社会组织发展与中国民生建设

杨渊浩

(吉林大学行政学院,吉林长春130012)

党的十八大报告指出：加强社会建设,必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平,是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。近年来,社会组织因其具有明显的非营利性、志愿性和公共性等特征而受到党和政府的高度重视。20世纪80年代以来,社会组织作为区别于政府组织和市场组织的第三方力量,在西方福利国家建设过程中承担了重要的供给职能,在一定程度上弥补了政府和市场在福利国家建设中的缺陷。改革开放以来,中国的社会组织获得了有利于自由发展的政治和社会土壤,在规模和质量上均显著提升。虽然中国的社会组织的发展仍处于起步和探索的阶段,但是它在改善民生方面的突出作用已经得到党和政府的认可。当前,认识社会组织在改善民生中的特殊作用,认清当前中国社会组织在发挥民生建设积极作用过程中的阻力,探索社会组织履行民生责任的路径,对社会组织自身以及社会主义民生建设的发展具有重要作用。

1 社会组织：改善民生的重要力量

从一般意义上讲,社会组织这一概念是对非营利组织、非政府组织、社会团体、第三部门、志愿性组织等概念的统称,具有较强的非营利性、志愿性和公共性特征。随着政府对社会组织研究的不断深入,在20世纪90年代福利制度的新一轮改革过程中,政府在继续加强福利市场化改革的同时推进福利社会化的建设,并与很多志愿组织、社会团体和非政府组织等共同承担福利国家的职能,其目的在于：进一步丰富福利供给社会资源的来源渠道,提升政府福利供给能力;通过政府与社会组织的协调与互动来促进福利制度的稳定发展。在政府与市场和社会组织在福利制度框架下合作即“福利多元主义”的发展模式中,政府对福利公共资源的管理主要通过制定政策的方式实现,通过制定公共政策实现对社会组织的科学管理,提高社会组织汲取社会资源的能力,同时借助经济政策提高社会组织的福利供给效率,最终形成多元供给主体的有机结合。正如克林顿所说,“我们要经济增长,又要社会公正。我们不相信自由放任主义,但我们也不相信单靠政府能解决这些问题”[1]290。从全能型政府到政府与市场建立契约关系,再到重新认可社会组织的福利供给价值,形成政府、市场和社会组织的有机统一的福利供给体系,这一系列的改革使得社会组织作为福利国家建设不可或缺的力量而受到西方发达国家政府的认可和重视。

改革开放以来,中国经济发展迅速,同时,也促进了社会组织的蓬勃发展。但是,中国的社会组织发展起步较晚,难以全面满足人民群众日益增长的公共服务需求。虽然社会组织就自身发展阶段而言尚处于探索的阶段,但是这并不能忽视30多年来社会组织对民生建设的突出作用,这也正是党和政府加大力度支持社会组织发展的重要原因,在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月11日)中明确指出要支持社会组织参与社会管理和公共服务。社会组织已成为中国民生建设过程中不可忽视的优势力量。政府作为民生建设的政治责任主体,理应承担提高公民生活质量、保障弱势群体的基本权利、维护社会公正的责任。自中国社会主义市场经济制度在20世纪90年代确立以来,党和政府在对民生建设不断艰辛探索的基础上,通过更新公共服务理念、深化对社会组织的认识、完善相关制度建设和丰富法律法规体系等方式,将社会组织纳入到民生建设中来,政府与社会组织的互动成为中国民生建设的主要特征之一。

从改善民生的角度来看,中国的社会组织对民生建设的贡献主要有以下几点：

第一,社会组织可以有效调动社会资源,有助于缓解政府的公共财政负担。民生建设的基础在于公共财政源源不断的支持,政府的作用在于将有限的公共财政资源合理、高效地运用于提升公民生活质量的方面,保障民生建设的稳步发展。在民生建设这一惠及13亿人口的大工程面前,财政紧张问题在所难免。相对于政府与市场而言,社会组织具有较强的调动社会资源能力,可以通过公益性的募款行动或者社会组织的志愿性活动吸纳社会资源,将其有规划地运用到民生建设中,弥补政府利用社会资源不充分的问题,在一定程度上缓解政府的公共财政负担。

