中国能源资源业可持续发展思考——以陕西省为例

■ 时 颖/刘世伟

（1.西安石油大学人文学院，陕西 西安 710061；2.中曼石油钻井技术服务有限公司，北京 100000）

中国能源资源业可持续发展思考
——以陕西省为例

■ 时 颖1/刘世伟2

（1.西安石油大学人文学院，陕西 西安 710061；2.中曼石油钻井技术服务有限公司，北京 100000）

近年来，我国城市化、工业化进程加快，居民消费结构升级，经济社会发展迫切需要能源资源业的保障，但能源资源业长期高投入、高消耗的粗放式发展模式导致该行业生产浪费严重、生态环境负外部性影响明显，使中国经济面临的能源资源约束凸显。为切实推进能源资源充分开发和转化应用，以能源资源业的可持续发展支撑经济社会的可持续发展，需要通过完善产业政策来明确能源资源业可持续发展思路、使能源资源取得对价合理化、突破生态环境制约。

能源资源业；可持续发展；产业结构；生态环境；收益分配；生态补偿；陕西

中国能源资源稀缺，人均资源量远低于世界平均水平，但同时，中国工业化和城镇化的快速发展，对能源资源业生产和供应需求不断增长，而高投入、高消耗的粗放式生产模式导致能源资源业生产浪费严重，产业结构不合理，并造成严重破坏生态环境的后果，影响我国经济社会的可持续发展；同时，也导致了资源丰裕区域的衰落，截至2011年，我国已有山东枣庄、辽宁抚顺、甘肃玉门、内蒙阿尔山等112个资源型城市被国务院列为资源枯竭型城市。而且，当前的能源资源业高投入模式使其在资源地经济结构中比重过高，能源资源业的变化对区域经济发展产生影响过大。以陕西省为例，作为西部重要的资源型省份，陕西省预测煤炭资源量居全国第四位，石油居全国第五位，天然气居全国第三位。据陕西省统计局统计，2015年1-11月，因为能源资源业的下行，全省规模以上能源工业增加值同比增长1%，比2014年同期回落7.5个百分点，拉动全省规模以上工业增长0.5个百分点，拉动率较2014年同期减少4.2个百分点，其中石油和天然气开采业、石油加工、炼焦及核燃料加工业、电力热力的生产和供应业都呈负增长[1]。

1 我国能源资源业呈粗放式发展模式

1.1 能源资源业生产浪费严重，产业结构不合理，产业链短

能源资源业的粗放式发展模式主要体现为两点。第一，能源资源业生产浪费严重。20世纪80年代后到2008年以前，山西、陕西等各采煤大省中小型煤炭企业较多，因为开采方式落后，6～7m厚的煤层只能采4m，最多4.5m，而且圈地现象明显[2]。1999年至2005年陕北的几个资源县私人油井遍布，滥采乱挖现象普遍，油气企业所登记的区块与其生产能力不符。2008年以后，各地煤炭行业基本采取了集约式生产方式，但煤炭回采率仍远低于发达国家，陕西省煤炭回采率约40%，与国家75%的回采率标准有较大差距。山西省每开采1t煤损耗水资源2.48t，每年可损耗水资源12.4亿t，相当于引黄河水入晋工程的总引水量[3]。而石油业中，据2012年的数据，发达国家现有油田采收率达到65%以上，俄罗斯目前停留在37%左右，我国平均石油采收率仅为30.4%，而陕西石油采收率不足20%[4]。第二，能源资源业产业结构不合理，以煤等化石能源为主，新能源发展慢，且产业链延伸短。能源资源业本身具有很强的可延展性，对那些将其作为生产资料的产业和为其提供生产资料的产业都会产生影响，如石油和天然气开采业与化学工业、非金属矿及其他矿采选业、电力热力的生产和供应业、石油加工、炼焦及核燃料加工业等构成一条产业链，而这个产业链中的各产业之间都会发生交互影响。但我国能源资源业发展存在着严重依赖资源禀赋、产业关联度低、对相关产业带动能力不强、产业部门孤立等问题。以陕西省为例，目前投资化石能源与新能源之比是10∶1，生物质能开发局限于农村沼气，能源资源利用率低，可循环生产率低，煤矸石、粉煤灰等伴生物大多未合理使用。陕西省煤炭开采洗选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业产值在全国名列前茅，其他相关产业如化学原料和化学制品制造业、化学纤维制造业、废弃资源综合利用业、电力热力生产和供应业、燃气生产和供应业等落后于浙江、江苏等资源不丰裕的省份，尤其废弃资源综合利用业在全国处于比较落后的位置，反映出陕西在传统能源资源领域以开发和初级加工为主，深加工和精加工产业明显发展不足的特征。

