巩固扶贫开发成效再谋提升发展空间——促进浙江“26县”持续发展的分析与思考

课题组

（浙江省地方统计调查局，浙江杭州 310006）

调研透视

巩固扶贫开发成效再谋提升发展空间
——促进浙江“26县”持续发展的分析与思考

课题组

（浙江省地方统计调查局，浙江杭州 310006）

多年来，浙江为26县的赶超式发展建立和实施了一系列扶贫政策和措施。如今，26县爬坡过坎，发展提升，经济社会发展取得了明显成效。本文通过对这26县历史沿革、经济发展状况的分析，对其踏上绿色发展、生态富民新征程，如何实现科学跨越新发展提出粗浅建议。

26县；扶贫；发展

2015年初，浙江淳安等26个“欠发达县”实现集体“摘掉”。“摘帽”既是对这些地方过去成绩的肯定，又是迈向现代化征程的新起点，更是激发内生发展的推动力。多年来，浙江为26县的赶超式发展建立和实施了一系列扶贫政策和措施，推动全省走出一条工业化、城市化快速发展条件下城乡统筹、区域协调、共创共富的发展路子。特别是“十二五”以来，26县爬坡过坎，发展提升，经济社会发展取得了明显成效。本文通过对这26县历史沿革、经济发展状况的分析，对其踏上绿色发展、生态富民新征程，如何实现科学跨越新发展提出粗浅建议。

一、浙江省26县扶贫开发历史回顾

浙江作为一个资源小省，人多山多地少，1978年全省还有1200万农村贫困人口，农村贫困发生率达36.1%，面临着艰巨的扶贫任务。为消除贫困，浙江在全省开展有组织、有计划的农村扶贫开发工作。

（一）浙江省扶贫开发七个阶段

一是农村贫困普遍减缓阶段（1978—1985年），二是区域扶贫开发推进阶段（1986—1993年），三是贫困县扶贫攻坚阶段（1994—1999年），四是贫困乡镇扶贫攻坚阶段（2000—2002年），五是欠发达乡镇奔小康阶段（2003—2007年），六是低收入农户奔小康阶段（2008—2012年），七是低收入农户收入倍增阶段（2013—2017年）。1994年，浙江省以文成、泰顺、永嘉、云和、景宁、青田、磐安、武义8个贫困县为对象，实施“国家八七扶贫攻坚计划”，到1997年，8个贫困县提前三年摘帽，成为全国第一个没有贫困县的省区；2001年，首次明确欠发达地区包括衢州、丽水两市及所辖县（市），以及泰顺、文成、永嘉、苍南、磐安、武义、三门、仙居、天台、淳安等25个欠发达县；2005年，扶持对象增加了平阳县，即26个欠发达县。2008年，扶持对象扩大到26个欠发达县和台州黄岩区、金华婺城区、兰溪市的16个乡镇。

（二）浙江推进欠发达地区快速发展历程

浙江一直以来把推进欠发达地区加快发展作为全省现代化建设的战略重点。2001年8月，省委省政府制定出台了《关于加快欠发达地区经济社会发展的若干意见》。2003年1月，全省十届人大一次会议的《政府工作报告》，首次提出把欠发达地区作为新的经济增长点加以培育。2005年12月，省委省政府制定出台了《关于推进欠发达地区加快发展的若干意见》，进一步加大统筹区域发展力度。2007年6月，全省第十二次党代会报告明确把加快欠发达地区发展作为“创业富民、创新强省”总战略的重要组成部分。2008年初，省委省政府提出实施包含“基本公共服务均等化行动计划”和“低收入群众增收行动计划”在内的“全面小康六大行动计划”。2009年5月，省委十二届五次全会审议通过《关于深化改革开放推动科学发展的决定》，强调依靠改革动力推进欠发达地区发展，努力缩小地区发展差距。2013年，省委省政府出台“低收入农户收入倍增计划”（2013-2017年），着力加大扶贫开发力度，大力推进低收入农户加速增收。

（三）浙江扶贫取得重大胜利

全省先后实施了“欠发达乡镇奔小康工程”、“山海协作工程”、“低收入群众增收行动计划”、“重点欠发达县特别扶持政策”、“低收入农户收入倍增计划”等一系列帮扶举措，基本形成了涵盖转移支付、生态补偿、山海协作、异地搬迁、结对帮扶等扶持体系。2002年，浙江成为全国第一个没有贫困乡镇的省区；2007年，欠发达乡镇农民人均收入达到4500元，80%以上的欠发达乡镇农民人均收入超过了全国平均水平；2014年，26县经济总量、财政收入、居民收入等主要经济指标均超过全国县级平均水平，居民养老保险、最低生活保障标准等主要社会发展指标也高于全国平均水平。2015年12月，全省全面消除家庭人均年收入4600元以下的贫困现象。

二、26县迎来经济社会全面腾飞的“黄金期”

