加强立法，建立健全我国公共图书馆法律制度

朱 兵　全国人大教科文卫委员会文化室主任



加强立法，建立健全我国公共图书馆法律制度

朱 兵全国人大教科文卫委员会文化室主任

编者按2015年12月17日，中国图书馆年会“公共图书馆法制建设”主题论坛上，相关部门的领导和专家到场，专门就《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》（以下简称《公共图书馆法（征求意见稿）》）、部分地方图书馆条例及国外的相关情况进行介绍和阐释。本刊特将论坛的所有报告及互动问答的内容予以整理发布，以便大家全面了解，深度关注。

1　充分认识加快公共图书馆法立法的紧迫性

公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，承担着保存人类文化遗产、开展社会教育、传播公共知识和信息以及开发智力资源的重要职责。大力发展公共图书馆事业，是一个社会文明繁荣昌盛的重要标志。我国要建设经济强国，文化强国，实现两个一百年目标，离不开国民素质的普遍提高，离不开文化的继承与开创能力的整体提升。随着全面依法治国的深入开展，随着十三五规划的制定和落实，一个重要任务就是要把公共图书馆事业纳入法治化轨道，通过立法建立相关法律法规制度，保障和规范公共图书馆建设及管理，促进全民阅读，提升公共文化服务能力和水平。要高度重视全面依法治国背景下推进我国公共图书馆法律制度建设的重要意义，充分认识到加快立法的紧迫性。

党的十八届四中全会明确提出建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。这为我们进一步加快推进文化立法工作指明了方向。全国人大常委会高度重视文化立法工作。在立法规划中，列入的文化法律共8部，它们是《公共文化服务保障法》、《文化产业促进法》、《网络安全法》、《公共图书馆法》、《电影产业促进法》、《著作权法》（修改）、《文物保护法》（修改）、《广播电视传输保障法》，在整个规划中占相当比重，这在全国人大立法史上是前所未有的，随着“四个全面”战略布局不断深入贯彻落实，文化立法必须担负起应有的责任和任务。这些法律的出台将改变我国文化立法相对薄弱的现状，极大地推进国家文化发展与创新，为广大人民群众建设良好的公共文化环境。公共图书馆法是图书馆业重要的专门性法律，被列为立法规划第一档。目前，全国人大教科文卫委员会正在牵头起草《公共文化服务保障法》，这是文化领域的一部保障公民基本文化权益的基本法，涉及公共文化设施的建设、公共文化服务的提供等，促进公共图书馆建设发展也是《公共文化服务保障法》的一个重要内容。

全国人大高度重视公共图书馆立法工作。自20世纪90年代以来，全国人大教科文卫委员会一直开展有关立法调研工作，与文化部等部门合作，收集国内外立法资料，开展相关立法理论研究，参加图书馆业界专家讨论并听取意见，积极推动公共图书馆立法起草工作。十一届和本届全国人大常委会都将这项立法列入立法规划，国务院也一直将其列入立法计划。由于种种原因，立法起草工作步履艰难，一个重要原因是对法律的调整范围、主要基本制度等争议较大。可喜的是，经过各方努力，大家达成基本共识，将立法的范围主要集中在公共图书馆领域，因为公共图书馆是为保障人民基本文化权益、满足人民大众精神文化需求而提供公共文化服务的一个主阵地，是由各级人民政府主导和承担主要职责、并在社会力量共同参与下进行的重要公共文化建设，因而是整个图书馆法律体系中最基本、最重要的立法事项。各界应当紧密围绕这一立法主题，集中力量，求同存异，争取在最短时间内形成一个比较完善的草案文本，提交全国人大常委会审议。

2　构建完备的公共图书馆法律体系

我国法律体系的构成是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例在内的由个法律部门组成的统一整体。目前，除宪法外，共制定现行有效法律240多件、行政法规700多件、地方性法规8 60多件、自治条例和单行条例700多件。国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，法律只能由全国人大及其常委会制定。国务院制定行政法规；省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以制定地方性法规；设区的市人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定法规，在经济特区范围内实施。自治区自治州、自治县的人大制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效这之中，一个基本原则是维护国家法制统一，即所有的法律法规都必须统一于宪法和法律，不得与宪法和法律相抵触 。

我国文化立法也是由宪法相关规定、文化基本法、文化专门法以及行政法规和地方性法规等组成。《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》是文化领域的两部基本法，《公共图书馆法》《电影产业促进法》《文物保护法》《非物质文化遗产法》《档案法》等都是各相关行业的专门法。《公共图书馆法》就是从事公共服务的图书馆业界的专门法。我国《宪法》第22条规定：国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。该条款是公共图书馆立法的宪法依据，是我国图书馆事业发展的最高准则。