1.2 对生态环境破坏程度严重

近几年国家对生态环境高度重视，但以能源资源开发为主的资源型城市生态质量仍然比较落后，如陕西省榆林市北部六个能源资源县（区）生态环境建设难度远大于南部六县。榆林市能源重化工基地近二十年的资源开发和利用已经造成了严重的空气污染问题，以煤、石油和天然气为主的能源资源开发活动与生态环境保护之间存在较大的矛盾，煤的勘探开采引起地面沉降、塌陷，榆林市神木县、府谷县地面塌陷面积达到300余万m2。煤炭开采区附近山体经常发生浅表层土质滑坡，并由这些滑坡促成了泥石流的形成。油气资源开发利用中大量弃渣及生产、生活污水排入河道，致使水质严重恶化，如靖边油气开发中大量钻井废液和含油废水排入河流，致使芦河部分河段已失去人畜饮用价值，直接影响农牧业的发展，无定河河水污染部分河段水质下降为Ⅳ类。油气开采业耗水量巨大，油田钻井、洗井、压裂、注水及石油炼化耗费大量的水资源，加剧了延安、榆林地区的缺水状况。陕西省火电企业，如神木发电公司、韩城发电厂、秦华发电有限公司等多集中在榆林、延安、关中地区，火电企业是燃煤大户，粉尘及SO2等排放超标。与燃煤排放直接相关的其他有机物、硫酸盐、黑炭等物质，是PM2.5的主要组成成分。根据2016年1月26日全国主要流域重点断面水质自动监测周报和城市空气质量日报的统计数据，渭河甘-陕省界、陕-晋和豫省界（入黄前）上周与本周（以2016年1月26日为分界时间）水质在Ⅴ级与劣Ⅴ级之间变动，水中主要污染指标为氨氮、高锰酸盐。西安空气质量排名在纳入统计中的364个城市中居217位，其中空气中CO浓度位于全国前十五位。根据历年陕西省环境公报数据，榆林和延安SO2排放量、烟尘排放量、氮氧化物排放量都在全省名列前茅。可见，能源资源开发与区域环境质量恶化直接相关。

2 我国能源资源业可持续发展的意义

可持续发展是能源资源业当前及未来的必经之路。一方面，能源资源业开发要注意开发行为的持续度，既要支持当代社会经济的良性发展，满足当代人的基本生活需求，又要维护代际公平，保障后代有资源可利用；另一方面，开发行为不能超越环境的实际承载能力。

2.1 保持我国资源型城市后续发展潜力

我国能源资源业发展主要靠投资、资源消耗拉动，能源资源产品单位能耗与资源耗量过高，开采浪费严重，环境破坏、水土流失现象严重，一些资源型城市饱尝资源枯竭、城市衰落的恶果，如陕西铜川煤炭、延安石油等优质能源资源也已经出现了枯竭现象；尚未枯竭的一些资源型城市接续替代产业发展缓慢、生态环境恶化等一系列问题逐渐显化。2013年，国务院下发了《关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知》体现了强调资源、经济和环境的可持续发展，转变能源资源消费方式、优化其布局结构的思路。陕西省政府也于2008年颁布实施《陕西省人民政府关于促进资源型城市可持续发展的实施意见》之后，出台了一系列关于资源型城市可持续发展的文件。能源资源业的发展与陕西省资源型城市经济总量发展密切相关。据榆林市政务信息化办公室发布的数据，2015年第一季度以来石油和天然气开采业、石油加工及炼焦业、煤炭开采和洗选业、化学原料和化学制品制造业、电力热力生产和供应业等五大支柱产业总产值的下降，导致榆林市一季度财政总收入同比下降8.0%。能源化工业是榆林市的主要产业，榆林是陕北国家能源化工基地的核心区域，有必要加快推动能源资源深度转化，实现产业由劳动密集型向技术密集型转变。而且，对资源型城市而言，能源资源不仅是居民世代安身立命之本，也是城市发展的基础原料保障，因此，资源型城市的可持续发展，一定要落实到能源资源业的可持续发展上来。

