国有地勘单位企业化改革内涵、过程与实践

■ 查方勇/周 鑫

（1.长安大学地球科学与资源学院，陕西 西安 710054；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国有地勘单位企业化改革内涵、过程与实践

■ 查方勇1/周 鑫2

（1.长安大学地球科学与资源学院，陕西 西安 710054；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

“地勘单位企业化”是指实现地勘单位由原来事业单位建制到转制改为现代企业的改革发展过程，而不是仅仅实现事业单位内部企业化管理，是由地勘单位自身发展所面临问题倒逼的选择。地勘单位企业化过程可以划分为“属地化管理-政事企分体运行-改企转制经营”三个改革发展阶段。事业单位分类改革以来，地勘单位企业化进程放缓，在发展路径上主要以局为单元整体推进，在动力机制上表现为政府主导或自主推动两种方式，在改革内容上以体制机制改革为重点。

国有地勘单位；企业化改革；事企分开；现代企业制度

从原地质矿产部1987年130号文件提出地勘单位“三化”方针（即地质成果商品化、地勘单位企业化、地质队伍社会化），到国办发〔1999〕37号文件要求大部分地勘队伍实行属地化管理，并逐步实现企业化经营，到国办发〔2003〕76号文件要求国有地勘单位加大资产重组和结构调整力度，尽快建立现代企业制度，到国土资发〔2010〕61号文件强调推进现代企业制度建立，都对地勘单位企业化改革给予许多优惠政策。在全面深化改革背景下，党的十八届三中全会明确提出“市场在配置资源中起决定性作用”，国有地勘单位改革进入攻坚期和深水区。深入探讨地勘单位企业化内涵、过程及改革现状，十分必要和迫切。

1 国有地勘单位企业化内涵

什么是“地勘单位企业化”？目前，根据文献检索可以发现有两种不同的观点：一种认为，“地勘单位企业化”是指实现地勘单位内部生产经营企业化，是地勘单位“去行政化”后的结果选择，形成地勘单位“外戴事业帽子，内走企业路子”的“非事非企”的制度安排。这种观点强调“事企分开”，强调在地勘单位内分成企业和事业两部分，认为“企业化”就是多办企业[1]。另一种认为，“地勘单位企业化”是指实现由原来事业单位转化为地勘企业[2]，不是仅仅实现事业单位内部企业化管理，而是在人事管理、财务核算、薪酬发放、项目承揽、产业布局等工作均按照企业要求管理和运营。虽然表面上两种观点有所不同，但实际上二者都强调改变地勘单位事业管理体制和经营机制现状，借鉴国有企业经营管理模式，实现地勘单位企业化经营与管理。

综合前人研究成果，结合我国近三十年来国有地勘单位改革历程，根据新常态下地勘行业发展趋势及我国深化经济体制改革总体要求，当前，“地勘单位企业化”应该是实现地勘单位由原来事业单位建制到转制改为现代企业的改革发展过程，而不是仅仅实现事业单位内部企业化管理。这里强调四层含义：第一，地勘单位企业化改革需要一个过程，不能一蹴而就，这是由于地勘单位从设立以来在事业单位体制运行过程中积累下来的困难和遗留问题所决定的。事业单位企业化改革一般需要经历“事业单位—企业化管理事业单位—企业”[3]发展过程。第二，地勘单位企业化目标是转变原来事业单位管理体制和运行机制[1]，地勘单位事企两部分完全分离、分轨，保留一部分从事公益性地质工作的事业队伍，地勘单位主体发展成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的经济实体，原地勘事业单位改革成为企业。第三，地勘单位企业化过程不是简单地将国有地勘单位改为国有企业，而是要借鉴国有企业改革历史经验，以建立现代企业制度为目标，对地勘单位深层次矛盾和源头性问题进行深化改革。第四，地勘单位企业化结果并不是成为只从事地质勘查工作的企业，而是要借鉴国际经验，并结合我国实际，向勘查服务公司、矿业开发公司和围绕地质工作开展多种经营的综合公司方向发展。

为何要“地勘单位企业化”？地勘单位企业化改革是由地勘单位自身发展所面临问题倒逼的选择。《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（国办发〔1999〕37号）强调，我国地质勘查队伍管理体制存在“政企（事）不分，责权不明；队伍臃肿，力量分散；工作重复，效率不高”等问题。地勘单位企业化改革是地勘单位适应市场经济、增加自身积累、增强发展活力的路径选择，是地勘单位减轻社会负担、壮大经济实力、提升核心竞争力、促进职工富裕的现实需要，也是我国深化经济体制改革的必然要求。