构建较完备的公共图书馆法律体系，除了全国人大常委会制定《公共图书馆法》外，还应包括几方面内容：一是国务院与地方立法机关根据实际情况制定的专门法规；二是与《公共图书馆法》相关的其他法律法规，如《著作权法》《教育法、高等教育法》《义务教育法》《残疾人保障法》《文物保护法》《城市规划法》《信息网络传播权保护条例》《学位条例》等；三是在其文本中有针对图书馆的条、款、项或目的法律法规。公共图书馆相关法律的涉及面很宽，这些法律法规是图书馆立法的基础，也是图书馆法律体系中的重要组成部分。从国外的经验看，图书馆法律体系比较完善的国家除了专门法外，一个重要指标就是图书馆相关法的配套与完善。

加强地方人大立法，推进地方性公共图书馆有关法规的制定出台，是构建我国公共图书馆法律体系的重要组成部分2015年广州市人大颁布实施了《广州市公共图书馆条例》，这是继深圳、内蒙古、北京、湖北、四川等地之后我国第6部地方性图书馆法规。这部条例对公共图书馆的设立、管理和服务分别作了规定，有不少特点和创新之处。这部条例与其他地方出台的图书馆相关条例是强有力的很好的地方性条例。其中有一些相关联制度的设立，比如说中心城市中心馆和地方馆的关系的问题、馆长负责制的问题及各级政府必须按一定人口比例设置图书馆的问题等，都在这部条例中有较充分的体现。这对其他地方加快公共图书馆长效机制建设具有示范意义，也为国家《公共图书馆法》的制定提供了有益经验。

3　加快国家立法，建立公共图书馆基本法律制度。

从国家立法层面来说，全国人大制定的法律就是国家制度的法制化，是最高的顶层设计，也是其他相关法规包括地方性法规制定的基本准则。我国《公共图书馆法》在制度设计上应当紧密围绕其在公共文化服务中的职能定位和发展要求，结合公共图书馆自身特点与规律，在公共图书馆的建设、管理、服务和保障等方面建立起相关法律制度。这些方面涉及到不少问题，一些问题在理论上、实践上、体制上以及业界业外都存在争议，需要各方抓紧研究，达成共识，积极解决。改革开放以来，我国图书馆事业尤其是公共图书馆事业取得了长足发展，在保障人民基本文化权益、满足人民精神文化需求上发挥了重要作用。各级政府制定出台了不少政策措施，图书馆业界也积累了丰富的实践经验。这些都需要进一步加以总结，要在遵循公共图书馆基本规律的基础上，将行之有效的政策措施上升为法律规定，通过立法建立起确保全国公共图书馆稳定、持久发展的基本法律制度。具体而言，我认为，《公共图书馆法》应当明确规定的具体制度包括：一是公共图书馆的设立、管理体制和功能定位制度；二是符合我国特点的总分馆制度；三是公共图书馆基本服务制度；四是数字化建设与文献信息共享制度；五是样本呈缴制度；六是城市社区和农村服务制度；七是从业人员的行业准入制度；八是读者权利和义务制度；九是经费保障制度；除此之外，还有国家图书馆的地位与职能，与《著作权法》的平衡关系等。对这其中的一些问题，我们高兴地看到，《广州市公共图书馆条例》和其他相关地方性法规为国家立法提供了有益的立法思路和经验。

全面推进依法治国，加强制度建设是习近平总书记系列讲话中的一个重要思想。应该说，立法就是最高的制度建设。建立健全我国图书馆法律制度，需要国家立法和地方立法的共同努力。国家立法的开展和广州市以及其他地方公共图书馆立法的积极进展，标志着我国公共图书馆事业正在有序步入法治化、规范化的轨道，充分体现了党和政府关注民生、促进经济、社会和文化协调发展的执政理念。公共图书馆立法是一项基础性的工作，它必将对我国的文化生活、文化生态和文明建设产生重要影响。随着我国公共文化服务体系建设目标任务的明确和文化体制改革的深入，要及时总结经验规律，在遵循提高立法质量、加强可执行性和可操作性原则的前提下，加快国家立法步伐，推动更多地方出台相关地方性法规。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。推进国家治理体系治理能力现代化，离不开对法律立法价值目标的不懈追求和对具体规范贯彻实施的不懈努力。我们既要重视立法工作，更要重视法律法规的执行，加快建立促进公共图书馆发展的体制机制。要依法督促相关职能部门和各级地方政府履行相应职责；要加强执法监督，落实行政执法责任制，依法充分发挥社会各界力量的协同作用。应当看到，发展公共图书馆事业，促进公共文化服务水平和能力的提高不可能一蹴而就，需要各方面的长久、持续性努力。而我们今天所做的工作，正是这样一种努力的必然结果。我们要通过法治的手段，凝聚大家的力量，建立长效机制，逐步形成全社会良好的文化氛围，树立道德理想和科学创新精神，弘扬社会主义核心价值观，使中华优秀文化代代相传。

