运用法治思维方式推进企业民主管理工作刍议

李新夏

（新疆维吾尔自治区工会干部学校 乌鲁木齐市 830002）

运用法治思维方式推进企业民主管理工作刍议

李新夏

（新疆维吾尔自治区工会干部学校 乌鲁木齐市 830002）

随着改革的不断推进，法治思维和法治方式在实践中得到了创造性的贯彻与运用。坚持法治化是当前和今后不同发展时期企业职工民主管理的大趋势。按照这个发展趋势走下去，基层协商民主就能在法治的框架下运行，企业决策的科学化就能逐步延伸，企业职工民主管理的道路将越走越宽广，职工民主管理就能从初始的民主参与逐步发展为民主共决，最后稳步发展为职工民主自治。

法治思维；民主管理；刍议

党的十八大以来，随着改革力度的不断加强，法治思维和法治方式在实践中得到了创造性的贯彻与运用。从“法制”转化为“法治”，仅一字之差，却有着本质的区别。法制时期着重强调的是法的一系列规则、原则及与此相关的制度，而进入法治年代，所着重强调的是一个国家处于依法治理的一种状态。从法治的内容看，它比法制要丰富的多。在现代社会条件下，治理企业需要的是“法治”，而不是单纯的“法制”。如果没有好的依法治理的状态，没有高效有序的民主参与监督管理机制在法律范围内有效运行，即使规则、原则和制度再好，也会形同虚设，没有实际的意义。由此而论，在企业形成协商民主法治状态的核心意涵，就是职工广泛的民主参与，法治应当自始至终地存在于企业经济民主的形态中。对于不同类型的企业来讲，民主管理、民主协商及民主监督就是基层企业民主政治建设的重要体现。依靠职工办企业，建立健全各项民主管理制度，实现科学发展观，就要善于运用法治思维和法治方式判断、分析、解决问题，不断探寻企业民主管理内在规律，推动企业民主管理工作稳步发展。

一、运用法治推进企业民主管理工作的客观必然性

在企业推进职工民主管理过程中，依据法治的方式规范民主管理的内容，能够有效地规避“家长制”和“一言堂”。现阶段，专业管理与民主管理的有机结合，是现代企业制度关于决策民主化的集中体现。从现实的层面看，民主管理融入法治化，其必要性能够得到以下印证。

(一) 便于巩固企业基层民主政治制度

基层民主政治制度建设是我国整体民主政治制度建设的重要组成部分，是基础性的民主政治建设。建立健全企业基层民主政治制度事关改革发展全局。我国的根本大法《宪法》开宗明义地规定了国家的政治制度和经济制度，规定了公民的权利和义务。无论宏观层次，还是微观层次，都有协商民主所形成的丰富而具体的民主政治制度内容，职工都拥有充分合法的民主管理参与权利。这种权利不仅体现着职工的政治利益，还体现着职工的经济利益。在企业，职工通过各种民主管理方式参与管理，是法律赋予职工的神圣权利和义务。不断推进民主管理的法治化，就是为了彰显宪法和法律赋予职工民主管理具体的权威性，进一步巩固党的群众路线教育实践成果。树立和运用法治思维规范职工民主管理的理论和实践意义，就是要体现其规则性、权利义务性、程序性和建设性。在企业基层民主政治建设方面，强调健全职工民主管理制度，根本目的在于切实尊重职工的民主管理权。通过法律法规确定的规范和原则，建立健全科学有效的利益协调、诉求表达、权益保障等事关职工各项具体利益的有效机制，运用法治手段将劳动关系纠纷矛盾化解在基层、问题解决在一线，使职工参政议政的民主政治权利得到充分落实。

