关于《公共图书馆法(征求意见稿)》修改完善的思考

李国新　国家公共文化服务体系建设专家委员会主任中国图书馆学会图书馆法律与知识产权研究专业委员会主任北京大学信息管理系教授



关于《公共图书馆法(征求意见稿)》修改完善的思考

李国新国家公共文化服务体系建设专家委员会主任
中国图书馆学会图书馆法律与知识产权研究专业委员会主任
北京大学信息管理系教授

各位专家、各位同仁、各位代表，大家上午好！两个月之前，我和论坛商定的发言题目是“公共图书馆立法的重点任务”，两天前临时决定改变为今天的题目。为什么要改？12月9日，《公共图书馆法（征求意见稿）》已经由国务院法制办正式向全社会公开征求意见，到1月9日结束。眼下，《公共图书馆法》征求意见是业界最重要的事情之一。今天，我就抛砖引玉，发表一点个人看法，以期推动业界群策群力，更多地提出真知灼见，把《公共图书馆法》修改好。

刚才文化部刘小琴巡视员已经讲了，图书馆法即便从研究制定公共图书馆法算起，也已经有七八年的时间了，如果从中国图书馆立法算起，已经15年了（从2001年开始）。15年呕心沥血，15年艰难历程，走到今天实在不容易，我作为亲历者之一，感触良多。在这15年中，有太多的争论，有太多的曲折。社会上的争论我不说，就在业界，对许多基本问题的看法就有很大差异，于是就导致立法主管部门要求我们先在业界内部统一思想，厘清对一些基本问题的看法，求得最大公约数。我认为，征求意见的过程，应该成为业界凝聚共识的过程。

今天的立法环境跟5年前、15年前相比，发生了很大变化。首先，《公共文化服务保障法》从2014年启动后快速推进，2015年5月已经完成了向全社会公开征求意见的程序，2016年年初就会提交全国人大常委会审议。公共图书馆是公共文化服务体系的重要组成部分，所以《公共文化服务保障法》肯定要涉及公共图书馆的事情。伴随着《公共文化服务保障法》的快速、顺利推进，社会上已经出现了一个新的疑问：有了《公共文化服务保障法》还需要为公共图书馆立法吗？第二，这些年来，特别是2005年以来，国家有关公共文化服务、公共图书馆事业的政策、标准、规范建设明显推进，速度在加快，比如说《公共图书馆建设用地指标》 《公共图书馆建设标准》《公共图书馆服务规范》等。这说明我们的标准规范建设已经有了明显进展，与2001年之前相比变化很大。但是直到今天，我们业界在立法目标以及有关公共图书馆事业发展的一些最基本的问题上，认识分歧仍然存在，甚至很大，所以尽管《公共图书馆法》已经两次进入全国人大的立法规划，但推进速度并不理想。今天，《公共图书馆法》终于进入了向全社会公开征求意见的阶段，我觉得业界有必要进一步提高对公共图书馆立法必要性和重要性的认识，认识到对公共图书馆事业来说，最高利益和最大前提是凝聚共识，搁置争议，推动《公共图书馆法》早日出台。通俗地说，先让法律出来，不完善、不完整再进行修改。所以我觉得在这次征求意见的过程中，业界应该以建设性的态度来发表意见，目标是推动法律尽早出台。

在我看来，《公共图书馆法（征求意见稿）》有亮点，有特点。我说的“亮点”是褒义词，“特点”是中性词。亮点和特点主要是：（1）立法的总体思路，内容简约，规定原则，这样有利于凝聚共识，有利于避免争议，有利于推动尽快出台。（2）对公共图书馆的法律界定，突破了“政府举办”的范围，扩展到公民、法人和其他组织设立的符合条件的图书馆。（3）适应政府转变职能的需要，规定了国务院和省级人民政府文化行政主管部门，要通过制定公共图书馆事业发展规划来实施对事业发展的宏观管理，为各级政府由“办文化”向“管文化”转变提出了法律要求。（4）规定地方政府建设公共图书馆服务体系、所有的设置主体要保障公共图书馆正常运行经费和配备专业工作人员的法律责任。（5）提出了公共图书馆应该具备的基本条件，也就是设定了公共图书馆的起步门槛，保证了公共图书馆的基本质量。（6）以公共图书馆的“章程制”推动公共图书馆建设法人治理结构，促进公共图书馆内部管理体制机制改革。（7）明确规定公共图书馆要承担妥善保护读者个人信息的法律责任。（8）确立了公共图书馆免费提供基本服务的原则。（9）确立了高校、科研和政府设置的其他类型图书馆如果向公众开放，由国家给予必要的经费补助的原则。（10）确立了政府对公共图书馆的经费补助和奖励与服务绩效挂钩的原则。以上在我看来属于亮点和特点。