冯守仁（国家公共文化服务体系建设专家委员会顾问、北京市人民政府文化顾问） ：今天您在演讲中提出，我国公共图书馆从立法的构成上需要建立一个公共图书馆的法律体系，从法律的内容上需要建立一个基本的法律制度。请您为我们解释一下，公共图书馆的法律体系与法律制度有什么样的关系？

朱 兵：我国是由宪法、法律、行政法规和地方性法规构成的法律体系。全国人大常委会制定的《公共图书馆法》和国务院制定的相关法规，以及各地立法机构制定的地方性法规共同构成公共图书馆的法律体系。法律制度是这个法律体系里面确定的具体制度。就是说，一部法律必然要规定出几个立得住的制度框架，《公共图书馆法》也要根据公共图书馆的自身规律、特点及发展来制定出具体的法律制度。前者是外部关系，后者是内部关系，二者相互关联。我谈到的《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》也是一种基本法和专门法的关系。《公共文化服务保障法》是我们的基本法，2016年可能正式出台，现行草案6章63条（因为现在是草案，可能正式出台还有变化），法律框架除总则以外，还有公共文化设施建设专章，这其中就包含图书馆、博物馆等相应的公共文化设施。把公共图书馆纳入到整个公共文化服务体系中予以建设发展，坦率地说，在其他国家我还没有见到。这是我们国家在全面推进文化发展进程中的一大亮点。从中央层面上，我们要建立一个覆盖全国的公共文化服务体系，在这个体系中公共图书馆是重要的支撑。《公共文化服务保障法》为公共文化服务提供了基本的法律关系，确定了公共文化服务的基本原则；《公共图书馆法》是在这些基本原则基础上的专门化和具体化。

冯守仁：朱主任前面提到了公共图书馆立法的紧迫性。我主持过《北京图书馆条例》立法的全过程；参加了《公共图书馆法》的前期调研；《广州市公共图书馆条例》在10年前就征求过我的建议。在这个立法过程中，我们都感到公共图书馆立法的紧迫，其立法也是一波三折。朱主任长期从事文化立法工作，您能给我们介绍一下，在立法过程中应该注意哪些问题，以加快我们立法的步伐？

朱 兵：从20世纪80年代末，我一直在全国人大从事文化立法工作，从未离开过。文化立法是非常难的事情。为什么这么说呢？现在全国人大制定了250部法律，其中只有两部是文化的法律。《文物保护法》是1982年制定的，《非物质文化遗产法》是2011年制定的，其中近十年中其他文化法律都没有出台。这是为什么？文化问题确实是一个比较复杂的问题，但是在立法过程中应该强调的一个重要问题是，我们文化行业本身对立法的认识要统一、明确，要尽最大努力迅速地达成共识。立法最大的问题就是形成共识。例如，《非物质文化遗产法》于2011年出台，当时记者写了一篇名为《〈非物质文化遗产法〉出台记：十年辛苦不寻常》的报道，记者采访时问我十年里最大的困难是什么？我说，最大的困难就是形不成共识。业内业外对非物质文化遗产立法的看法和认识差异甚大，以至久拖不决，最后大家都认识到制定出台《非物质文化遗产法》对我国的重要性和紧迫性，在基本法律制度上达成一致，不过多纠缠一些枝节问题或业内问题，该法就顺利于当年出台，产生了非常积极的效果。关于图书馆法，20世纪90年代就开始启动，但在图书馆业界内争议很大。有人建议要建一个全面的图书馆法，我们也曾经按照这个思路去做，但做得难度比较大；有人建议分层级来做，如参考国外的，从议会图书馆、国家图书馆角度先做一个法律，然后再做一个全行业的法律，再下面做一个公共图书馆法等；这些思路是积极的，但未必符合我国实际，这也说明业内对图书馆立法分歧意见较大。对立法而言，共识是最重要的，而且首要的是业界的共识。同时，立法既是业界的立法也是全社会的立法，更要形成全社会的共识。目前，一个好的形势是中央非常重视文化建设，全国人大常委会非常重视文化立法，必须出台《公共图书馆法》。国务院正在抓紧起草工作，加快推进这个法律的出台。所以，我希望全国图书馆业界能够抓住机会，凝聚共识，集思广益，与立法机关、有关部门共同努力制定出一部比较好的、能够基本满足和保障人民基本文化权益和促进我们公共图书馆事业持续发展的法律。

Strengthening Legislation, Establishing and Perfecting the Legal System of Public Library in China