（二）便于推进企业职工民主管理的常态化进程

职工民主管理的“一以贯之”，是现代企业制度的题中应有之义。科学发展观的根本要义是发展，核心内容是以人为本。以人为本不是实用性的口号，更不是华美的外衣。当代职工民主管理体现的正是人本精神，这种人本精神在推进企业科学决策、集思广益办企业方面发挥了积极而有效的作用。但我们也应当客观地分析民主管理的掣肘与瓶颈，揭示不能形成常态化的影响因素。具体来讲，职工民主管理形式化还较为普遍，还不能形成常态化的运行模式与机制，尤其是站在法治思维与方式的角度认识和解决问题时，明显感觉到法律规定在企业施行时刚性体现不够，人为支配作用特点明显，职工民主管理随意性比较突出，短期化和阶段化暴露无遗。

就企业职工民主管理而言，我国《宪法》的立法原则早已做出明确规定，职工民主管理的立法原则在涉及劳动关系的各个基本法中得到了充分而具体的体现。所有事关劳权的法律法规，对职工群众参与企业改革和生产经营中的知情权、参与权、表达权和监督权，都有明确的保障性规定。多年民主管理所积累的实践经验和有效做法，得到普及推广，使得以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度日益深入人心，现代管理的人本理念得到弘扬。伴随职工民主管理的演进，初步形成了尊重职工、理解职工、关心职工、依靠职工的良好氛围。

现实背景下，引起高度关注的问题是如何保持职工民主管理机制的常态化与规范化。民主管理的实践充分证明，企业要健康发展，企业经营管理的重大问题和涉及职工切身利益的重要事项，就应当依法通过职工代表大会的法定民主形式进行充分的讨论、协商和谈判，并且形成常态。民主管理的法治化能够运用法治思维与法定手段，按照法治要求正确处理资方与劳方的关系，克服强资本、弱劳动的现实弊端，真正把职工个人命运与企业命运紧紧结合在一起，建立起健全规范的、长效管用的职工民主参与管理的制度。

（三）便于更好地践行依靠职工办企业的主导方针

企业是以营利为目的而进行商品生产和交换的基本经济单位，进行产品生产和交换离不开具体的劳动者。企业劳动者与企业是互为依存条件的两个主体，企业依靠职工求发展，职工依靠企业求生存。企业资方与企业劳方是同舟共济、合作共赢的利益共同体和命运共同体，二者均是企业的利益相关者。作为经济体的企业，在生产经营过程中把实现利润的最大化作为自身经营的目标，而经济体中的劳动者在为用人单位提供一定数量和质量的劳动后，通常把追求自身利益的最大化作为始终追求的目标，两个目标所包含的两种利益关系共处于同一利益体之中，二者“你中有我”和“我中有你”的唇齿相依且具有具体差别性的关系处理程度如何，一方面反映企业领导的能力水平，另一方面又反映出企业贯彻党的依靠方针的综合状态。企业发展进步必须要处理好劳动者与劳动力使用者的关系，尤其是劳动关系市场化后，职工与企业间的相互协调更加重要，如若二者关系协调不到位，就谈不上企业的和谐共生，更谈不上依靠方针的贯彻落实。资方与劳方同为推进企业发展的主导力量，始终是两个离不开的关系。企业任何时候和任何条件下，都应当始终不渝地坚持依靠职工办企业、依靠职工发展企业的现代理念，按照以人为本的现代科学管理要求强化企业的经营管理。在这个意义上讲，实行民主管理法治化，就能够运用法律法规，更加机制化地处理好劳动关系涉及到的主体双方利益，建立起有效具体的法治治理格局，保证职工民主管理始终运行在法律的基础规范上。

二、企业职工民主管理基本制度落实的现状与不足

企业工会组织职工开展民主管理，是依据法律法规和政策的规定，通过一定的途径、形式和载体参与决策、参与监督，有效保障职工知情、参与和监督各项民主管理权利的管理活动。职工民主管理的基本形式是职工代表大会制度，除此之外，还有相关的一系列配套延伸的民主管理制度。职代会制度是需要重点坚持的法定制度。