第二,社会组织有助于提高政府的公共服务供给能力,满足人民群众的多元化需求。在改革开放之前,中国民生建设的所有事项均由政府来决策和买单,社会组织在民生领域几乎没有生存空间。然而,改革开放以后,随着经济的发展,公民对公共服务的需求不仅仅在数量上增长较大,在多样性上也表现出一定的愿望。就公共服务需求数量的增长而言,政府尚可以通过刺激经济可持续增长、加强自身职能转换、加快财政转移支付建设、与市场建立合同关系等来尽可能满足之;而就公民对多样性的公共服务需求而言,则要求政府必须借助社会组织来实现。政府作为公共利益的代表,在民主社会中倾向于满足“中位选民”的需求,即尽可能实现大多数公民对公共服务的种类需求,这就不可避免地导致少数群体的公共服务种类需求不能受到足够的重视。社会组织可以弥补政府在多样性供给方面的不足,为社会少数群体提供特定种类的公共服务,帮助政府完善公共服务供给职能,扩大公共服务的社会覆盖面,满足社会公共服务的多元化需求。

第三,社会组织作为公民利益表达的一个管道,有助于缓和社会矛盾。民生建设是一项复杂的工程,它不仅要对公民的物质生活提供帮助,对公民的政治和文化需求的满足也需要发挥重要作用。经济快速发展、经济全球化进程加快使得公民的物质生活水平得到显著提升,与此同时,随着公民政治需求的逐渐发展,积极参与公共事务、满足多元化的政治利益诉求成为当前民生建设的重要任务。社会组织是具有相似或者相同利益的公民自愿结合的群体,“往往作为特定群体特别是弱势群体的代言人,表达其利益诉求和政策主张”[2]。以组织化的形式来表达利益诉求加强了公民对政府决策的影响力,政府在公共决策过程中不可忽视这些利益诉求。另一方面,公民表达利益总需要有效的渠道,政府作为社会整体的管理者和规划者,难以顾及每一个体的利益愿望,而社会组织能够全面整合特定群体内社会个体的利益,以更加理性的方式向政府提供决策建议,提高政府决策的可行性。

第四,社会组织要保障弱势群体的利益,这有助于加快实现社会整合。从社会发展的角度看,民生建设的具体措施都要力求实现社会的有机整合,在实现人与社会全面发展的同时加快国家现代化建设。改革开放以来,中国在取得显著经济成就的同时,社会分化日益明显,弱势群体成为民生建设特别需要关注的群体。然而,由于政府对“中位选民”利益的眷顾和市场对利益最大化的追求,加之弱势群体在获取公共资源的能力方面相对欠缺以及他们在参与市场行为时资源严重不足等劣势,其利益难以得到关注和满足。社会组织可以弥补政府这方面的不足,它可以“作为特定弱势群体的代言人,表达其利益诉求和政策主张”[3]24。一方面,政府可以通过财政拨款等方式支持社会组织扶助弱势群体,满足其基本生活需求,实现民生建设的公益性;另一方面,社会组织可以通过积极的募捐、志愿活动等形式,加强对弱势群体的照顾和支援,弥补政府民生建设的空白区域,同时,还可以通过一定的合法程序引起政府对弱势群体的关注。

2 中国民生建设过程中社会组织有效运作的阻力

加强政府与社会组织之间的互动与合作是民生建设工程的重要环节,改革开放以来,国家对公民的生活保障逐渐从单位保障转向社会保障,这对中国政府在履行民生职能方面提出了更高的要求。当前,从中国民生建设的维度看,社会组织在理念、功能、主体、方式等方面均有重大实质性进展,政府履行民生职能的方式也逐渐多元化,同时,在民生建设过程中仍存在一些制约社会组织发展的阻力。

2.1 行政干预下社会组织呈现的“官民二重性”

改革开放以来,社会主义市场经济的确立加快了政府职能转变,政府对经济的干预方式和范围发生了较大的变化,但是政府不适当干预社会组织的问题依旧较为突出,行政干预对社会组织在公共资源占有、社会认可、政府支持等方面有较大影响,这使得不少社会组织具有较明显的“官民二重性”特征。

