对目前尚不具备撤并条件的行政职权，做好规范权力行使主体方面的工作，减少部门之间互相推诿的现象；对政府相关部门的主要内容、工作时间、责任科室等内容要做到进一步明确并依法公示出来，努力做好对各项行政权力的分门别类以及精简工作；对有相关法律法规依据，但不符合简政放权要求的行政权力，加以严格管理；对没有法律法规依据或者原来有法律法规依据但已经被废止的行政法规、规章所规定的行政职权予以取消；对基层单位行使更方便、更有效的行政职权，以委托、授权等方式，下放到基层单位行使，更加突出政府机关的公共服务职能，同时为企业发展的需要，进一步探索负面清单制度，明确政府放权领域。②

5. 要始终坚持以社会满意度作为权力清单制度建设的根本性评价标准，提高政府的服务水平。政府职能行使的好坏，关键在于普通群众对其工作评价程度的高低。因此，为了更好的促进权力清单工作开展的实效，要把人民群众满意不满意、企业满意不满意、社会组织满意不满意作为评价地方政府推行权力清单制度成效的根本标准。“以群众满意为标准，加快政务服务平台建设、以提速提效为标准，优化办事程序、以公开公正公平为标准，提高政务服务水平。”这是推行推行权力清单制度、建设法治政府的重要体现。以社会满意度作为权力清单建设的根本性评价标准具有以下优势：首先，这种评价标准是务实的、接地气的。市场主体、社会组织乃至公民个人对权力清单制度的建设的期待不仅仅在于政府机关取消或下放了多少行政权力，而关键是看政府机关及其部门在行使职权的过程中是不是更加方便了群众，提高了办事效率。其次，这种评价标准也是动态的、可持续的。“它不能局限于市场和社会主体某一次的好评或差评，而应是一种与相关政府部门绩效考核指标和奖惩机制相衔接的持续性动态监测，以便更有效地激励政府对权力清单、责任清单以及行政审批标准化工作进行不断完善。”③

二、权力清单制度建设过程中存在的问题

虽然合肥市政府为权力清单制度的建设明确了一个基本的建设思路，对权力清单制度的建立和发展具有重大的促进作用。但由于我国对权力清单制度的建设还处于一个摸索的阶段，因此在权力清单制度建设的实践过程中仍然存在一些问题。

1. 权力划分依据的参考标准不清晰，很大程度上影响权力清单目录的细化

制度确定权力的划分标准是权力清单建设的基础。在清单建设的过程中，各级政府及其部门在划定权限时所依据的标准不同就会导致行政权力的归属产生问题，进而导致权力清单目录细化的建设存在瑕疵。“现代国家政府具有大政府的特征，表现在政府结构高度复杂和精细化，政府部门职能庞杂，各部门职能交叉；公共服务的对象复杂且利益多元化。”④因此，如果各职能部门在权力清单建设的过程中权力划分依据的参考标准不同，就会导致职权重叠，产生权利冲突问题，进而就会对权力清单目录细化产生影响。

2. 政府部门的职能权限里往往存在一定的兜底条款，使得职能部门权力清单目录的制定存在一定程度的模糊性

政府机关作为国家事务的管理机构，其职能的行使必然涉及到社会生活的各个方面。然而由于社会事务范围本身的广泛性以及政府管理和公共服务工作存在一定的复杂性，法律法规的相关规定必然不能够具体到政府及其部门的各项职能；同时，为了方便工作的开展以便更好的服务群众，政府机关及其内部机构常常存在公共权力范围和权力内容模糊的情况。针对此种情况，政府部门机关往往使用一些兜底条款来对政府职权的行使加以保障。我们应该明白，政府部门制定这些兜底条款对政府职能的实现以及工作的有效开展起着至关重要的作用，换句话说，这些条款的存在有其一定的合理性、必要性。但是同时这也给权力清单制度工作的有效开展带来了一定的困难，即政府机关在制定权力清单的过程中往往会对一些权力模糊、管辖不明的权力加以删减或隐瞒。这种情况的产生在很大程度上会损害到群众的利益，进而减弱实行权力清单的效力。