下面我主要说关于《公共图书馆法（征求意见稿）》进一步修改和完善的个人思考。

第一，这次的法律草案有一个比较重要的缺失，就是关于体现现代图书馆服务理念和国家发展公共图书馆事业根本责任的表达。公共图书馆是干什么的，最近十多年业界理论研究和实践推进中最大的成果，就是认识到公共图书馆承担着保障公民基本文化权益的重要责任，政府设置并且保障公共图书馆的运行服务是一种责任，公民通过公共图书馆去获得和利用文献信息资源是一种权利。所以，法律首先得宣誓国家要保障公民平等、自由、合法地利用公共图书馆的权利这个重要理念、核心思想在目前的征求意见稿中缺失了。

第二，也算一个缺失，征求意见稿中没有明确规定公共图书馆的职责。公共图书馆是干什么的？在社会系统中为什么要有公共图书馆？看一下国外的图书馆法律，基本都有有关职责、职能的规定。征求意见稿采用了把职责分散到服务中去写的办法，可能不是一个太好的处理办法。实际上，公共图书馆的职责是什么，这些年经过长期研究已经有了一个基本的共识，以前的若干草案稿已经做出了提炼，我认为可以直接吸收。

第三，要准确地理解和认识公共图书馆和博物馆之间的共性和特点。为什么这么说呢？在我看来，这次的《公共图书馆法（征求意见稿）》，有太多的《博物馆条例》的痕迹。《博物馆条例》前不久刚刚公布，征求意见稿中的许多说法直接套用了《博物馆条例》的表达。但是有一点我们得明确认识到，虽然图书馆和博物馆都属于公共文化服务机构，但是这两个机构的性质、功能、特点有明显的区别。博物馆是一个社会化程度比较高的公共文化服务机构，而图书馆的社会化程度就比较低，不仅中国如此，国外也一样。为什么我们的民办博物馆有许多，而民办图书馆那么少，这当中有必然的规律，所以简单地以博物馆来套图书馆可能不恰当。体现在具体的表述上，就是征求意见稿中对公共图书馆的界定我觉得在两个层面会有争议：（1）用“非营利组织”这个中心词界定公共图书馆。什么是非营利组织？国内有不同的说法，国外等同于非政府组织。非营利组织最主要的特点，按照比较通行的说法，包括非政府性、非营利性、自愿性、自治性，以此衡量公共图书馆，我觉得差异较大。还有一个情况应该注意，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有“培育非营利组织”的提法，到了2015年初中办国办的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，这个提法没有了，变成了“培育和规范文化类社会组织”，这个变化体现了什么发展导向和政策导向？需要考虑法律和重大改革政策的衔接。把公共图书馆界定为“非营利组织”是从哪来的？是套用了《博物馆条例》中对博物馆的界定所以我提出要准确地理解和认识博物馆和公共图书馆的共性与特点。（2）公民、法人和其他组织设立的图书馆能不能纳入公共图书馆。昨天程焕文教授在《迈向权利时代——公共图书馆发展与广州实践》的主题论坛会场上说过他的观点：公民法人和其他组织设立图书馆，完全可以向所有人开放，但它就是公民、法人和其他组织设立的图书馆，不能叫公共图书馆理由我就不多说了，请大家听程焕文教授的高见。

第四，需要再研究一下公共图书馆应该具备的条件和公共图书馆概念拓展以后的平衡、协调问题，现在征求意见稿已经把公民个人、法人和社会组织办的图书馆纳入了公共图书馆，同时也给公共图书馆设立了必备条件（第12条）。我的看法是：如果按照第12条，现在中国恐怕连一家公民、法人、社会组织办的图书馆都不会有了，现有的基本上都不能满足第12条的要求。所以，我们得研究概念拓展以后和公共图书馆“基本标准”之间的平衡和协调问题，要不然这个法律出来了，保守地讲，非但不能提高公共图书馆的社会化发展水平，相反，现有的民营图书馆都得被排除掉。