2.2 建设环境友好型社会的需要

环境友好型社会是经济与环境承载力相匹配，人与自然关系呈可持续发展的和谐社会，其中，环境问题是核心问题。我国经济发展面临的碳排放、水土流失等环境问题十分严峻，根据世界著名风险评估公司英国梅普尔克罗夫特公司（Maplecroft）2013年公布的温室气体排放量数据，中国每年向大气中排放的CO2超过60亿t，位居世界各国之首。2015年11月习近平主席亲自参加巴黎气候大会，并阐述中国承诺：中国CO2排放将在2030年左右达到峰值。这就需要降低经济发展对能源的消耗。能源消耗与2015年我国多地发生的大范围雾霾天气直接相关，燃煤、成品油消费等能源消耗产生的颗粒物、不完全燃烧产生的CO，所含硫燃烧产生的SOx，以及空气中氮气和氧气在高温燃烧中反应产生的NOx是雾霾的主要成因[5]，因此，建立减少温室气体排放的低碳发展模式十分重要。由于碳排放主要源于化石能源，低碳化首先意味着要全面调整能源结构，进行能源产业升级，降低煤炭在能源中的占比，深化油气领域的改革，鼓励以排放污染物少的清洁能源天然气替代燃煤，大力发展生物质能、风能等新能源；还意味着要减少单位产出所需要的能源消耗，转变生产方式、降低能耗、提高能源利用效率，切实落实国家《产业结构调整指导目录》（2014年），注重鼓励废弃物再利用和能源的清洁生产，如鼓励煤矸石、煤泥、洗中煤等低热值燃料综合利用，矿井采空区矸石回填技术开发与应用、煤炭高效洗选脱硫技术开发与应用等。

3 我国能源资源业可持续发展的掣肘

3.1 缺乏能源资源业可持续发展的清晰思路

能源资源业可持续发展涉及能源结构调整、低碳经济运行等诸多问题，能源资源业发达国家都以综合性能源立法引导本国能源资源业的发展，如英国2012年出台《能源法案》、美国2005年出台《能源政策法》。而我国除了1995年《电力法》（2015年最新修订）、2011年《煤炭法》等分支部门法律，1997年《节约能源法》（2007年修订）、2008年《循环经济法》等侧重于某个环节的法律外，并无综合性产业法律调整整个能源资源业的可持续发展，也缺乏政府综合性产业政策的支持。目前国家层面的指导性文件，除前文所说《全国资源型城市可持续发展规划》《产业结构调整指导目录》外，缺乏专门针对能源资源业的刚性的、可行的清晰思路。

3.2 能源资源取得对价偏低，不利于节约开发利用

能源资源取得对价包括矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费、矿区使用费、探矿权价款和采矿权价款、矿山地质环境治理恢复费用、资源税和其他需缴纳费用。对价中的核心部分，矿产资源补偿费补偿的是国家资源所有权权益，是国有资源资产性收益。根据《矿产资源补偿费征收管理规定》的内容，按照矿产资源的种类分别确定费率，其平均费率为1.18%。当前矿产资源补偿费率过低，不足以调整供需关系。资源税具有级差资源租的性质，2011年修订资源税税率后，原油、天然气实行从价征收，按照销售额的5%～10%征收，煤炭、其他非金属矿原矿则按照从量征收方式，如焦煤以8～20元/t标准征收，其他煤炭0.3～5元/t，价额仍然明显偏低。相应地，矿业发达国家几乎都建立了以权利金制度为核心的油气税收制度，包括矿区使用费（权利金）、超权利金和红利，其中权利金是资源所有权补偿，与我国矿产资源补偿费作用相当，目前许多国家石油开采实行12.5%（1/8）的权利金征收比率，如英国油气田征收的矿区使用费按油气田产值的12.5%计征，美国矿区使用费费率为海外石油16.7%、内陆石油12.5%。超权利金是对级差地租部分的征收。在英国，当油气田的石油产量或油当量达到1000t时，就必须缴纳一种利润调节税——石油收入税，税率现为50%。我国资源税与之相比明显偏低。我国资源价格没有充分反映出资源稀缺程度和市场供需状况，并通过价格传导机制对下游能源产品生产产生影响，使整个产业的生产方式被带入低层次、粗放式的产业循环中[6]，不利于促进能源资源利用效率的提高，弥补能源资源开发带来的损失。