2 国有地勘单位企业化过程

根据我国地勘单位企业化改革的发展实践，依据以上对国有地勘单位企业化的内涵分析，综合我国有关专家学者的研究论述[4，5]，国有地勘单位企业化改革可以划分为“属地化管理-政事企分体运行-改企转制经营”三个阶段。

第一阶段：属地化管理阶段。从1987年地质矿产部印发《地质工作体制改革总体构想纲要》（地发〔1987〕130号）明确提出“三化”方针开始，到1999年印发《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（国办发〔1999〕37号）和召开国土资源部地质勘查队伍管理体制改革座谈会，完成属地化管理为止。即实现原部委所属的在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位大部分划归到各省、自治区、直辖市，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理。属地化管理为地方政府推动地勘单位企业化改革提供了权力保障，也为地勘单位自身探索企业化经营催生了动力源泉。国办发〔1999〕37号文明确要求将大部分地勘队伍实行属地化管理，并逐步实现企业化经营，探索建立现代地勘企业制度。1999年7月完成了原地质矿产部所属的在各省、自治区、直辖市地勘队伍全部移交划归给地方政府管理。根据国务院办公厅《关于转发国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案》（国办发〔2001〕2号文）要求，国家经贸委管理的冶金局、煤炭局、石化局、建材局、轻工局所属地勘单位部分下放地方，实行属地化管理，部分改组为企业或进入企业集团，交由中央管理。在此基础上，成立了中国地质调查局，重新组建了中国地质科学院。目前，这一阶段目标已经完成。

第二阶段：政事企分体运行阶段。从1999年实现地勘单位属地化管理后开始，到2003年印发《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔2003〕76号)要求尽快建立现代企业制度，到2006年印发《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）明确地质工作市场化运作，再到2011年印发《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），推动了地勘单位分类改革，完成地勘单位承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别划分，政事企完全分开为止。国办发〔2003〕76号文要求国有地勘单位加大资产重组和结构调整力度，尽快建立现代企业制度。国发〔2006〕4号文提出坚定改革方向，按照企事分开原则推进国有地质勘查单位改革，积极推进分离地质勘查单位办社会职能的改革，使地质工作管理体制和运行机制与社会主义市场经济体制相适应。中发〔2011〕5号文要求按照政事、事企和管办分开分离原则，分类推进事业单位改革，强调从事生产经营活动的事业单位要逐步将其转为企业。目前，大多数地勘单位采取稳中求进的方针推进分类改革，多数自愿选择进入公益类事业单位，只有少数国有地勘单位主动选择经营类。

第三阶段：改企转制经营阶段。从地勘单位完成政事企完全分开，到实行内部企业化经营管理的地勘单位事业建制整体或剥离转制改为企业，通过剥离、重组、改制，使其成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的经济实体和市场主体，逐步推进建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为特征的现代企业制度，成为真正意义上的企业为止。企业化过程完成以后，国有地勘企业开始融入深化国有企业改革发展轨道。

3 国有地勘单位企业化改革实践

3.1 地勘单位企业化改革进程

按照中发〔2011〕5号文件要求，据不完全统计，截至2015年年底，全国仅有浙江、安徽、山东、山西、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西、宁夏、新疆等14个省（区、市）国有地勘单位分类改革方案得到相关编制部门的批复。其余多数在协商待批复之中。从批复意见上看，各省（区、市）国有地勘单位分类情况不尽相同，部分国有地勘单位增加地质灾害应急抢险、环境监测、放射性防护等公益职能。从统计的15个地质（勘）局共281家地勘单位分类结果来看，公益一类有72家，占总量的26%；公益二类有192家，占总量的68%；经营类有17家，仅占总量的6%[6]。而根据8个部委局6个调研组对19个省（区、市）完成的《国有地勘单位分类改革联合调研报告》[7]，地勘单位大多期望划为公益类。一方面，他们认为，地勘单位经营性资产缺乏积累，经济基础薄弱，在矿业权配置、土地变性、财政扶持、税收减免、住房补贴、养老保险等政策上没有可操作、可落实的扶持政策，不具备转为生产经营类单位基础；另一方面，地勘单位在地质找矿突破战略行动中发挥着主力军作用，公益性地质工作应该加强，地勘单位主体应划为公益类。