3. 权力清单的建设过程中简政放权建设存在一定不合理性，即在一定程度上忽视了权力流程的再造

清单的建设过程从一定程度上说也是一个政府权力的整合及系统化过程，其中简政放权就是要通过权力清单制度体系建设来实现的直接和重要目标之一。合肥市推行“两单制度”，将重点放在权力的取消和下放上，因此，针对此种情况，权力流程的再造是合肥市权力清单建设过程中的一项重要工作。但在具体的实践过程之中，一些机关部门为了减权而减权，只注重减权的多少而较少的考虑到是否应该减、减多少以及这项权力取消之后应该由谁行使以及如何行使等问题。在清单工作建设过程中不能一味的把减权的多少作为衡量权力清单建设质量的标准，因此对梳理出的需要取消或调整的权力，要考虑到权力取消或调整后的后续事项，即进行权力流程的再造。

4. 虽然权力清单的建设取得了一定的发展，但审查监督体系不完善

建立有效的监督体系是我国权力清单建设工作顺利开展的又一重要保证。有权力必须有责任，行使权力就应该受到监督，这是任何一个法律制度所应有的内在逻辑，即使权力清单制度也不例外。根据权力清单建设工作的情况分析，合肥市政府虽然在推行权力清单制度的同时推行了责任清单制度，但是并没有具体且明确的规定权力清单行使的监督机关及相关的追究程序，尤其是缺乏有效的社会监督手段，这在很大程度上会影响到我市在权力清单建设过程中所取得成果。我们应该明白一项完整的法律制度的实施必须具备相应的追责及监督体系，否则这项制度的实施将会流于形式。权力清单工作的建设亦不例外。

三、合肥市推行权力清单建设工作所取得的成果

在全市人民的不断努力之下，合肥市政府始终遵循权力清单制度建设基本思路的指导，在清单制度的建设过程中不断发现问题并解决问题，使得权力清单制度的建设取得了明显的成效，这主要表现在：

1. 加强了政府信息公开、完善了电子信息服务平台建设，为权力清单制度的实施提供了现实途径。为了不使权力清单的建设对人民群众来说是“空中楼阁”，以便公众更好的维护自己的权利，合肥市政府及其有关部门完善了政府信息公开工作、加快了电子信息服务平台建设，合肥市发改委并专门下发有关文件，以促使有关部门加强信息公开、加快电子化信息平台建设。如此，政府根据相关规定对一些经过审定许可保留下来的项目的名称、行政编码、运行流程、监督程序、法律依据、行使主体等公布在政府门户网站上及有关部门网站上，以方便公众的查阅。政府机关电子信息服务平台的建立，有利于减少政府部门及其工作人员权力滥用现象的产生，对于人民群众有效的行使自己的权利以及如何主动参与和监督权力，打造透明的制度“笼子”使权力清单在阳光下运行具有重要的作用。

2. 优化了政府部门的工作流程，妥善解决了人民群众办事难的问题，为权力清单制度的实施提供了程序上的保证。对于那些与政府机关打过交道的人而言，“办事难”是他们的切身体会。对于普通群众来说，他们并不了解政府机构具体的办事流程及有关的法律规定，常常一次可以办好的事情往往要跑两趟甚至更多趟，因此浪费了大量的时间和金钱。而权力清单制度得建设将会在很大程度上改变这种状况，因为依法公开权力运行流程，绘制权力流程图是权力清单制度建设的重要内容之一。此外，政府实行权力清单后如何更好地发挥权力清单工作所产生的作用是权力清单建设工作的又一个重要的问题，因此这就需要对权力运行流程进行简化和优化，以实现办事便捷、简单、高效，提高政府服务效率和质量。权力运行流程优化是权力清单制度的活力所在。合肥市政府简化并优化了行政权力工作的办事流程并使之更加合理化，有利的促进了政府机关及其有关部门办事效率的提升，提高了政府的服务质量，有效的解决了人民群众办事难的问题。