"天气逐渐变冷，真正的冬天来了。每到这个时候，一些与冬天有关的老梗又会沉渣泛起。现在，我们就把它们一网打尽！"

虽然中国政府对社会组织的发展表现出鼓励和支持的态度,但是“双重登记管理制度”(即地方各级民政部门是社会组织的登记管理机关,同时社会组织还需要找到一个业务主管单位并受其监督)使得社会组织的准入门槛过高,获得政府认可的合法性身份较难,严重阻碍其充分发挥民生职能。即使那些获得政府准入许可的社会组织也因其大多挂靠政府组织或者事业单位而具有较强的“官办”色彩,逐渐演变为政府的职能扩展部门且承担一定的行政责任,而那些“民办”的社会组织由于相对缺少政府的扶持和社会认可,难以承担重任。

竞争是社会组织不断提高承担社会责任能力的重要手段,在市场经济中,市场主体只有经历了良性竞争的锻炼才能提供更好的公共服务。然而政府更多关注的是竞争之外的问题,在某种程度上忽视了竞争的重要性,从而使社会组织得不到充分的锻炼,比如《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,申请民办非企业单位登记,只要有“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体或民办非企业单位,没有必要成立的”情形,登记管理机关不予登记。这种规定使得社会组织尤其是那些具有“官办”色彩的社会组织容易在一定区域内形成垄断,还会导致这种社会组织缺少竞争意识,不注重提高自身承担社会责任的能力,造成社会资源的浪费。

社会组织本身作为独立于政府和市场之外的第三种力量,其初衷在于弥补政府和市场在民生建设中的不足。在中国,由于社会组织的发展处于刚起步的阶段,需要政府的支持和合理的干预,但这种干预是以保证社会组织科学发展为前提的。相对于政府而言,中国的社会组织在民生建设领域尚处于弱势,这使它在很多事项上需要照顾政府的政策和意愿,有时甚至是完全听从政府的安排,在很多情况下演变为一种“类行政部门”,更多地履行行政责任而不是社会责任。有学者评论,“作为理论上的非政府组织和现实的体制内因素”,社会组织的“行为总是自觉或不自觉地以政府为基础,在提供公共服务的问题上也倾向于以政府的名义或以政府委托的名义进行”[4]。社会组织在政府权威的不适当干预下缺乏独立性,更不用说成为同等于政府和市场的第三方力量,在这种公共服务主体运转模式下,社会组织难以有效弥补政府和市场在改善民生过程中的建设空白。

2.2 与社会组织相关的法律法规体系不健全

当前,中国的社会组织按照性质可以划分为社会团体、基金会和民办非企业等三大类,但是中国法律体系中并没有直接对这三类社会组织的运作的有针对性的立法,只是颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》来规定社会组织的行为,无论从层次、范围还是实用性的角度看,都有较大的提升空间;同时,这些管理条例也没有及时回应社会组织的发展需要而进行修订与完善,“这就使得社会组织/非营利组织享有什么权利、享有什么优惠政策、应该承担什么义务等基本问题都比较模糊,造成了社会组织生存发展环境具有较大的不确定性”[5]12-13,缺少法律支持的社会组织,其发展轨迹也表现出较大的不稳定性。

建设社会主义法治国家是社会主义民生建设的前提,然而中国尚没有法律来专门明确规定社会组织在民生建设中的重要地位。改革开放以来,虽然有关社会保障的立法建设已取得较大成就,尤其是2010年《社会保险法》的颁布和实施在某种程度上为社会保障制度建设提供了可参照的具体原则和方针,但该法侧重于社会保障具体实施的规定,没有对社会组织民生供给价值的明确与肯定。民生建设需要政府制定相关社会政策和经济政策共同推进社会组织的发展,法律与政策的欠缺导致政府、市场和社会组织在民生建设中难以把握自身的职责和权限,不可避免地会发生矛盾和摩擦,甚至在某些时候,社会组织成为国家经济发展的一种手段,其独立性极易被忽视,公共社会资源逐渐变为行政资源而使得社会组织难以发挥其特有的公共服务供给优势。