我国地勘单位属地化以来，以“戴事业帽子，走企业路子”为主要改革路径，它不仅使公益性地质工作与商业性地质工作无法分开运行，也使地勘单位因为有事业费支撑而安于现状，大多中断了企业化进程，尤其借着地质找矿战略行动的全面推进，导致绝大多数地勘单位要求回归公益类事业单位，搁置了改革进程[8]。此外，部分地勘单位属地化管理也只是简单从资产、人员、技术等方面实现了下放管理，而没有从根本上解决实质问题。

我国地勘单位分类改革以来，各地勘单位表现出分类政策积极支持、分类选择热衷“公益类”和分类进度有差异等特点。在发展与改革的双重压力下，多数单位尽可能采取稳中求进的方针推进改革发展，对未来的选择求稳和更加务实，国有地勘单位多选择公益类事业单位，只有少数国有地勘单位主动选择经营类。由于地勘经济形势的下行压力和改革配套政策的不明朗，尚未完成分类工作的国有地勘单位多数采取观望态度，正在密切跟踪和研究其他省份分类改革的政策与做法。从全国来看，中央管理国有地勘单位的分类方案没有批复，属地化管理单位大部分省份尚未批复。目前，许多国有地勘单位仍然热衷“公益类”，是源于对现有事企不分体制的满足，是对事业身份的留恋，也是对分类改革政策的误解，即希望通过划为公益类，使现有“戴事业帽子，走企业路子”的事企混行体制能继续维持下去。

3.2 地勘单位企业化改革特点

近年来，在推进国有地勘单位企业化改革方面，一些省（区、市）政府及有关地勘单位进行了积极实践，探索出了一些典型做法，取得了一定成效。如：内蒙古自治区人民政府2005年4月下发了《关于自治区地勘局、有色地勘局、煤田地质局推进企业化改革的意见》，启动三个属地化地勘单位内部企业化改革；陕西省人民政府2008年12月下发了《关于印发我省地勘单位改革有关文件的通知》，要求以局为单位，按照事企分开、管办分离原则，组建局领导下的企业化地勘公司，按照市场规则运行；华东有色地勘局自2007年起进行自主改革，按照主辅分离和产业分离原则，将原地质队经营性业务分离出来，实行市场化运作；2008年11月河南地勘局下属15个地勘单位共同出资组建了河南豫矿资源开发有限公司，通过公司董事会实现企业管控。

虽然由于资源条件、政策环境、市场环境等方面的不同，以上省（区、市）政府及有关地勘单位结合自身实际情况进行了各具特色的改革，但这些积极的地勘单位企业化改革探索也具有许多共性。

(1)发展路径：以局为单元整体推进。国有地勘单位企业化改革推进路径都是“以局为整体、以队为基础”进行产业整合和结构调整，同时保留地勘局事业性质。主要基于三点原因：一是原各地勘单位所创办的局属企业或对内企业普遍存在规模小、形式散、结构单一等问题，以局为单元便于产业整合；二是以局为单元整合便于地勘单位整合组建技术团队，申请高等级资质，有利于承接大中型项目和吸引社会投资，增强抵御勘查风险能力；三是国家及地方政府许多优惠政策都是针对局级地勘单位制定的，以局为单元有利于抓住政策机遇，促进结构调整，探索收入分配、人事、产权、法人治理等改革，为做实、做大、做强地勘企业打下基础。

(2)动力机制：政府主导或自主推动。由于各省（区、市）国有地勘单位改革发展基础不一样，自然资源禀赋和区域经济社会背景差异比较大，因此各省（区、市）国有地勘单位改革动力机制也不一样。按照改革动力来源不同可以归纳为两种推动方式。一种是地方政府主导型改革。地方政府通过出台政策措施、系统布局设计、整体统筹推进所有或部分属地化国有地勘单位企业化改革。陕西、内蒙古和广东等属地化国有地勘单位改革都是省（区）级政府自上而下主导推动进行，对省（区）域内属地化国有地勘单位按照统一政策、统一方式、统一进度实施。还有一种是局级地勘单位自主推动型改革。局级国有地勘单位根据单位自身情况，结合属地经济环境情况，自主改革。华东有色局、河南省地矿局和湖北省地矿局都是在省级政府没有出台统一方案要求的条件下，根据国家对地勘单位改革发展总体要求，依据自身具体情况，通过分析区域资源、经济和环境条件，从而做出了差异性的改革设计，或者说是企业化改革的前期准备，尚属于局级地勘单位的内部改革。