3.3 地方政府获取开发收益少，生态补偿经费供给不足

完善的生态保护机制是保护资源地生态免受能源资源开发破坏、实现资源地可持续发展的必要条件。目前我国的生态保护机制呈现出综合化生态补偿趋势，生态补偿不仅仅限于矿区治理，而是将范围扩展到整个矿区的生产转型、社会问题的解决上，体现了系统化的方法和思路[7]。修改后的《环保法》第31条明确规定：国家建立、健全生态保护补偿机制。提出“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”新修订的《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》专列“生态环境保护”一章，规定煤炭、石油、天然气开发实行生态环境综合治理补偿制度，开发单位缴纳生态环境综合治理补偿费，用于水系破坏、水资源损失、水体污染、大气污染、煤矸石污染、植被破坏、水土流失、生态退化、土地破坏等方面的生态环境综合治理。但“生态环境综合治理补偿费”由于缺乏上位法依据和国务院授权，还没有实施。陕西省当前的生态环境保护机制以矿山环境恢复治理保证金为主要形式，侧重于对新设矿山和已投产矿山内的环境治理，而对于废弃矿山和老矿山的治理尚缺乏明确规定，治理范围受限，对跨区域生态环境治理、能源资源产业转型和重点接替产业发展等问题缺乏规定，主要原因在于矿山环境恢复治理保证金来源于矿山企业缴纳，数额有限。要实现生态环境综合治理，靠单个企业的力量和费用支付是明显不足的，无论经济支出还是实际治理都必须依靠资源地地方政府的投入，但当前能源资源配置和收益分配过于向中央政府和中央所属国有能源资源企业倾斜，地方政府生态补偿经费欠缺。以石油业为例，陕西省大部分油气勘查开发权审批给了中央企业，但中央企业给地方政府缴纳的税费明显偏低，在整个税收中，共享税中75%的增值税和60%的所得税收入归中央，25%的增值税、40%的所得税归资源省和县两级地方政府。而地方税，如城建税、教育附加费等税收收入归资源地，相对来说，属于小税种，税收收入在总税收收入中所占比例仅为5%[8]。而且，我国现行资源税课税对象是不区别省内、省外消费的，这样煤、石油、天然气等初级产品大量输出资源地时， 资源地获益很少[9]，无法从省外交易中获取更多经费支持。

4 促进我国能源资源业可持续发展机制思考

4.1 完善产业政策，明确能源资源业可持续发展思路

尽快出台《能源法》，并在该法中明确能源资源业可持续发展思路。首先，要保障能源资源生产，实现充分供给。加强新能源、可再生能源开发，如加大非常规油气资源的开发利用，发展油砂、油页岩、页岩气、煤层气、天然气水合物等新型替代能源，争取在煤层气开发上有所突破，积极推行风能开发；对传统能源资源进行保护性开发，对石油、天然气要改革现行管理体制，建立有利于勘探、开发、加工、进口以及产品销售的，从生产到消费整个产业链条的可持续发展体系。其次，在能源资源开发、利用、转化等各环节推行节约。开采阶段推行节约，如在石油采掘环节可进行多油层同步采油。加工环节要提高加工转化率，实现梯级利用。在利用阶段应拓展同一种物质多方面的使用价值，倡导绿色消费，大力降低工业生产过程中的能源、资源消耗和污染物产生量，降低排放，鼓励企业采用高新技术促进清洁生产。转化环节，则应对经济运行过程中产生的各种“废料”实行资源化，“变废为宝”[10]，变上游废料为下游原料，如利用煤矸石办电厂，通过对CO2的绿色利用、生产高清洁的油气产品、生物质能源，综合清洁化利用副产物，积极促进环境与经济、社会的协调发展，实现资源节约利用和生态保护相结合。

4.2 建立合理的能源资源取得对价

第一，我国税费并存的资源补偿方式导致资源收益权利性质混乱，有必要实行权利金制度。作为一种补偿性财产权益，权利金是矿业权人从资源所有权人处取得排他性权利的成本，是所有权与矿业权之间得以配置财产利益的基础。我国应将资源补偿费、资源税与矿业权使用费三者整合为权利金体系，征收比率应遵循地租理论和代际均衡理论，根据资源的不同开采条件、丰度、质量、地理位置，根据市场的需求状况，以及开采该资源对环境的破坏程度确定，调整到与世界其他国家标准大致接近。第二，应该将资源地生态环境作为生态出资，计入资源取得成本。目前很多学者认为矿产资源税的实际征收违背了其开征的初衷，起不到调节矿山级差收益的目的；建议将资源税的税收性质调整为有偿使用资源对价中的生态成本构成，应以能源性矿产资源的实际可采储量为计征基础，从价征收，将资源开发中造成的生态破坏、环境污染、矿山复垦等外部性成本内化为资源对价构成部分。

