社保部门统筹城乡居保更具优势

袁 涛

（贵州财经大学公共管理学院 贵阳 550001）

社保部门统筹城乡居保更具优势

袁 涛

（贵州财经大学公共管理学院 贵阳 550001）

排除狭隘的部门利益干扰，基于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情，根据我国社会医疗保险制度发展的历史沿革、发展趋势和世界主流国家的社会保障发展规律，本人认为，宜将居民医保城乡统筹的行政管理职能统一划转到社保部门。相对卫生部门而言，社保部门主管居民医保城乡统筹更具优势。将新农合划归社保部门统一管理和经办，是绝大多数地区的政治抉择，同时也是贯彻落实社会保险法的规定，有利于节约社会成本，形成分权制衡的现代治理体系，符合全民健康保障一体化和均等化发展方向和趋势。

居民医保；城乡统筹；管理职能；社保经办

尽管《中华人民共和国社会保险法》已经明确规定“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”但是，仍有人置法律规定于不顾，以种种不合时宜的理由争夺城乡居民医保的管理权。

尽管社会保险法同时明确规定“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”但是，仍有个别地方没有执行这一法律规定，将整合后的城乡居民医疗保险管理职能归并到了不该归并的部门，或另起炉灶。

排除狭隘的部门利益干扰，基于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情，根据我国社会医疗保险制度发展的历史沿革、发展趋势和世界主流国家的社会保障发展规律，本人认为，宜将居民医保城乡统筹的行政管理职能统一划转到社保主管部门。相对于卫生部门而言，社保部门主管居民医保城乡统筹更具优势。

1 花样繁多的管理模式

居民医保城乡统筹，是基于制度公平理念、完善全民医保制度建设、推进基本公共服务均等化的重要内容。但是，由于缺乏顶层设计，当前各地推进基本医疗保险城乡统筹的实践道路，一直是各地自下而上、自主探索，在行政管理体制、制度模式设计以及经办服务方面，形成了多样化格局和多种典型模式。

从驱动模式来看，目前全国各地已开展的城乡统筹，可以归纳为以“统一行政管理体制”推动“制度整合”，以“整合经办机构”驱动“制度整合”，以同级人民政府直接推动基本医疗保险城乡统筹三种途径。以“统一行政管理体制”推动“制度整合”最为彻底，也最具效率。

从管理体制来看，已开展基本医保城乡统筹地区的行政管理职能归并，主要有社保部门主管、卫生部门主管、卫生部门和社保部门配合共管，以及在社保与卫生部门之外另建政府独立机构专门管理四种模式。但是，社保部门主管已成发展趋势，卫生部门主管或另建机构只是个别地区。

从整合效度来看，社保部门管理下的城乡基本医疗保险制度整合有三种模式：一种是高度整合的“三险合一”模式，即职工和居民适用同一费率，同一待遇，同一经办管理服务等。二是居民医保与职工医保统一归社保部门主管，但具体制度分设。三是整合后的城乡居民医保在各地区间形成“一制一档”“一制两档”或”一制多档”等模式。而在卫生部门主导下的基本医疗保险制度城乡统筹，一般是用新农合制度包容城镇居民医保。

从经办机构来看，已开展城乡统筹的地区，其医保经办机构的属性，有社保部门下属的经办机构，也有卫计委下属的经办机构；有社保部门与卫生部门共同管理的经办机构，也有直属政府的经办机构，或者委托商业保险公司代办等多种模式。

2 统一管理体制是整合的“牛鼻子”

系统比较社保部门和卫生部门统筹管理和经办的居民医保，可以发现：

相对于社保部门，卫生部门主导下的居民医保城乡统筹主要特点有：一是利用新农合制度的管理经验和做法，包容覆盖城镇居民基本医疗保障；二是在基金管理思路上，采取严格控制基金结余的做法，创造了二次报销等制度，最大限度地发挥基金效益；三是单建新农合规制下的城乡居民统一的基本药品目录和诊疗目录；四是医保待遇取消了封顶线限制。