第五，要正确把握和体现公共图书馆服务的基本性问题。“基本性”分两个层面来看，一方面，属于公共图书馆的基本服务，不能推脱责任；另一方面，不属于基本服务的不要纳入。前一个方面，比如说征求意见稿有个规定：“有条件的可以免费提供参考咨询”。有条件的可以免费，那是不是说没有条件的可以不免费？参考咨询是图书馆的最基本服务，当然参考咨询本身是有弹性的，从一般到复杂。我们可以说一些特殊的参考咨询服务可以适当收费，但“有条件的可以免费”这种说法肯定不合适。公共图书馆的一般性参考咨询肯定是不能收费的，这里不存在有条件没条件的问题国家的免费开放补助经费就包括了对参考咨询的补助。第二个方面，比如说征求意见稿中规定公共图书馆“在国家法定节假日、公休日应当开放”。法律上的“应当”是什么意思？是“必须”。这个问题我们研究了十几年，最后在学界基本形成了共识，表达为“法定节假日应有开放时间”。365天开馆的公共图书馆全世界只有中国有，为什么？我们要思考一下公共图书馆运行的基本规律。我们一直说公共文化服务保障基本权利、满足基本需求，为什么在开放时间上我们忘记了这一基本原则？大年初一有没有人去图书馆？不能说没有，但作为保障基本权益的公共图书馆要保障这种特殊需求吗？所以我觉得不属于基本权益、基本需求的，不要去扩展。

第六，要正确把握原则规定和业务规范的边界。到目前，公共图书馆立法总的思路调整为原则化，不涉及具体的业务规范。但是征求意见稿的一些规定在把握原则规定和业务规范的边界上仍有可商榷之处。比如关于文献资源，第20条规定了公共图书馆收集文献资源的途径；第21条规定了公共图书馆不得收集、入藏来源不明或者是不合法的文献信息资源；第25条规定国家要为公共图书馆馆藏当中失去使用价值的文献信息建立处置制度，而这个制度授权国务院文化主管部门制定。这几条规定就有一些值得进一步研究的问题。首先，文献资源采集需不需要有原则？需要。法律需要定原则，不需要规定业务规范层面的“采集途径”。其次，对于图书馆来说，不应该限制收集文献信息资源的方法和途径，因为图书馆承担着保存文献的责任。基本原则应该是：图书馆的文献信息资源收集要放开，提供可以限制。再次，业务规范的问题不必上升到国家制度，比如说公共图书馆的藏书剔旧，就是一个业务规范问题。任何一个图书馆都需要藏书剔旧，也就是处置失去使用价值的文献（其实也应该包括与本馆藏书体系不相吻合的文献），这种问题通过业务规范去解决就行，用不着上升为国家制度。如果连这样的问题都需要国家制度，公共图书馆的国家制度也太多了。再说，业务规范问题用不着国务院文化主管部门插手，管的太多太细，倒是不符合转变政府职能的要求。

第七，要注意罚则和条文规定的呼应。比如出版物呈缴制度，在法律条文中只规定了原则，具体办法规定由国务院出版主管部门会同文化主管部门制定，但在罚则却出现了处罚规定（第38条）。既然连制度还没建立，何来处罚？

上面七条就是我认为征求意见稿应该进一步修改完善的地方。个人看法，一家之言，欢迎批评指正。

潘燕桃（中山大学图书馆与资讯科学研究所副所长，中山大学资讯管理学院教授）：李老师，您好！关于这个《公共图书馆法（征求意见稿）》，它是在2015年完成的修改、完善，其实我们国家从1997年开始到今天，已经颁布了6部地方性的公共图书馆条例。那么我想请问一下李老师，与6部地方性公共图书馆条例相比，现在修改完善之后的《公共图书馆法（征求意见稿）》它的先进性，或者说他的亮点在什么地方。

李国新：首先，我觉得国家立法和地方性立法不具有可比性。地方性立法在理念上、具体规定上领先于国家立法，这是肯定的，因为地方立法面向的是局部，国家立法面向的是全国。虽然说都是公共图书馆领域，但是差别非常大。当然地方也有差异，但是跟全国比，相对小些。从理论上说，地方立法不论是理念思想还是具体规定，一定要优于国家立法，高于国家立法。道理很简单，如果地方立法连国家立法的水平都做不到，那还要地方立法干什么？

Consideration on the Revision and Perfection of Public Library Law (Draft for Comment)