中央地勘基金项目权益管理的若干思考

■ 张小陌

（国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037）

中央地勘基金项目权益管理的若干思考

■ 张小陌

（国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037）

中央地勘基金自设立以来，权益管理工作体系不断完善：制定了权益管理办法，建立了探矿权评估体系，实行合同制管理、依法勘查等。权益管理工作具有创新性、完整性、科学性、灵活性、严谨性等特点，其在运行过程中也遇到了定位不明、重视程度不足、配套制度保障缺乏、政策支撑薄弱等问题。完善中央地勘基金项目权益管理的建议：(1)明确权益管理定位；(2)重视和规范权益管理工作；(3)建立权益管理制度体系；(4)建立绿色通道，加强政策保障。

中央地勘基金；权益管理；特点；问题；建议

0 引言

随着我国工业化进程的加快，资源消耗大幅增长，资源环境约束已成为经济社会发展的瓶颈。加强地质工作，实现地质找矿重大突破是新时期地质工作的主要任务。我国社会主义市场经济体制确立以来，地质勘查体制机制经历了几十年的改革与发展，地质工作运行机制发生了重大变化。地质工作投入机制从国家单一投入向国家、地方各级政府、国有企业、民营企业、外资企业多元化投入转变。为进一步加强地质工作，2006年初国务院下发《国务院关于加强地质工作的决定》提出设立中央地质勘查基金（以下简称中央地勘基金），以促进地质勘查投资的良性循环，促进地质勘查市场的繁荣发展。通过设立地勘基金加大国家紧缺重要矿种前期勘查投资力度，降低风险，引导和拉动商业性矿产勘查，促进公益性地质工作与商业性矿产勘查的合理衔接。按照地质找矿新机制的要求，中央地勘基金的定位主要有两个：一是降低勘查风险，引导和拉动社会勘查投资的跟进，促进勘查市场的繁荣，促进找矿突破的实现；二是国家对矿产资源进行宏观调控的手段和政策调控工具，基金投资体现了国家的意志。中央地勘基金是几十年来我国地质矿产勘查工作体制机制改革中出现的一项新生事物，其定位和性质都与以往国家财政勘查投资专项有所不同。

根据国家矿产资源有偿使用相关制度和规定，中央地勘基金具有国家投资的性质，其投资收益主要是通过探矿权流转取得。中央地勘基金出资查明的矿产资源，除国家另有规定外，一律采用市场方式出让矿业权，所得收入由中央和地方按二八比例分成，主要用于补充地勘基金，实现滚动发展，进而实现矿产资源勘查投入的良性循环。作为国家地勘投资体制改革的重大举措，中央地勘基金率先取消财政勘查投入的“免费午餐”，实行“有偿使用，风险共担，权益共享”的管理思路。中央地勘基金从设立到运行十年来，落实基金定位，履行相关职责，权益管理工作体系在边探索边实践的过程中不断完善，取得了一些阶段性的成果，也遇到了一些亟待解决的问题和困难。

1 中央地勘基金权益管理工作相关情况

中央地勘基金项目（以下简称基金项目）分为全额投资勘查项目（以下简称全额项目）和合作投资勘查项目（以下简称合作项目），前者的收益通过探矿权出让取得价款来体现，后者的收益通过转让合作探矿权来实现。目前，全额项目为中央地勘基金独资项目，合作项目则相对复杂，需要对合作探矿权进行作价出资后与合作方签订投资合同并约定双方权益比例。因此，权益管理工作按照投资模式的不同，分为全额项目权益管理和合作项目权益管理。两种投资模式侧重点有所不同：对于全额项目，基金管理机构作为申请人申请登记探矿权，并对项目成果享有处置权，勘查单位依照有关规定享有找矿奖励；对于合作项目，原探矿权人以探矿权作价出资与地勘基金合作，勘查成果收益按照投资各方的权益比例进行分配。

1.1 制定权益管理办法

为完善中央地勘基金权益管理工作，规范投资勘查涉及的各方权益关系，财政部和国土资源部共同颁布了《中央地质勘查基金勘查项目权益管理暂行办法》（以下简称《权益管理办法》）。该办法为中央地勘基金项目的权益管理工作提供了制度性依据，也对已完成工作的项目进入成果处置程序提出要求。权益管理工作的内容包括探矿权登记、探矿权作价出资、投资合同签署、基金退出及探矿权处置、收益分配等。基金项目完成勘查工作后，应严格按照《权益管理办法》的规定进行项目成果处置工作。