在社会组织发展的初期,政府是社会组织得以发展和保持独立性的重要支持力量,然而有关法律法规体系的不健全使得政府对社会组织行为的干预缺乏合理性,严重挤压了社会组织的生存空间。公共财政的支持是社会组织得以存在的重要前提,在民生建设中,政府为社会组织提供财政支持的方式主要是完善财政转移支付制度和向社会组织购买公共服务,然而相关法律法规并没有对资助的标准和方式等进行统一规定,政府在选择资助对象、资助方式和资助数额上有较大的选择权,这种自由选择权使得社会组织在很大程度上要受制于政府的意愿。社会捐赠是社会组织财政来源的另一方式,但是中国现行相关法律法规对这一民间的筹资方式并没有起到充分尊重和保护的作用,比如按照《基金会登记管理条例》的规定,只有公募基金会才有资格向社会公开进行募捐,而非公募基金会则不能进行募捐,这严重限制了部分社会组织的财政来源,使得部分社会组织难以有效开展公共活动。即使那些能够进行募捐的社会组织,也因为按照法律的规定需要事先得到行政许可,使得资金的筹集、使用等都受到外界因素的较大影响。

2.3 社会组织自身建设存在问题

改革开放以前,政府与社会之间是“强政府-弱社会”的关系,政府包办公民基本公共服务的几乎所有需求。改革开放以来,由于公共服务需求量的急速增长和公民对公共服务多元化的需求增加,社会组织的公共服务供给优势得到党和政府的重视。然而,对于新事物的理解与认可需要一个过程,社会组织在相当长的一段时间内处于自我摸索的阶段,政府从稳定大局的角度出发,以保守的态度制定较为严格的准入制度来规制社会组织的发展。中国的社会组织在公共服务领域的发展不过二三十年的时间,时间不长、经验相对匮乏、人才储备相对欠缺,这些都是社会组织建设、管理和完善的不利因素。同时,社会组织缺乏与市场主体、政府和新闻媒体等主体间的互动与交流,在解决与其他社会主体的矛盾与冲突中更倾向于妥协,在维护社会群体利益方面能力不足。总体上,与社会主义市场经济建设相比较而言,中国的社会组织发展起步晚、建设经验不足、理论基础相对薄弱,现阶段难以更多更有效地承担起民生建设的社会责任。

政府与社会组织的合作有时是通过市场化的运作机制来实现。社会组织作为一种公益性的组织应以实现社会公益为目标,抵制市场化的诱惑。社会组织可以通过参与市场行为来盈利,但是这些资金应再次用于实现公共利益。然而越来越多的事例表明,当前中国的社会组织以营利为目的的社会活动日益增多,并且被组织私自占有,甚至有违法乱纪的现象发生。中国社会科学院发布的《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》指出,部分社会组织利用参与宏观调控和市场调节的便利而与政府官员勾结[6]。如果社会组织缺少具体可行的公益目标,或者逐渐在经济利益的驱使下偏离原来的目标,那么,它就难以得到公民的重视与认可,其社会资源的组织和动员会受到负面影响。

2.4 政府缺乏对社会组织的科学管理

随着社会组织的不断壮大,它在公共服务领域的重要性日益明显,这会加快政府从全能型政府转向管理型政府。值得注意的是,政府对社会组织依赖程度的加深会导致其对民生建设的控制能力下降,这对政府的科学管理提出了挑战。一方面,“随着权力分散和众多半自治实体参与公共项目的运作,即使简单的任务也会变得困难起来。间接形式的政府管理比直接管理要求更深入细致的规划……政府不仅要对公共机构的内部动力充分了解,还要对第三方机构的激励结构加以认识,学会如何管理好复杂的网络,在相互依赖的体制中如何与非营利组织学会合作,如何构建奖励机制以克服委托-代理关系的道德风险,以及如何为难以估计的后果建立一种责任分担感”[7]208。由于管理水平不足,政府对社会组织更多地以领导代替管理,抑制了社会组织的活力。另一方面,当前中国的社会组织虽然具有较明显的“官民二重性”,但它毕竟不同于行政机构,具有相对独立的行动准则和价值追求,这就加大了政府对多元主体管理的难度。随着民生建设中多元供给机制的逐步建立与完善,政府对社会组织的控制能力减弱,较为单一的管理方式已不能实现政府对社会组织的有效管理。