多年来，26县的发展已积累一定的基础和能量，如同羽翼日丰、展翅欲飞的巨鸟，正迎来大好发展机遇。

（一）国民经济快速发展

1.经济较快增长，综合实力明显提升。从经济总量看，2014年，26县生产总值4055亿元，与2010年的2611亿元相比，名义增长55.3%，年均增幅11.6%，比全省同期年均增幅（名义增长9.7%）高1.9个百分点。2014年，26县中，生产总值可比增幅高于全国平均水平（7.3%）的有19个，高于全省平均水平（7.6%）的有14个。从产业结构看，2010年-2014年，26县第一产业增加值由253亿元增加到342亿元，第二产业增加值由1308亿元增加到1970亿元，第三产业增加值由1050亿元增加到1743亿元，四年年均名义增长分别为7.8%、10.8%和13.5%，分别高于全省三次产业年均增长0.9、3.0和1.5个百分点，三次产业增加值结构由2010年的9.7∶50.1∶40.2变化为2014年的8.4∶48.6∶43.0。2014年，有23个县一产增加值可比增幅高于全省平均水平（1.4%）；有17个县二产增加值可比增幅在7.4%以上，高于全省（7.2%）和全国（7.4%）平均水平；半数地区三产增加值可比增幅超过8.7%，高于全省（8.6%）平均水平。从财政收入看，26县财政总收入、地方公共财政预算收入分别由2010年的277亿元、164亿元增加至2014年的475亿元、288亿元，年均增长14.5%和15.1%，高于全省平均水平（11.3%、12.1%）3.2和3个百分点。2014年，财政总收入超过8亿元、地方公共财政预算收入超过5亿元的县分别有23和22个，其中，财政总收入增幅高于全省平均水平（8.9%）的有15个县，地方公共财政预算收入增幅高于全省平均水平（8.6%）的有19个县。

2.三大需求共同驱动经济增长。一是投资增长加快。2010年-2014年，26县固定资产投资额由1359亿元增加至3066亿元，年均增长22.6%，年均增幅高于全省平均水平（19.8%）2.8个百分点。2014年，有16个县固定资产投资增幅高于全省平均水平（16.6%）。二是消费增长稳定。2014年，26县社会消费品零售总额1933亿元，比2010年的1119亿元，增长72.8%，年均增长14.7%，年均增幅高于全省平均水平（14.5%）0.2个百分点。2014年，有25个县的社会消费品零售总额增幅高于全省（11.7%）和全国（12.0%）平均水平。三是对外贸易不断扩大。2014年，26县进出口总额129亿美元，比2010年（78亿美元）增长64.5%，年均增长13.3%，比全省年均增长（8.8%）高4.5个百分点。其中，出口119亿美元，比2010年增长73.9%，年均增长14.8%。2014年，有22个县的出口总额增幅高于全国平均水平（4.9%），有17个县高于全省平均水平（9.9%）。

（二）民生保障和公共服务水平稳步提高

1.城乡居民收入提高较快。2014年，26县城镇居民人均可支配收入30520元，比2010年增长46.9%，年均增长10.1%，有16个县的城镇居民可支配收入增幅高于全省（8.9%）和全国（9.0%）平均水平。2014年，26县农村居民人均纯收入12932元，比2010年增长62.6%，年均增长12.9%，超过全省平均水平（12.1%）0.8个百分点；有23个和19个县的农村居民人均纯收入增幅高于全省（10.7%）和全国（11.2%）平均水平。2015年，26县低收入农户人均纯收入8668元，比上年增长21.2%，分县低收入农户人均纯收入增幅均高于当地农村常住居民收入增幅。同期储蓄存款余额也有了较快增长，2014年，26县城乡居民人民币储蓄存款年末余额合计为3528亿元，比2010年增加1531亿元，增长76.6%，年均增幅为15.3%，比全省年均增长（10.4%）高4.9个百分点。

2.民生保障扎实推进。2014年，26县基本养老保险参保人数合计322万人，比2010年增长116.1%，年均增长21.3%；基本医疗保险参保人数合计838万人，比2010年增长6.9倍，年均增长67.9%；失业保险人数合计89.7万人，比2010年增长45.3%，年均增长9.8%。其中，基本养老保险参保人数、基本医疗保险参保人数和失业保险人数的三年年均增幅分别高于全省7.8、34.2和1.6个百分点。从文化卫生事业看，2014年，26县体育场馆数、剧场和影剧院、公共图书馆藏书量、医院卫生院床位数、医生数合计分别达到109个、42个、7310千册件、35780张和23256人，比2010年分别增长75.8%、13.5%、114.2%、44.7%和17.5%；按户籍人口计算，平均每万人拥有0.09个体育场馆数、0.01个剧场和影剧院、6.3千册件公共图书馆藏书量、30.7张医院卫生院床位数和19.9人医院卫生院医生数。

三、找准发展新路径，精准发力再腾飞

26县历经多年扶持发展有了良好的基础，面对绿色发展、科学发展、跨跃发展的新目标，要找差距，精准发力，实现再次腾飞。

（一）起步低、制约多，发展之路仍不平坦

26县大多地处浙江的山区、边区、老区（其中有19个山区县，17个老区县，10个地处浙闽赣皖边界地区），地理位置相对偏僻，生活和生产条件相对落后，滞缓了26县腾飞的脚步。