（一）职代会制度的运行现状

改革开放以来，职工民主管理工作得到长足的发展，全社会普遍对职工民主管理形成共识，职工民主管理的社会条件日益成熟，基础日益巩固，参与的层次和范围日益延伸和扩展，民主管理逐步形成党委领导、政府支持、各方配合、工会运作、企业和职工积极参与的企业民主管理工作格局。随着职工民主管理基本制度的普遍建立，企业的政治民主、经济民主、生活民主和技术民主都取得了可喜的成果。无论集体协商制度、厂务公开制度，还是民主管理提案制度、代表述职制度及巡视制度等，均有效地发挥了保障职工代表权益的现实作用。一是职代会审议建议权能够紧密围绕议大事、懂全局开展民主协商和建言献策，在职工审议知情的基础上，将企业生产经营计划、企业财务报告等涉及企业生产经营发展的重大事项提交职代会讨论，并听取职工代表的意见，体现了职代会对企业重大决策的影响力和作用力；二是职代会审议通过权内容更具有针对性和现实性，协商共决始终定位在企业制定的重要规章制度、分配方案、企业改革改制中职工安置方案和涉及职工切身利益的重大事项，较好地履行了职代会的审议通过权；三是职代会民主评议监督权范围逐渐扩大，在国有企业中，职代会评议的对象不仅仅局限于企业领导班子成员，还延伸到中层领导层面，在部分改制企业，也积极借助职代会民主评议干部的制度，强化评议监督效果，职工民主评议意见及民主评议的结果已纳入到领导干部的任用范畴。职代会的其它两权也有了不同程度的发展和拓展，产生了积极的效果。

（二）职代会运行中的短板与不足

尽管法律法规以及政策对企业职工民主管理都有明确规定，实践中成效有目共睹，但随着经济新常态的不断推进，特别是供给侧改革的深化，企业民主管理的实施过程中出现了许多新情况和新问题，需要我们与时俱进的进行深入而理性的分析思考。这些问题主要有：

1、职工民主管理的法律法规的操作性、现实性、针对性还不强。一是民主管理的主体性法律责任不明确。工会组织开展的职工民主管理活动，是在党政主导格局中运行的，构成民主管理质量与效果环境因素的前提条件，是党政领导的影响力居中，起着主导性和关键性作用，法律法规并未对主导方的法律责任作精准定位，不利于职工民主管理工作的后续跟踪；二是职工民主管理界定标准如何做到精准化，法律尚未作出明确规定，现行《劳动法》、《工会法》等基本法规定“劳动者依照法律规定，通过职工代表大会、职工大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益，与用人单位进行平等协商”，工会依照法律规定通过职代会或其它形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。这些规定条文简单、抽象、雷同，没有具体细化的配套法规，地方人大这些年虽然先后制订了部分地方性法规，但适用权限非常有限。

2、工会监督与职工监督之间统一关系缺乏刚性的规定。工会运用有效机制开展民主监督管理工作与职工自觉参与监督管理工作，应该成为有效的整体，但尚未形成现实规制，企业职工民主参与管理的广泛性与工会坚持民主办事工作制度落实的权威性不够协调通畅，致使民主管理制度在实践中难以摆脱苍白无力的状态。在我国一系列法律体系中，若干部门法均涉及职工民主管理事项，但都没有具体可行的法律规范可供使用。至今还没有针对民主管理出台一部企业民主管理的专门法。这样，民主管理在适应社会主义市场经济体制、建立现代企业制度过程中，就难以形成实际的约束力。