(3)改革内容：以体制机制改革为重点。梳理国有地勘单位企业化改革实践，其改革内容主要包括以下几个方面：首先，改革事企不分管理体制，实行事企分开运行。将原国有地勘单位分离出事业部分和企业部分，两者分开运行。对于事业单位部分，承担国家基础性、公益性、战略性地质工作，实施项目管理，继续享受财政拨款；对于企业单位部分，开展商业性矿产勘查和城市地质、旅游地质、农业地质等领域工作，按照市场规范运行，自主经营。其次，经营性资产与非经营资产分开，明晰产权关系，投资主体逐步实现多元化。第三，建立趋向扁平化组织结构，改革激励约束机制，明确所有者、经营者和企业职工各方责任与权益，促进企业规范化经营，构筑“人人参与、人人尽力、人人享有”的利益共同体。第四，围绕地勘技术和矿业权优势，促进产业结构调整，开拓延伸产业，扩展经营领域，主导产业增收，延伸产业创收，夯实经济基础。此外，注意处理改革、发展与稳定的关系，妥善安置好下岗职工、内部离岗退养人员和离退休人员的生活[9]。

4 结语

国有地勘单位企业化改革本质是对地勘事业体制的改革，是使地勘产业经济不断发展壮大、逐步建立现代企业的改革发展过程。进一步推进国有地勘单位企业化改革，既要遵循国有地勘单位改革发展的历史规律，又要立足国有地勘单位改革发展的现实困难，同时还要符合国有地勘单位改革发展的理论逻辑。首先，要加强顶层设计，解决地勘单位企业化改革深层次矛盾和源头性问题；其次，要做出合理的制度安排，解决地勘单位企业化改革适应社会化大生产和发展地勘市场经济的实质要求；此外，还要出台有利的现实举措，使地勘单位企业化改革发展符合创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念要求。

[1]罗小南.国有地勘单位企业化改革路径思考[J].中国国土资源经济,2011(3):28-31.

[2]刘浩泊.浅议地勘单位企业化[J].中国地质矿产经济,1994(4):9-13.

[3]马立新.关于地勘单位企业化的反思——我们做错了什么[C]//中国地质矿产经济学会2011年学术年会论文集.北京:中国地质矿产经济学会,2011:291-303.

[4]路京生,周海萍.地勘单位企业化改革三部曲[J].中国地质矿产经济,2002(11):38-41.

[5]王永生.地勘单位企业化困境的内外因分析[J].现代矿业,2009(2):12-15,22.

[6]方敏,高兵,王春芳.“十二五”以来我国地勘行业发展回顾与“十三五”展望[C]//中国地质矿产经济学会2015年学术年会文集.北京:中国地质矿产经济学会,2015:166-178.

[7]彭齐鸣.地勘单位分类改革联合调研情况简要报告[J].中国国土资源经济,2012(10):8-11.

[8]中国地质学会21世纪中国地质研究分会.地勘工作体制改革实践调查研究[M].北京:地质出版社,2014.

[9]王敬功.保定地勘院企业化改革项目策划研究[D].北京:华北电力大学,2009.

Enterprise-Oriented Reform of State-Owned Geological Exploration Units

ZHA Fangyong1, ZHOU Xin2
(1.The School of Earth Science and Resources, Chang’an University, Xi’an Shaanxi 710054, China; 2. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Enterprise-oriented reform means a reform and development process in which the geological exploration units are transformed from the original institution system into modern enterprises, rather than only achieving the internal enterprise management within the institutions of geological exploration. This restructuring is a choice that the geological exploration units have to make because the problems that they face in pursuing development force them to do so. In the course of the reform, the geological exploration units have gone through three stages: located management—separating government functions from enterprise and institution management-- conversion into enterprises. Since the classifed reform of public institutions, the transformation into an enterprise has been slowdown. In doing so, we have promoted the whole geological exploration bureau into a sound development road. The leading role of government and independent promotion are the two ways in the dynamic mechanism. And system and mechanism reform have been the focus of our efforts in the content of the reform.

state-owned geological exploration units; enterprise reform; separation of enterprise from the administration of institution; modern enterprise system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0050-04

2016-03-13；

2016-04-01

国土资源大调查项目（1212011120358）

查方勇(1982-)，男，安徽省安庆市人，长安大学地球科学与资源学院讲师、博士研究生，研究方向：资源开发与保护。