宅基地管理制度创新路径分析——以江苏省为例

■ 任 亚/谢家旺/方 斌

（扬州市国土资源局广陵分局，江苏 扬州 225000）

宅基地管理制度创新路径分析
——以江苏省为例

■ 任 亚/谢家旺/方 斌

（扬州市国土资源局广陵分局，江苏 扬州 225000）

当前农村宅基地管理中存在“一户多宅”现象严重、宅基地超占比例过高、新村建不好、老庄拆不掉、宅基地使用对象和功能变化等问题。宅基地用益物权作为农民财产权利的重要组成部分，却没给农民带来财产性收益，其根本原因在于农村宅基地使用管理制约了宅基地流通的功能。文章以江苏省为例，从宅基地日常管理中遇到的实际问题入手，从有利于新农村建设的角度，在“户”的概念、农民身份确定，建立宅基地的法定面积标准、超占用地如何处理、如何引导农民跨村组用地等方面提出了具可操作性的对策与措施。

农村宅基地；管理制度；问题探析；对策；江苏

0 引言

农村宅基地的概念并无统一说法，河北省《农村宅基地管理办法》的表述为：农村宅基地是农村村民用于建设住宅、厨房、厕所等设施的土地及庭院用地。结合实际可理解为：农村宅基地是农村村民用于居住生活的基本用地，包括主房及必要的附属用房，院落，还有厕所，少量的养殖用房（养猪、养鸡、养鸭）等。农村宅基地是国家通过法律程序赋予农民享有占有和使用的基本用地，是具有福利性质的用地。

农村宅基地是农民的生活用地，也在城镇化发展过程中作为城乡建设用地增减挂钩的重要路径，承担着腾地换空间的重任，尤其在目前的新农村建设发展过程中，其可能更需要为农村人口向城市、乡镇、社区和中心村转移换取更多的空间。从各地发展的实践看，农村宅基地腾地换空间的成效并不乐观，主要是新村建立占据了空间，而老宅基地却拆不掉，导致用地数量剧增。

针对宅基地存在的困局，国家层面在全国多地展开了宅基地制度改革试点工作，本文结合日常工作实践及江苏省农村宅基地制度改革过程中所遇到的问题和体会，结合十八届五中全会提出的创新思路，提出一些针对性的措施。

1 当前农村宅基地管理中存在的问题

根据《中国统计年鉴》（2010-2014）数据测算结果，我国城镇化水平从2009年的46.6%提高到2014年54.77%，并将继续上升，预计到2020年将达70.5%以上，城镇人口从第二次人口普查到第三次人口普查增加了10多个百分点，农村人口减少了近1.6亿，而到2013年底，农村居民点用地面积并没有减少，并呈逐年上升趋势，同时，宅基地管理中沉积了很多无法解决的社会问题和矛盾，并形成了阶段性恶性循环和负面影响。

1.1 “一户多宅”现象严重

由于监管不到位，近年来江苏省农村出现了大量的一户“两宅”甚至“多宅”，“一户多宅”现象已经成为农村宅基地以及土地管理中的一大难题[1]。其主要原因有以下几点：

(1)很多农民在已有住宅的前提下，占用住宅周边的自留地及边角地，或是占用集体经济组织内的土地，或是利用私下与他人交易获得的土地建新住宅房。新房建好后，原房的处理方式有很多，有的是用来自住，有的是给老人单住，有的是私下出租或卖给外地人，还有的是空着等待拆迁获取补偿金的机会，造就 “拆迁百万富翁”。

(2)申请建新房，拆旧不到位。很多农民以住宅狭窄或者通道不便，或者不符合规划等诸多理由，申请新宅基地。然而新房建成后，由于相关部门的检查督查及验收不到位，旧房未能按要求拆除，造成“一户多宅”的现象。