1.2 建立探矿权评估体系

为规范基金项目的探矿权评估准则及方法，落实试点项目及后续合作项目的权益管理具体工作，有关管理机构相继制定《地勘基金项目评估管理暂行办法》《矿业权评估报告审核工作规程》《矿业权评估操作规程》等文件，并与几十家矿业权评估机构达成合作意向，建立探矿权项目评估体系。对探矿权进行评估不仅是确定初始投资比例的必要环节，也是项目完成后对勘查成果进行权益处置的重要依据。

1.3 实行合同制管理

为落实合同制管理原则，编制合作项目的投资合同文本。鉴于中央地勘基金运行机制新的特点，基金项目投资合同涉及的权益约定、实现和保障的机制尚无现成经验可循，在研究现有法律法规及参照国内外矿业投资约定惯例和通行做法的基础上，国土资源部中央地勘基金管理中心编写了《中央地勘基金合作勘查投资合同书》及配套合同范本草案，报国土资源部审查批准后，形成合同范本。中央地勘基金与以往国家财政勘查投资专项定位和性质的不同决定引入合同制管理的必要性，通过签订合同约定双方的责、权、利，最终进行成果处置时，通过合同的法律效力保障合作双方权益分配的实现。出现需要追加投资、调整权益比例的情况时，还需按相关规定签订“追加勘查投资合同”。

1.4 重视依法勘查

为实现依法勘查，应当按国家法律规定登记探矿权并取得合法有效的勘查许可证。全额项目在立项通过后，由国土资源部中央地勘基金管理中心相关业务处室向探矿权登记管理机关提交相关材料，办理探矿权登记手续，取得勘查许可证；合作项目在其存续期内要求合作方提供在有效期内的勘查许可证。勘查许可证是对勘查成果归属的证明，也是项目完成后进行成果处置工作的重要保证。

2 权益管理工作的特点

2.1 创新性

中央地勘基金是几十年来国家地质勘查工作体制机制改革的一项新生事物，它的设立包含着一系列新的理念和做法，而权益管理工作正是其中的关键，可以说“新”字正是落在了权益管理工作上面。以往国家财政勘查投资专项多为无偿性的，并不涉及权益管理工作，而中央地勘基金的定位和性质决定资金的有偿使用并重视投资收益，权益管理工作是中央地勘基金运行机制中的重要环节。权益管理工作没有经验可以借鉴，一直处于“摸着石头过河”的状态，通过边学习、边实践取得了一些成果，也遇到了不少困难。

2.2 完整性

权益管理工作贯穿基金项目始终，形成申请立项—项目评估—签署合同—项目实施—实现权益的完整闭环。具体来说，在申请立项环节中申请单位不仅要提交项目地质勘查方面的资料，还需提交项目权益方面的资料，两者都需通过评审方能进入下一环节；在项目评估中，对拟作为资本投入的探矿权价值进行评估以确定探矿权作价出资额；在签署合同环节中，根据出资额确定双方权益比例，签订勘查投资合同，确定双方的责权利；在项目实施环节中，全额项目应向探矿权登记管理机关提交申请资料办理探矿权手续取得勘查许可证，合作项目应由合作方定期向探矿权发证机关办理探矿权年检、延续等手续，确保在工作期间探矿权合法有效；在实现权益环节中，全额项目应按照国家有关规定通过市场竞争方式有偿出让，合作项目通过对勘查成果评估并确认后依据合同签订的权益比例进行分配。

2.3 科学性

权益管理工作不是一拍脑袋想出的产物，而是在借鉴大量国内外先进经验和国内领先商业性勘查单位的管理理念和方法，研究现有法律法规，聘请专家针对中央地勘基金的性质对权益管理机制进行论证并在广泛征求各方意见的基础上，制定出当前权益管理工作的运行机制。近十年的时间，权益管理工作逐步完善并卓有成效是对其科学性的最好证明。

2.4 灵活性

权益管理工作不是僵化的工作体制，它能够在法律规定的范围内根据不同项目的不同情况做出调整，合作方也可以根据单位的实际情况选择有利的权益管理途径。例如，合作项目中，合作方可以根据单位实际情况选择不同的方式与中央地勘基金合作，既可以仅用持有的探矿权作价进行合作，也可以用货币方式追加投资并调整投资比例。

2.5 严谨性

《权益管理办法》的出台标志着权益管理工作有了依据和准则，从立项到项目结束，再到收益分配，每一个环节的工作内容都进行了细致明确的规定，体现出权益管理工作的严谨性。大到投资方式选择，小到评估方法选择，都能在管理办法中找到具体规定和标准。

3 权益管理工作中遇到的问题

中央地勘基金的建立，是对我国50多年来地勘投资体制的一次重大变革，它打破了长期以来国家财政单一包揽地勘经费的模式，形成多渠道投入地质勘查的机制，有利于政府增强对重要矿产资源的控制力。但是，在运行过程中权益管理工作作为特有的工作内容，不可避免地遇到了新旧体制冲突带来的困难和障碍。