而相对于卫生部门，社保部门主导下的居民医保城乡统筹主要特点则有：一是整合制度分设“一制两档”或多档，增加了政策的灵活性；二是强调医保作为第三方“保险人”的监督制约作用；三是强调“收支双控”“费用分担”等保险工具的机理和作用，控制医疗费用适度增长，更加追求医保制度的长期可持续运行。

共性方面：早期卫生部门曾采取新农合和居民医保合署办公“一个机构，两块牌子，两套管理系统”的模式，结果因工作量和管理成本的增加，从而走向制度整合。同样的做法在社保部门也存在。两部门无论谁主管，最后都将会自动驱动制度整合。而两部门无论谁主导，其都将面临共同的难题，即如何不断提高基层经办管理服务能力，以满足城乡居民日益增长的公共服务需要。

实践经验证明，统一行政管理体制，是推进居民医保城乡统筹与制度整合的“牛鼻子”。在统一的行政管理体制内，社会保险制度的内在特性，必然会驱使居民医保自动走向城乡统筹与制度整合。这是社会保险制度天然地追求公平理念所致。但是，眼前问题的关键是，整合后的城乡居保，其行政管理职权到底应该花落谁家？

3 管理职能划归社保主管部门是不二选择

笔者认为，将居民医保城乡统筹的行政管理职能统一划转到社保主管部门是不二选择。

首先，从政治上来讲，社保部门管理和经办新农合，更有利于改革的顺利推进。居民医保城乡统筹由来已久。2016年初国务院下发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发[2016]3号）以前，截至2015年底，本就已有8个省40余个地级市以及100余县实现制度整合，涉及城乡居民3.17亿人，其中社保部门管理占91.5%，卫生部门管理占7.2%。2016年国发“3号文”下发后，在地方自主决策为主的情况下，半年之内新增9个省在全省范围统一将新农合整合到社保部门管理和经办。实践表明，将新农合划归社保部门统一管理和经办，是绝大多数地区的政治抉择，同时也是贯彻落实社会保险法的规定。

第二，从经济上来看，划归社保部门更符合“成本—效益”原则。推进居民医保城乡统筹改革，有利于避免重复参保、重复建设和重复补助，这已是各界共识。虽然理论上将居民医保整合到卫生部门，同样可以实现上述目标，但是，我国社会保障改革事业起步有先后，管理经验积累有深浅，职工医保与新农合起步有先后，当前所处发展阶段、保障水平也不同。社保部门因长期经办管理职工医保，其起步时间早、发展水平高、管理经验和服务能力远甚于新农合。单凭管理经验和能力积累，也完全可以凭借现有经办管理服务体系，以较低增量成本代价，叠加“新农合”的经办管理服务工作，从而最大化地节约整个社会成本。

第三，从治理体系上来讲，将新农合划归社保部门管理，将公共卫生与基本医疗保障分离，更有利于形成分权制衡的现代治理体系。这是最为重要的理论支点。理论上，医疗服务的提供者是最强控费主体——因为无论是费用还是质量，都取决其手中那支笔。但是，由于信息不对称和专业技术垄断，在逐利机制的驱动下，“他们天然地缺乏自我主动控费的动力”。因此，根据委托代理理论推导并经实践检验，如果其卫生系统同时兼营基本医疗保险制度建设，最大的弊端是“一手托两家”、既当“裁判员”又当“运动员”，管办不分。将医疗保险的筹资与待遇分担机制从中分离，形成“医患保”三方分立机制，由保险人受被保险人委托，通过契约谈判和协议管理形成“抱团”优势，解决医患之间中的信息不对称和患者弱势地位问题，形成平衡机制。这是现代社会医疗保险制度建立和发展的基本常识。而卫生系统代表政府的首要职责，则是发展公共卫生事业、促进医药事业的长足发展，监督和确保医疗服务质量。