(3)因新农村建设、中心村建设等集中居住区建设建新房，原房不愿意拆除。其中，包括江苏省部分地方政府将该省在全国率先开展的城乡建设用地增减挂钩工作作为推进城镇化进程的手段和载体，放大其功能。很多的居民点或居住区，都以增减挂钩的名义，无限扩增。

此外，有些地方政府为加快新农村建设的进程，出台了很多为鼓励农民进新区建房的优惠政策，有的地区甚至允许农民将原住宅作为种田过渡房使用而保留3～5年。当前最影响农村宅基地管理的就是这种“合法”保留原住宅用房所造成的“一户多宅”现象[2]。

1.2 宅基地超占比例过高

我国农村宅基地的平均容积率仅为0.268，超标现象严重，土地利用率低[3]。江苏省也不例外，按《江苏省土地管理条例》（下文简称“省条例”）颁布实施的宅基地面积标准，全省农村宅基地面积大部分超标，低于法定标准建房的一般是五保户、特困户或者由政府出资建房的困难户。江苏省农村住宅中建筑占地面积占宅基地面积的比例大于江苏省规定70%的比例的达到了95%。自从取消了“超占费”以后，农村宅基地面积大多数为200～300m2，远远超过了135m2的标准，由宅基地面积超占引发的纠纷和信访也日趋上升。

1.3 新村建不好、老庄拆不掉

20世纪90年代中期以来，江苏省各地掀起了村镇规划的热潮[4]。由于受经济基础、法规配套、风俗习惯以及农民耕种半径等困难的限制，很多新村新区建设陷入了进退两难的地步：一方面是新村新区建设的摊子已经显现，规划做了，基础设施也投入了，而农民却不愿意来，来的大部分农户是“矛盾户”，老房子拆不了的来新区建新房，或者是宅基地问题多年一直未解决的；另一方面是大多数农户仍留在原村庄建房而不愿意进新区建房，继续在原村生产生活，如此一来，新区建房扩张的同时老村庄也在膨胀，因此造成了更多的土地浪费。

1.4 宅基地使用对象和功能变化

(1)使用对象变化。多年以来，使用宅基地的主体是农民，如今已不一定了，由于城乡一体化，农村非农化，农民身份发生转变，人与户籍分离。宅基地除使用功能外，还成为了农民保留在农村的财富[5]。

(2)房屋可以出租。原本只能用于居住的房屋，由于市场的需要，纷纷改为出租房，既满足了外来人员的需要，又让农民有了额外的收入。在城市郊区、学校、工厂等人口流动较多的区域，出租宅基房的现象更是屡见不鲜。此外，大量的文人墨客为采风写生还会选择在具有当地特色的村庄居住数日至半年。

(3)住宅房可以买卖。近年来，宅基地买卖仍时有发生，有的是以租代买，很多的宅基房是多年看不见主人，由于这些买卖违法，无法过户，引发的购房纠纷已经引起各级政府的高度重视。在上海和苏南一代，“农家乐”经营者向农民出资百万元收购整个村庄，村庄出卖后有的地方政府会安排农民进小区建别墅[6]。

2 现行农村宅基地管理制度改革途径探析

党的十八届三中全会指出赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。现行宅基地管理制度与当前的新农村建设并不吻合，对增加农民收入，维护农民用益物权，存在一定障碍。如何解决这些问题，需要从根本上找出问题的所在。

2.1 农民身份如何确定

农村宅基地属于农村集体经济组织所有，农民只拥有其使用权，而集体经济组织成员身份的界定存在着诸多问题：

(1)以户口为标志：户口已经迁入城镇，但仍居住在农村，而且仍在承包责任田的居民身份应如何认定；

(2)以承包土地或者居住地为标志：长期在外地打工或已在城镇买房，但户口登记在原集体经济组织的居民身份该如何认定；

(3)户口和职业已经不在本集体经济组织内，但其祖籍和住房仍在农村，能否算为农民身份；

(4)共性问题，很多省份按照城市化的要求进行户籍改革，取消了农业户口和城镇户口的说法，统称为居民户，这给农村宅基地管理增加了新的难度和矛盾。自2004年5月1日起江苏省取消了农业户口和城镇户口的说法，全省统一为居民户，但在实际管理中却常遭到权利人的质问。