综上所述，职工民主管理存在如下问题值得关注。

首先是工作程序的依法规范性问题。企业民主管理工作中普遍存在的问题是工作程序不到位。程序是为会议内容服务的，程序落实不到位，将直接影响民主管理的实践质量和效果。影响的方面一是导致民主管理的形式化问题。民主管理是职工民主参与管理、行使监督权的重要体现，职代会不同阶段都有相对应的内容，如果内容与程序不对应，就会导致一定的关系主体错位，致使职代会流于形式化。二是导致职工表达诉求渠道不畅。为了体现民主精神和普通职工大多数原则，部分民主管理地方性法规对于职工代表构成比例均有原则性规定，明确了职工代表中的一线普通职工代表应占职工代表总数一半以上，但由于实操中对程序运行把关不严，加之行政的权力意志影响因素作祟，往往管理人员及中层以上干部代表成为代表构成主体的多数，职代会实际沦为了企业领导干部把控的行政工作会议，民主性、广泛性、代表性的明显缺项，严重影响到决策的民主化与科学化。这样，职工民主管理的正常管道将被阻塞，诉求也将得不到充分有效的表达。三是随意性加剧。职代会组织程序与步骤都是约定俗成的，不能张冠李戴。职代会主席团是大会期间具体的组织领导机构，负责会议期间的各项组织领导工作，而有的企业却把主席团作为民主管理的常设机构对待，职代会闭会以后，依然行使职代会主席团职责与权力，作为常态性的职代会联席会议制度名存实亡。四是职代会的形式与时间得不到规范性保障，职代会作为法定的民主管理形式有着严格的程序性规定，实践中有些企业却以行政例会、行政协调会代替职代会；确定职代会召开的时间与会议的议题，任凭企业法人代表一人说了算，不能采取协商民主的原则形成中心议题；部分企业不能在法定的时效期向职工代表提供知情建议权所涉猎的信息资料，严重影响职工代表参政议政的质量和效果；还有在表决程序的短板问题，代表们不能按照法定程序要求，对企业重大事项表决实行票决制，只是采取举手通过，民主议事规则不能通过公正合法的民主方式加以体现。以上诸多表现都是程序不够科学规范而导致的结果。

其次是宏观与微观影响因素的问题。民主管理的社会环境取决于社会的普遍意识，特别是地方领导层的认知至关重要。推进职工民主管理就其社会的影响面而言，还是非常薄弱的。民主管理从理论上讲十分重要，但实践中并未我们所愿。一是思想认识存在偏差。少数地方领导以改善投资环境为理由，对待职工民主管理的态度比较暧昧，认为推行民主管理是添乱找事，会影响投资者的利益，容易造成经济发展的负面影响，不利于调动投资者的积极性，因而职工民主管理往往被地方领导的主观因素所搁浅。二是执法力度不到位。作为政府执法主体的劳动保障部门，极少将企业民主管理工作列入劳动监察执法范围，对企业违反民主管理的法律规定惩处不严。三是发展不平衡。国有企业和实行企业化管理的事业单位基础好，职工队伍稳定，推行职工民主管理效果较好，非公企业及民办非企业组织职工民主管理工作阻力较大。

民主管理的微观条件因素主要体现在企业内部。实现以职代会为基本形式的民主管理制度的根本目的就是要还权于职工，还利于职工，让职工有尊严而又体面的建言献策。在企事业，权与利是民主管理的核心内容。现在的问题是部分企业经营者权力过大，职工民主管理权利萎缩，重资本轻劳动的不平衡状态，助长着部分经营者民主意识的进一步淡化，职工的民主管理权得不到充分的尊重，职工只被当作会干活的工具来使用，势必挫伤职工的积极性。受劳动者一方无效诉求与诉求无效的消极影响，一些职工也会轻视自身劳动经济权益，认为民主参与可有可无，干活给钱就行，民主管理与己无关，加之基层工会干部依附关系归属企业化，身份普遍兼职化，自身民主管理知识经验储备欠缺化，群众工作基础薄弱化，致使职代会工作的质量深受影响。

三、不断提升职工民主管理工作法治化实效的几点建议

企业民主管理是基层工会发挥作用的重要渠道和实践平台，工会干部必须运用法治思维和法治理念，切实用好用足法律武器，科学有效地运用好职代会制度，发挥这项制度在双维护格局博弈中的作用，扎扎实实地维护好职工群众的合法权益。