第四，就社会建设来讲，将新农合划归社保部门管理更加符合全民健康保障一体化和均等化发展方向和趋势。放眼世界，主流国家的基本医疗保障事业的发展，普遍遵循着从城乡分割、人群分割，逐步走向全民统一的过程。先行整合城乡居民医保，再逐步推进与职工医保的整合，最终实现全民医保大一统建设，也是我国基本医疗保险制度“三步走”战略的必然之路。这是顺应城镇化、人口变迁和社会流动变化的客观需要。而如果将居民医保划归卫生系统，显然将会导致居民医保与职工医保仍然处于制度分设、管理分割、资源分散的状态。将来也必然会面临再次整合的格局。这么说并非理论的分析判断，而是来自实践的回答。江苏省常熟市于2010年开始实施统一的城乡居民医保制度，并由卫生部门主管。职工医保由人社部门管理经办。2015年5月，常熟市下发《关于进一步理顺全市职工医保与居民医保管理体制的通知》（常编[2015]26号），明确将市卫生局承担的居民医保管理职能划转至市人社局承担，居民医保市级经办机构调整为隶属市人社局领导，归口市社保中心管理。之所以作这种调整，就是因为由卫生部门管理城乡居民医保给经办管理和参保人员带来诸多困难：参保人员难以在两个制度间流动；卫生部门既当运动员，又当裁判员，很难控制医疗费用；多头管理难以减轻定点服务机构负担；难以开展有效的向上对接和横向交流，在享受居民医保省级财政补助时，卫生部门的申请材料必须由人社部门盖章后，省里才予以确认，省和苏州市人社部门下达的居民医保目标任务、考核指标和统计报表的上报等难以对口落实，等等。因此，将卫生部门管理的城乡居民医保移交给人社部门势在必行。

一些人打着所谓“大健康”的旗号，提出将职工医保划归卫生系统，或者另立所谓“第三方”机构，则无异于开历史倒车。全然无视诞生于上世纪末的社会保障机构自其成立伊始便是以“第三方机构”独立掌管和经办社会保险事业的历史事实。

总之，走进基层、深入群众，多倾听民心民意即可获知，真正基层的声音，断然不会关心所谓的行政主管应花落谁家。“新农合”制度也不是谁家养大了的“闺女嫁不嫁人”的问题。期望有关部门以国家、民族和人民群众的利益为重，摈弃因个人之私、权欲狭见，阻碍全民医保制度统一建设大业。

[1]王东进. 整合城乡居民医保的关键在于认识自觉与责任担当[J]. 中国医疗保险, 2015(8):5-7.

[2]郑功成. 应当理性选择我国的医疗保险管理体制[J]. 中国医疗保险, 2013(5):8-9.

[3]金维刚. 城乡居民医保整合及其发展趋势[J].中国医疗保险, 2016(3):35-38.

[4]田珍都. 当前城乡居民医保整合工作存在问题及对策[J]. 行政管理改革, 2015(2):36-39.

[5]仇雨临, 袁涛. 居民医保城乡整合:观察与思考[J]. 中国医疗保险, 2016(4):15-17.

[6]马惠兰, 段洪铸. 民族地区统筹城乡医疗保险宁夏模式研究[J]. 中南民族大学学报(人文社会科学版), 2015(5):136-140.

（本栏目责任编辑：李晓楠）

The Department of Social Security Holds a Dominant Position in the Comprehensive Arrangement of Resident Medical Insurance

Yuan Tao
(School of Public Administration, Guizhou University of Finance & Economics , Guiyang,550001)

By eliminating the interference of narrow sector interests, based on our current situation of primary stage of socialism, and according to the history of social medical insurance development and trend in development, and the development pattern of social security in the world mainstream countries, the author thinksthat the administrative function in comprehensive arrangement of medical insurance for urban-rural residents should belong to social security department. It has the advantage in comprehensive arrangement of medical insurance over health department. The New Rural Cooperative Medical Insurance is managed and handled by social security department in most of the districts, and this is also a way to implement social security law.

medical insurance for residents, urban-rural comprehensive arrangement, administrative function, department of social security

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）10-37-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.10.007

2016-9-11

袁涛，贵州财经大学公共管理学院教师，中国人民大学在读博士，主要研究方向：社会保险管理理论与实务。