随着社会经济的发展，农村和城市人口转移、流动的加快，农村常住人口结构多元化和总量的变化，以及农民收入的提高、社会保障水平的提高，大部分农村居民和城市居民一样享受社会同样的福利保障待遇，宅基地已然不再适合当下历史舞台，作为农民最主要的财产性权利的一部分，应该激活沉睡的农村宅基地市场，确实增加农民财产性权利，这样与土地使用制度改革基本精神是吻合的。

基于江苏省已取消农村和城镇的户籍分类，因此建议将城乡居民合并统一管理，城乡居民购房一视同仁，农民既可以在村集体预留地上建房，也可以使用安置资金进城购房，这样“城乡一体化”的真正意义才能得以实现。一定的历史时期，农村人口将流向城市，同时，城市化也并不意味着农村的消失。

2.2 “户”概念如何确定

我国宅基地福利享受是以“户”为单位，实行“一户一宅”，那“户”的具体概念是很模糊的，尤其是分户的标准，方法不一，如父辈和子辈是否可以分户？在各省就不是一致的，江苏省一直就是父子是不可以分户的，但邻近的浙江、安徽是可以分户的，哪怕是独子独女户也完全可以分。由于利益的驱动，不少农户始终在动“户”的脑筋，不惜以离婚为代价，申请宅基地。扬州近郊某镇在推进集中居住区以后，仅2013年就有322对夫妻离婚进入小区，他们仅花几万元所谓的配套费，可得到城市人无法得到的宅基地。“户”概念基本条件没有明确的定义，对户的要求，应该在人口和成员关系上做一些明确。

农村宅基地以户为单位是合理的，但是应进一步强化对户的界定，尤其是对分户的认定和审查。可以按照一定的原则如农户家庭的兄弟姐妹等制定分户标准，或按照某种原则制定一个最基本的家庭人口数量。分户后，农民可以重新申请农村宅基地也可以自愿购买商品房，但如果是因离婚等原因而导致分户的，要特别注意审查和管理，以防止有人非法占地建房。比如，因为离婚而导致分户的要在2年后才能获得农村宅基地使用权申请批准，或是享有购首房待遇的权利。

2.3 宅基地标准如何确定

《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。各省、自治区、直辖市所制定的标准是不一样的，标准最高的省份超过300m2，少的省份上限只有80～100m2。江苏省确定：人均一亩以下的市县上限为135m2，人均一亩以上的市县上限为200m2。尤其是省条例还规定建筑占地不得超过宅基地面积的70%，就更难了。从苏南苏北居住习惯看，大部分地区农民住房一般有主房、厢房及车库、厕所等，如按70%的规定计算，建筑占地94.5m2是没有办法进行设计规划的，如家中有三代同堂、四代同堂的情况，住房将是更大的问题。如再兼顾到堂屋、客厅、饭堂等功能，此标准更加复杂。

因此，在确定宅基地标准的时候，应充分考虑到各地的民俗、居住习惯，还要兼顾人口、生产生活等因素，并尽量和新农村、小康标准、幸福指数相吻合。随着农村城市化、城镇化的快速推进，农村宅基地的功能也朝着多变、多样化的方向发展，政府应灵活调整宅基地与集体经营性建设用地的位置转换和用途转换，并加以引导。

2.4“超占用地”如何处理

按照江苏省条例第51条之规定，违反土地规划，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，以及超过批准的数量非法占用建设用地或者未利用土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。面对众多的超占用地，除国土资源管理部门执法力量严重不足外，更重要的是违章建筑的查处很难操作，唯一的拆除处罚，对住宅超占很不适用，如拆的时候对房屋的结构、整体性如何避免影响，如无法实施拆除时，又没有其他的合法处理方法。