1.人均指标与全省平均相比仍有差距

（1）人均主要经济指标与全省平均水平仍有差距。2014年，26县人均生产总值、人均财政总收入、人均公共财政预算收入、人均固定资产投资额、人均社会消费品零售总额分别为37635元、4078元、2472元、26300元和16579元，与全省平均水平比较，分别低48.4%、70.1%、67.0%、38.5%和46.0%。

（2）居民人均收入为全省平均水平的七成。2014年，26县城镇居民人均可支配收入为30520元，为全省平均（40393元）的75.6%；农村常住居民人均可支配收入为14637元，为全省平均（19373元）的75.6%。

2.地区之间发展不够均衡

（1）从经济指标看。2014年26县中，生产总值最高的地区近400亿元，最低的地区低于50亿元；增幅最高的地区高于10%，最低的地区低于4%。财政总收入和地方公共财政预算收入绝对值最高的地区超过50亿元和30亿元，最低地区低于5亿元和3.5亿元；增幅最高的地区高于18%和19%；最低的地区低于2.5%和1%。规模以上工业总产值最高的地区近500亿元，最低的地区低于20亿元；增幅最高的地区高于13%，最低的地区低于-10%。从三大需求看，投资、消费和出口最高的地区分别超过350亿元、200亿元和25亿美元，最低的地区低于40亿元、25亿元和0.5亿美元；增幅最高的地区分别高于20%、18%和100%，最低的地区低于8.5%、9%和0.5%。

（2）从居民收入看。2014年26县中，城镇居民可支配收入最高的地区超过33000元，最低地区低于25000元；增幅最高的地区高于10%，最低的地区为8%。农村居民人均纯收入最高的地区超过15000元，最低地区近10000元；增幅最高的地区12.5%，最低的地区仅为10.2%。低收入农户虽然经过各种帮扶措施，人均纯收入有大幅提高，增幅高于当地农村居民，但26县低收入农户占农村居民的比重较高，最高的地区占比为29.8%，最低地区为10.7%，与全省6.5%的占比相比分别高23.3和4.2个百分点。

（二）精准发力，实现跨越式发展

迈入“十三五”，浙江省委、省政府将推动26县全面走上绿色发展、生态富民、科学跨越的路子。在此期间，如何缩小区域之间、人群之间、城乡之间的发展差距，保持稳步、可持续的发展态势是需重点研究的问题。

1.依托自身力量，积极寻求因地制宜的发展模式。要因地制宜，走有特色的发展道路。一是提升发展农产品深加工业。围绕特色农产品，把发展农产品加工业作为发展第二、三产业的重要途径，着力提升农产品附加值。二是提升发展农村旅游服务业。进一步明确产业规划和扶持政策，全力推进农村旅游产业的转型升级。三是大力发展农产品电子商务。加快推进现代物流、信息技术等资源配置，把农产品电子商务培育成为农村产业发展的“新蓝海”。

2.坚持以城带乡，不断推进城镇化进程的脚步。一方面，要注重“同心圆”理论，加快浙西、浙南的区域性中心城市培育，使其产生综合服务功能和创新能力较强的主导产业群，带动其周边地区的经济发展和人们生活水平的提高。另一方面，要加快小城镇的建设，在承接发达地区产业转移的同时，开发自身整体功能较强的小城镇的“增长极”，集中投入资金、引入技术，培育主导产业，推动区域整体发展。

3.以推进工业化为重点，加快产业调整步伐。目前，26县大部分地区尚处在工业化初期，要充分发挥这些地区自然资源相对丰富、劳动力成本相对较低的优势，发展资源加工工业和劳动密集型工业，调整优化产业和产品结构，大力发展有市场前景的特色经济和优势产业。

4.促进农村居民收入持续普遍较快增长。通过抓农村劳动力基本技能培训等手段，确保工资性收入稳步增长；要进一步拓宽农村居民经营收入渠道；要逐年适当提高农村居民社保标准，不断提高社保覆盖面，增加农村居民转移性收入；要拓宽农村居民理财渠道，进一步增加财产性收入。特别是要不断提高最低生活保障标准，实施精准扶贫，提高低收入农户的收入水平。

5.发挥“绿水青山”优势，实施生态发展。要珍惜和呵护好生态环境。一方面在保护与开发上，完善以生态为先的制度构架，创新以生态为指向的绩效考核体系；在建设与管理上，以基础设施建设为重点，增强生态环境的保护能力、容纳能力。另一方面要大力发展绿色产业。把重点放在发展生态农业、生态工业和生态旅游上，坚决杜绝高耗能、高污染项目。

［1］习近平.习近平谈治理国政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］张军.山呼海应谱新曲—浙江加快欠发达地区发展综述［J］.今日浙江，2010（15）：10-13.

［3］2011-2015年《浙江统计年鉴》.

课题负责人：沈强

课题组成员：张晟立胡永芳张荣飞戴联英夏菁董琳李佳乐

执笔：夏菁

（责任编辑：施越霞）