（一）抓住机遇，深化全社会对企业民主管理的认知度

当今的社会是敬畏法律的社会，法律居于至高无上的权威。为使民主管理更加深入人心，更加符合法律的要求，应当积极推动各级地方人大、政府强化角色意识。地方立法机构在制定法律法规时，充分考虑职工民主管理内容与民主政治建设的相互关联。政府制定政策时，应当充分兼顾民主管理的现实要求，职能部门执法检查时，应当依法关注职工民主管理在基层企业的规范运作情况。地方人民政府的劳动保障部门应当切实担负起执法主体的责任，认真负责地为有效开展职工民主管理工作提供积极有效的帮助。地方党校、行政学院在日常干部培训中应当纳入职工民主管理培训内容，引导各级领导干部熟悉职工民主管理相关法律法规，带头落实法律法规。借助多媒体和现代公众平台，多层次多角度的加强职工民主管理的宣传教育，选点普及、推广典型经验做法，强化引领作用，扩大社会的影响面。利用各种载体、专题报告会、工会工作大讲堂及工会工作室等各种载体，在经营者群体普及民主管理法律知识，向企业经营者阐明实行企业民主管理的法定性与合理性，阐明推进职工民主管理是企业的法定义务，使企业经营者深刻认识到职工是企业发展的根本依托，职工是企业发展的真正动力。在职工中通过积极有效的方式和载体，普及职工群众的民主管理法律意识，提升认知度。社会、企业、职工配合联动，把依靠职工办企业融入民主管理的全过程，营造出更加贴近人性化的民主管理新环境。

（二）加快立法进程，健全民主管理的法律保障

建设中国特色社会主义法律体系，必须坚持立法先行。对工会来说，立法的重头戏是源头参与。强化源头参与，应当积极研究涉及职工切身利益的现行法律法规，提出具体的立法修改意见和建议。积极发挥工会方面人大代表、政协委员建言献策作用，针对目前法律依据不足的问题，积极推动立法机构尽早出台职工代表大会专门法，起到高起点统领作用。逐渐将国有、民营、外资等各种所有制用工单位和行政机关纳入民主管理范围。在职权方面，明确把企业兼并破产方案、体制变更、重大投资项目决策的可行性方案及重大改革措施、厂务公开及集体合同履行情况、业务招待费使用和职务消费等事项归入职代会的审议范畴；将企业改制注销职工安置方案、集体合同草案、工资集体协议等重大事项以及职工技能培训经费使用方案等归入审议通过的范围；将职工参加社会保险及各项社会保险费缴纳情况的监督、对单位领导班子和主要负责人履行职责和廉洁自律情况的评议监督纳入职代会评议监督范围。职代会的自主决定事项与职代会民主推荐选举事项也应形成各自规制的法律约束。实际运行中，不断加强现行法律法规与政策文件的衔接，始终聚焦职工群众切身利益，对职工群众关心的热点难点和倾向性、普遍性问题开展调查研究，建立常态化、制度化工作机制，使职工意见建议成为人大立法、政府制定法规和企业建章立制的重要依据。

（三）整合各方力量，强化企业民主管理法治化的制约性

彰显法律权威，整合社会力量，积极发挥人大执法检查、政协视察、政府行政执法等相结合的联动方式推进职工民主管理，建立和完善政府与工会联席会议制度，发挥三方机制作用，共同依法纠正违法违规行为。加大劳动法律的监督检查力度，对侵犯职工权益的行为，工会要敢于并善于发声，有理、有据、有节地代表职工合法权益，为职工说话办事。对违反《工会法》、《职代会条例》等行为，依法通过下发工会劳动法律监督意见书的形式，督促和纠正劳动违法行为，并提请有关部门依法处理。工会在牵头开展创建劳动关系和谐企业、劳模先进评选等工作时，不断完善创建内容，适时引入民主管理内容，严把考核质量关。工会方面的人大代表和政协委员要在民主管理方面主动作为，推动法律法规在阳光下运行，深入一线认真调研，加大对基层单位的服务指导力度，对应当列入职代会审议通过的事项和不应列入审议通过的事项，分别进行甄别，做到对号入座，以此增强企业民主管理的法律效力和影响力，提高工作效率。