4.3 保障生态补偿资金来源，建立综合性生态补偿机制

完善生态补偿机制，使能源资源得到可持续开发，有以下两个关键点。第一，保障充足的能源资源生态补偿资金来源。这就要将保护资源地利益提升到一定高度，建立合理的资源开发利益共享机制和公平的资源收益分配制度，除前文中提及的要在能源资源对价中考虑生态成本外，还可以通过合理的制度设计使资源地享有一定的投资权，既可以在中央企业中加入地方产权，也可以采取中央企业与资源地共同出资，建立风险共担、利益共享的经济共同体。如石油业中，采取石油企业出资金和技术，地方以土地使用权作价入股的东胜模式，使资源地获取投资收益。在财税政策上给予资源地更多保护，规定营业税缴纳地点为营业发生地，无论经营单位在何地注册，均应在资源地缴纳营业税，返还“西气东输”工程投入运营后的管道运输营业税，并尽可能多地留天然气给资源地地方企业；效法美国，在本州油气输往其他州的时候，征收跨州税的做法，我国能源资源输往外省时也可以征收跨省税，使资源消费省（市）承担部分生态补偿费用，体现了区域之间的公平。第二，建立综合性生态补偿机制。就前述资源型省份的收益分配增加部分中拿出一部分经费，并将现行的矿山地质环境治理恢复保证金、水土保持费和土地复垦保证金等整合起来，建立生态综合补偿金。目前矿山地质环境治理恢复保证金由国土资源部门管理，这确立了国土资源部门在矿山环境治理方面的主导地位，环境保护部门、林业部门等也有相应的环境权力，有必要在发改委、国土资源管理部门、环保部门等部门分工明确的基础上[11]，实现各部门协调综合治理。将生态补偿分为污染防治、生态治理和可持续发展三部分，以解决区域环境污染、生态环境治理，支持资源型城市转型和重点接替产业发展，解决因能源资源开采引发的社会问题等。

[1]陕西省统计局.能源工业对全省规模以上工业影响分析[EB/OL].(2015-12-16)[2016-03-01].http://www. shaanxitj.gov.cn/site/1/html/126/131/138/12142.htm.

[2]王双明,范立民,杨宏科.陕北煤炭资源可持续发展之开发思路[J].中国煤田地质,2003(5):6-8.

[3]张海洋.我国煤炭工业现状及可持续发展战略[J].煤炭科学技术,2014(4):281-284.

[4]中国经济导报.俄拟提高石油采收率 可采储量将提高30%～50%[DB/OL].(2012-08-25)[2016-03-01].http:// www.ceh.com.cn/ceh/cjxx/2012/8/25/130238_2.shtml.

[5]李振宇,黄格省,李顶杰,等.从能源消费结构分析北京雾霾天气成因及防治措施[J].石油石化,2013(6):11-16.

[6]严良,洪文志.西部资源产业可持续发展浅析[J].管理学报,2008(9):692-695.

[7]丁岩林,李国平.我国矿产资源开发生态补偿政策演进与展望[J].环境经济,2012(3):47-54.

[8]薄传华,樊利钧.我国石油资源权益分配不平衡对油田与地方关系的影响及政策建议[J].当代石油石化,2007(2):32-36.

[9]高凌江,李广舜.完善我国石油天然气资源税费制度的建议[J].当代财经,2008(5):34-37.

[10]张侃,周波.试论资源型城市的可持续发展问题[J].中国国土资源经济,2009(2):29-30.

[11]夏云娇.矿产开发生态补偿法律制度研究[J].国土资源科技管理,2014(1):133-138.

On Sustainable Development in China’s Energy and ResourceIndustry—A Case Study of Shaanxi Province

SHI Ying1, LIU Shiwei2
(1.College of Humanities of Xi’an Shiyou University, Xi’an Shaanxi 710061, China;2.ZhongmanPetroleum Drilling Technology Co., Ltd. Beijing 100000, China)

In recent years, as China's urbanization and industrialization accelerates,as well as the upgrading of consumption structure, ensuring the energy and resources supply is urgency for economic and social development. However, due to the extensive development modelsuch as long-term and high investmentand high consumption in energy and resource industry,there isserious waste of production and greater effect ofthe negative externality ofecological environmentoccurred in this industry. As a result, energy and resource constraints that we face in our economic development areprominent. To ensure that energy and resources can be fully developed and used with a view to supporting the sustainable development of economy and society, we must work to draw out a sound plan for the sustainable development of energy and resources so as to achievereasonableconsideration, and break the ecological environmentconstraints.

energy and resources industry; sustainable development; industrial structure; ecological environment; income distribution; ecological compensation; Shaanxi

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0039-05

2016-02-03；

2016-03-09

陕西省哲社办社科基金资助项目（12E081）

时颖（1972-），女，陕西省华县人，西安石油大学副教授，西安交通大学在读博士，法学硕士，研究方向为能源资源法律理论及实务。