农村宅基地的法定标准面积应当在结合农户家庭人口、生产生活和就业等情况后，制定一个合理的基数，然后根据各地实际状况进行适当的修改。如在家庭人口中出现几代同堂的，可以适当增加宅基地用地面积，也可以在宅基地使用年期上进行适当平衡，当家庭几代同堂的现象消失后，再收回相应的宅基地用地面积，有难度收回且超占的部分可以实行宅基地有偿使用。而对于那些家庭人口数量较大，却没有在城镇购房，也没有另申宅基地建房的农户，应该适当多批准其宅基地用地面积，进而使农村宅基地面积法定标准更加科学、公平、合理。

2.5 如何引导农民跨村组用地

随着新农村建设，城乡一体化推进，尤其是土地整治中涉及的万顷良田，城乡建设用地增减挂钩，让广大农村旧貌变新颜，农民成了最大的收益者，大量的农村宅基地退出复垦为耕地，既解决了城乡发展的用地指标，又使耕地面积实现了增加。这批进入新村或者新区的农民，已经使用了不属于自己集体经济组织的土地，县级人民政府无法审批这些属于“合法”的用地，2015年的全国两会，政协代表陈锡文坦言：“宅基地换市民身份于法无据，于理不合”。

可以尝试建立宅基地使用权流转制度，允许农村集体之间宅基地置换和交易，对于放弃农村宅基地的使用权而进城购买商品房的，政府要予以鼓励和支持，或给予适当的补贴；而农村集体经济组织应当奖励农民退出宅基地、农村土地整治、万顷良田建设、土地增减挂钩以及用作建立农村宅基地补助的专项经费等。

[1]丁关良.1949年以来中国农村宅基地制度的演变[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2008,8(4):9-21.

[2]岳永兵，孙涛.宅基地使用权转让：实践、问题与建议[J].中国国土资源经济，2015,28(12)：23-26，32.

[3]欧阳安蛟.农村宅基地使用管理制度研究[D].杭州：浙江大学,2010.

[4]胡银根,张曼,魏西云，等.农村宅基地退出的补偿测算——以商丘市农村地区为例[J].中国土地科学,2013,27(3):29-35.

[5]宋伟,陈百明,杨红,等.我国农村宅基地资源现状分析[J].中国农业资源与区划,2008,29(3):1-5.

[6]黄贻芳.农村宅基地退出中农民权益保护问题研究[D].武汉:华中农业大学,2014.

Analysis on Innovation Pathof Homestead Management System—A Case Study of Jiangsu Province

REN Ya, XIE Jiawang, FANG Bin
(Yangzhou National Territory Resources Bureau Guangling Branch, Yangzhou Jiangsu 225000, China)

There are several commonproblems in the current management of rural homestead as follows.The pheromone of "one household, multiple housing lands" is very serious, the proportion of over-occupying homesteadis too high, new villages are not wellbuilt while old villages are hard to remove, and the objects and functionsof homesteadchange a lot. Homesteadbrings no property income to farmers, while theusufructuary right of homestead is an important part of farmers' property. The fundamental reason is thatthe rural homesteadmanagementsystem restrictshomestead circulation. Taking Jiangsu Province as an example, we carry out workablecountermeasures on determining the concept of "family" and the identity of the farmers, establishing legal standards of homestead, how to deal withover-occupying homesteadand how to instruct farmers to use land cross-village, aiming at solving the practical problems encountered in the daily homestead management and promoting new rural construction.

rural homestead; management system;issues analysis; countermeasures; Jiangsu

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）02-0048-04

2016-01-26；

2016-02-25

国家自然科学基金（41271189）；江苏省国土资源厅科技项目（KJXM2015010）

任亚（1969-），男，江苏省连云港市人，扬州市国土资源局广陵分局高级经济师，管理学硕士，主要从事土地资源管理方面研究。