（四）深入调查研究，推进企业民主管理的实践创新

工会工作的源头活水是不断的创新，创新成为工会工作步入新台阶的重要路径。现阶段，应当积极探索企业民主管理与企业文化的有机结合方式，把企业民主管理强调的劳资双方平等协商的和谐统一，与企业文化倡导的人本管理结合起来，促进企业民主管理有机地融入企业文化管理体系当中，融入到企业双爱双评之中。努力探索企业民主管理如何纳入现代企业制度的有效途径，不断推进职工民主管理在公司化状态下的参与深度与广度。要创新发展互联网条件下多元化民主参与形式，针对职代会制度程序复杂的实际，对点多面广、规模较小、投入不足且特点相近的企业，不强求一刀切式的方法推行民主管理制度，既可以考虑具体的联合方式，通过相对简易的协商机制来解决职工提出的工资、保险、劳动条件等方面的要求，订立具有针对性的单项协议，也可以借助微信平台开展网络投票、劳资对话会、民主恳谈会、专题讨论会活动，利用微信平台，落实领导接待日、经理信箱、职工意见箱等工作的布局设想，保障职工民主管理拥有更加坚实的群众基础。

（五）加强队伍建设，提升工会干部运用法治手段开展工作的能力

工会产生于劳动关系过程中，是劳动关系中劳方的代表组织，维护职工合法权益是工会的基本职责，也是工会安身立命的基础条件。做好新阶段维权工作，工会干部需要精练武艺，提高技能，善于运用法治思维谋划民主管理工作，运用法治方式推进民主管理工作。在法治化民主管理的工作推进中，抓点跑面，有序推进。采取集中建制等方式，扩大职代会制度的覆盖面，特别要注意启动新经济组织、新社会组织单位建立健全职工民主管理制度的自觉性，维护好两新组织职工的合法权益，提高职工民主管理工作质量，探索引入第三方评估机制，落实量化考核，不断推进民主管理。还要加强工会干部法律知识教育培训，充分利用工会的培训设施，工会自身宣传教育资源的优势，制定完善可行的培训计划，确保工会干部培训的质量和效果。在培训手段上，既要积极参加上级培训、抓好本级培训，又要指导基层开展实用性、针对性培训，通过举办企业民主管理工作法律法规培训班、专题讲座、研讨交流会、典型案例分析等形式，分层、分级、分类，系统地组织学习相关政策法规、推进职工民主管理工作在学法、懂法、用法、守法的轨道上健康地向前发展。积极推进劳动关系协调员、工资集体协商指导员等专门人才队伍建设，提升依法履职、依法尽责的能力，力推企业民主管理工作始终按照中国特色法治建设要求前行，在调结构、稳增长、惠民生的过程中展现更大的作为。

总之，法治化是企业职工民主管理的必然趋势，按照这个发展趋势走下去，基层协商民主就能在法治的框架下得到全面保障，职工民主管理各项制度的稳定性与长期性就能得到不断巩固，科学决策就能得到有效落实，企业职工民主管理的道路就会越走越宽广，职工民主管理就会逐步从民主参与的初始阶段，逐步过渡到民主共决与民主自治阶段。

[1]李德奇.工会干部培训教材[M].北京:中国工人出版社,2015.

[2]王洋.运用法治思维方式推进企业民主管理[N].工人日报，2015-01-06.

Opinions on Adopting Thought of Rule of Law to Promote Enterprise Democratic Management

Li Xinxia
(Xinjiang Uygur Autonomous Region Trade Union Cadre School Urumqi 830002 )

Along with the constant improvement of reform, the thought of rule of law are creatively implemented and applied. To adhere to the law should be the dominant trend of democratic management at present and in the future. Based on this, deliberative democracy on basic level can run under the law framework and scientifi c decision of enterprises will be implemented while democratic management will be conducted smoothly. Thus, employee democratic management will develop from primitive democratic participation to democratic collevtive decision-making and fi nally to democratic selfgovernment.

Thought of rule of law; Democratic Management; Opinions

F272.93

A

1008-8636（2016）04-0033-08

责任编辑 冯亚非

2016-07-11

李新夏（1958- ），男，山东菏泽人，新疆维吾尔自治区工会干部学校高级讲师。