3.1 定位不明

涉及基金的各方仍对中央地勘基金的有偿使用性质及依法勘查存在不同的理解，“补贴说”和“有偿说”纷争不断，“权益先行说”和“善后处理说”在实际操作过程中冲突不止。尽管做了很多工作，仍旧无法实现权益管理工作和项目管理工作的完美平衡。

3.2 重视程度不足

很多人按照以往公益性的国家财政勘查投资专项的标准来衡量中央地勘基金相关工作，往往会错误地认为项目管理工作比权益管理工作重要得多，而权益管理工作是可有可无的，甚至认为反正都是国家的钱，不需要讲“权益”二字。但是，中央地勘基金的有偿性性质决定了权益管理工作的必需性和重要性，在实践中应当使合作方认识、接受并重视权益管理工作。如果不谈权益，中央地勘基金与国家以往的勘查投资、地质大调查专项也就不存在本质上的区别了。

3.3 配套制度保障缺乏

权益管理不是一项独立的工作，它与项目管理工作并行开展又互相关联，构成权益管理工作的各个部分也需要无缝隙地结合在一起，这些都需要有配套的制度来支撑保障。《权益管理办法》的出台虽然解决了工作流程的依据问题，但未对其他相关管理工作进行规范，比如探矿权评估、基金退出、成果处置等。权益管理工作的顺利开展离不开系统性制度体系的保障，管理机构应当积极开展对配套制度的研究、制定工作，建立权益管理工作制度保障体系。

3.4 政策支持薄弱

中央地勘基金来源于国家财政，应当发挥政策调控和分担勘查风险的作用并引导和拉动社会资金投入矿产资源勘查，它与以盈利为目的的商业性勘查投资存在本质区别。但是在申请探矿权设置、办理矿业权登记手续等方面却与一般申请人无异，没有取得任何优惠政策，这对权益管理工作带来一定困难。以全额项目为例，在申请登记探矿权时，基金项目一次申请数十个探矿权的情况时有发生，而取得勘查许可证的周期长，经常出现勘查许可证还未取得，勘查工作却已结束的情况。类似问题还很多，在此不再一一赘述。探矿权登记管理机关未考虑中央地勘基金的特殊性，在政策方面没有提供有力支持，使得在涉及探矿权方面的工作开展起来阻碍较多。

4 建议

4.1 明确权益管理定位

正视中央地勘基金有偿使用的性质，强调权益管理工作的重要性。权益管理工作是中央地勘基金实现有偿使用和依法勘查的落脚点，在实际操作过程中应当与立项、实施工作同等重要，并不存在“善后处理说”。尽管中央地质勘查基金来源于国家财政，但并不是无偿使用不问收益，如何保障收益得以实现，关键在于权益管理工作。首先，应当明确中央地勘基金的“有偿”性质，这是与以往国家出资的地质勘查项目的本质区别；其次，应当明确权益管理工作在整个工作系统中的位置，是“权益先行”而不是“权益善后”；最后，全额项目应当按照国家依法勘查的要求在探矿权登记管理机关办理探矿权登记手续，合作项目应当在合作期间内保证探矿权的合法有效。

4.2 重视权益管理工作

一直以来，人们习惯用以往公益性标准来衡量中央地勘基金的工作，错误地认为权益管理工作可有可无，与勘查成果有直接联系的项目管理工作才应当被重视。正是因为这种错误的观念根深蒂固，给权益管理工作带来很多障碍。特别是合作单位从立项初期一直到项目结束都认为项目管理工作远比权益管理工作重要得多，导致项目中的权益部分总被忽视，工作效果大打折扣甚至不能满足《权益管理办法》的规定要求。因此，无论是管理层还是合作方，都应当重视权益管理工作，没有权益管理工作，“有偿性”也就无从谈起。

4.3 建立权益管理制度体系，规范权益管理工作

《权益管理办法》的出台对完善中央地勘基金的权益管理、规范各方权益关系起到了重要作用，但是关于探矿权作价出资、基金退出及成果处置等方面的具体制度办法尚未出台。探矿权评估决定基金项目立项时合作探矿权作价出资所占的权益比例；基金退出及成果处置决定基金项目完成后，按合同约定的比例收回的基金权益。下一步，应对权益管理工作的重要环节及相关外延工作制定管理办法，构建更加完善的权益管理制度体系。

4.3.2 增设探矿权评估方法

基金项目主要为预查、普查项目，没有形成规范的地质报告，目前探矿权评估普遍采用成本途径法，忽视了矿体本身的潜力和价值，造成评估值普遍偏低的现象，影响了合作单位参与中央地勘基金项目的积极性，申报项目整体质量难以提高。建议增设市场协议方式作为基金项目探矿权作价出资评估方法。采取商业性协议方式进行探矿权评估，不仅以勘查投入的实物工作量为评估依据，还包含矿业权潜在价值及未来增值，能够更合理地反映矿产勘查初级阶段的矿业权价值。