3. 在推行权力清单的同时推行了责任清单，为权利清单工作的顺利开展提供了有效保障。权力清单工作的开展并不能从根本上解决普通群众所关心的问题，因为权力清单的公布只是让群众了解到政府机关拥有哪些职权、权力行使流程以及普通群众如何行使正确有效的实施自己的权利等这些基本问题，但这并不能防止政府机关及其工作人员消极行使职权以及在行使职权的过程中对公众权利的行使设置障碍。而责任清单制度的实施，则能在很大程度或是根本上防止这种现象的产生。合肥市政府相关文件表明，政府机关及其工作部门在行使权力的过程中违规行使或不正当行使权力的，将依法依规追究相关责任。“同时对保留的权力事项查找廉政风险点，开展廉政风险评估，实行风险等级管理，有序开展行政执法裁量权规范试点，从而进一步规范行政权力的行使。”⑤

4. 更加明确了进一步推行权力清单制度的工作重点以及方向，充分体现了政府机关面向社会、服务群众的精神。通过对权力清单制度建设以及实践经验的思考，政府机关及其相关部门深刻的认识到权力清单制度的建设只是“万里长征第一步”，我们要深刻的认识到权力清单工作建设的艰巨性和长期性，要通过各种有效手段，如电子信息平台建设，使行政权力的运行更好的按照权力清单的要求进行，把权力清单建设取得的成效落到实处，以提高群众的满意度。为此合肥市政府根据有关规定围绕推行政府权力清单运行平台建设的总体要求和统一部署，“加快建设与省业务协同、资源共享、标准统一的‘一库四平台’（即政府权力项目库和电子监察平台、政务公开服务平台、政府权力网上运行办事平台、法制监督平台），”⑥实现了政府权力运行数据电子化、流程标准化，为权力清单的有效运行提高了技术上的支持，大大提高了权力清单建设的现实化和群众的满意度。除此之外，电子信息平台的建立，对于公众监督政府权力的运行，合法维护自己的权益同样具有重要作用。

四、后记

对于我国来说，权力清单作为一项新生的制度，在对该项制度建设的初期很可能存在一定的不成熟性，但只要我们把握住正确的建设方向，始终坚持为人民服务的方针，经过我们不断的探索，权力清单制度的建设终究会成为我们依法治国建设法治国家的一大助力。

注：

①《合肥市政府信息公开网》http://zwgk.hefei.

gov.cn/

②胡税根、徐靖芮：我国政府权力清单制度的建设与完善，载于《中共天津市委党校学报》，2015年第1期

③包世琦：关于推行政府权力清单制度的若干思考，载于《中州学刊》，2015年10月第10期

④金灿灿：重庆市推进权力清单制度的实践与探索，载于《重庆行政--公共论坛》，2015年8月

⑤许超众：我市全面推行政府权力清单和责任清单制度，载于《合肥日报》，2014年12月16日

⑥《合肥市政府信息公开网》 http://zwgk.hefei. gov.cn/

［1］［6］合肥市政府权力清单运行平台建设实施方案［EB/OL］.（2015-03-10）.ht t p://www.hf dpc.gov. cn/DocHtml/1/Ar t ic le_201531013103.html，2016-02-15.

［2］胡税根，徐靖芮.我国政府权力清单制度的建设与完善［J］.中共天津市委党校学报，2015（1）：67-77.

［3］包世琦.关于推行政府权力清单制度的若干思考［J］.中州学刊，2015（10）：11-15.

［4］金灿灿.重庆市推进权力清单制度的实践与探索［J］.重庆行政.2015（8）：43-45.

［5］许超众.我市全面推行政府权力清单和责任清单制度［N］.合肥日报.2014-12-16（1）.

（责任编辑：曹昌伟）

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1671-752X（2016）03-0022-04

2016-05-14

屈向阳（1987-），男，河南商丘人，安徽大学在读硕士研究生，研究方向：行政法学。