4.3.3 提高勘查单位的积极性

在现行的工作体制中，地勘单位在基金项目中扮演“打工者”的角色，但找矿不是简单劳动，它需要找矿人的智力、技术等要素的投入，特别是在找矿初期，人力资源格外重要。虽然国家对地勘单位即将出台一些奖励政策，但是这种模式仍旧无法在实质上充分调动勘查单位的积极性。建议借鉴国外矿业集团的先进管理经验，通过建立股权激励机制替代勘查单位的奖励机制，提高勘查单位的找矿积极性。若找到大矿取得较大收益，勘查单位也可获得一定股份，进而由受雇人成为了股东，大大地提高了勘查单位参与基金项目的积极性。

4.4 建立绿色通道，加强政策保障

全额项目一般由中央地勘基金管理机构向国土资源部申请登记探矿权，并依法接受探矿权年检。但是，由于客观存在部省矿业权登记审批系统分离的情况，中央地勘基金在申请探矿权重叠核查、探矿权年检等环节周期较长，影响基金项目的组织实施及预算执行，难以确保依法勘查。考虑中央地勘基金是由国家财政全额出资的实际情况，建议部省两级矿产资源主管部门能够给予基金项目在探矿权重叠审核、探矿权登记申请以及探矿权年检等矿业权审批方面的优惠政策，能够区别于一般矿业权人，建立绿色通道，确保基金项目能够实现依法勘查、顺利完成勘查工作。

[1]财政部,国土资源部.中央地质勘查基金管理办法(财建[2011]2号)[Z].北京:财政部,国土资源部,2011.

[2]财政部,国土资源部.中央地质勘查基金勘查项目权益管理暂行办法(财建[2011]3号)[Z].北京:财政部,国土资源部,2011.

[3]中国矿业权评估师协会.中国矿业权评估准则[M].北京:中国大地出版社,2008:71-76.

[4]田蕙.中央地质勘查基金合作项目权益比例确定方法改进研究[D].北京:中国地质大学(北京),2013.

[5]江福秀.关于建立和完善矿产资源收益分配制度的研究[J].南方国土资源,2007(1):19-22.

[6]贺建委.完善地质工作体制机制 提高矿产资源保障程度——学习《国务院关于加强地质工作的决定》体会[J].中国国土资源经济,2007(3):18-19.

[7]马云川.地勘基金运行中面临的困难[J].地球,2012(12):84-85.

[8]中央地质勘查基金管理中心课题组.中央地质勘查基金项目探矿权评估方法研究[R].北京:中央地质勘查基金管理中心,2014.

Discussion on the Right Management of the Central Geological Exploration Fund Projects

ZHANG Xiaomo
(Administration Center of Central Geological Exploration Fund,Ministry of Land and Resources, Beijing 100037, China)

Since the establishment of central geological exploration fund, the initiatives in right management system have been improved constantly. The efforts have been made in the following aspects: working out measures for the management of the rights and interests, setting up the exploration evaluation system, implementing contact management, and exploring mineral resources in accordance with the law. At the same time, owing to the innovativeness, integrity, scientifc nature, fexibility, and preciseness that characterize the work of rights management, some problems that we encountered in the work of right management. These are: location unknown, a shortage of attention, lack of necessary institution, and weak policy support. Against this backdrop, this paper proposes that we should clearly defne the orientation of rights management, attach importance to and standardize this work. In addition, we should establish a framework of system to underpin right management, build a green channel, and strengthen the guarantee of policy.

the central geological exploration fund; rights management; characteristic; problem; suggestions

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0022-04

实际运行过程中，针对现行的具体工作内容应进行相应地调整、完善，以遵循地勘工作客观事实，提高权益管理工作的规范程度。

4.3.1 一个基金项目对应一个探矿权

中央地勘基金的整装勘查项目，立项时往往一个项目中包含多个探矿权，随着勘查工作的不断深入，根据对未来探矿权找矿潜力的判断，合作方有时会提出仅对其中一个探矿权进行成果处置的要求。由于初始投资合同是按照多个探矿权评估值共同计算权益比例并签订的，仅处置一个探矿权无法确定其拆分比例。为杜绝今后再发生此类问题，应在立项初期按照“一个基金项目对应一个探矿权”的原则设立基金项目。

2016-04-11；

2016-04-13

张小陌（1984-），女，山东省济南市人，国土资源部中央地质勘查基金管理中心经济师，公共管理硕士，主要从事矿产资源经济研究。