社会组织在民生建设中的重要作用近来得到了中国各级政府的重视,但是仅仅理念上的重视不够,更需要的是政策上的支持。市场经济的繁荣必然带来社会组织的发展,政府职能的转型也要求注重社会组织的发展,尤其是在政策制定上要重视发挥社会组织在民生建设中的积极作用。当前,由于缺少必要的政策支持,社会组织有时自寻生存之道,通过参与市场行为来维持自身的生存与发展,这使得它在民生建设中的作用常常被弱化,难以得到社会公众的认可。另外,由于中国公民的权利意识、责任意识、法治意识等尚需一段时期来涵育和发展,因此对社会组织的监督主要依靠政府的监督,然而,由于中国监督体制的不健全,部分社会组织的行为得不到有效约束,政府难以对其进行有效管理。再有,由于政府对社会组织准入要求门槛过高,使得那些没有登记的社会组织游离于政府的监管之外,而对那些合法登记的社会组织的日常监管也不全到位,使社会组织的发展轨迹逐渐偏离原有目标。政策上的疏忽和监管的不到位使得中国的社会组织无法良性运转,其调动社会资源、筹集社会资金、提供公共服务的优势没有充分发挥出来,难以形成可靠的公共服务供给主体。

3 社会组织有效履行民生责任的路径

民生建设肩负着促进国家与公民、政府与社会共同发展的使命,充分发挥社会组织在民生建设中的积极作用是中国共产党和中国政府今后民生建设的重点工程。

首先,要从理念上转变对社会组织的认识,建立政府与社会组织的合作与信任关系。中国社会主义市场经济体制完全确立不过20多年的时间,社会组织作为一种新兴的力量需要时间来发展和充实自己。政府作为社会组织发展的可靠后盾,理应在合理的范围内为社会组织提供必要的财政支持和政策支撑,政府在将提供公共服务的供给责任转给社会组织的过程中,要使“政府成为绝大多数非营利机构收入的唯一重要来源”[8]89。另外,要加快政府职能转变,从政府机构的设置上体现出对社会组织的重视。社会组织能否很好地承担民生建设的社会责任,关键在于政府对社会组织的认可。政府应尊重社会组织在民生建设中的主体性地位,将社会组织看作与自身同等重要的民生建设供给主体。民生建设社会化是政府提高公共服务效率的可靠选择,政府应与社会组织建立长期的合作与互信关系,一方面认可社会组织在民生建设部分领域的突出优势,以合作的形式促进社会组织的发展,另一方面对社会组织给予充分的信任,通过签订合同契约等方式实现政府与社会组织的良性互动,提高社会资源的利用率。

其次,要健全社会组织相关法律体系,推进社会组织公益性发展。立法是约束政府与社会组织行为的有效方式,当前完善社会组织法律体系最为关键的就是要“尽快制定与宪法相衔接的社会组织基本法,从法律层面上明确社会组织性质、作用、法律地位、权利义务、管理体制、组织机构、财产权即税收减免条件等”[9]99。宪法是国家的根本大法,它为国家的一切行为提供原则性的指导,只有当社会组织的立法工作同宪法有机结合起来,完善社会组织法律体系建设的基础工作才算基本完成。应当对不同类别的社会组织分别立法予以规范,最终以法律替代现有的条例和规章等,提高社会组织的立法层次。在此基础上,在完善行政法规方面应加强对政府行为的立法,修正政府与社会组织的关系,尤其在登记监管、行政指导、政府干预、政府采购等方面细化实施条例和细则,从法律层面规范政府行为,给社会组织必要的自由和生存空间。

最后,要建立合理的民生责任分担机制,提高社会组织公共服务供给能力。政府、市场和社会组织已经成为我国民生建设不可或缺的主体,清晰地划分供给责任有利于各民生建设主体明确自身职责,有利于它们更好地承担相关职能。改善民生需要涵盖政府、市场和社会组织的制度网络。在这里,政府的责任是有限的,也是最根本的,即政府应主要以维护社会公正为目的而进行一系列的行政措施。市场应以提高公共资源使用效率为主要目的。而社会组织则是要弥补政府和社会在民生建设中的不足,即弥补政府主要顾及“中位选民”利益需求之不足和弥补市场主要顾及具有购买力的消费者之缺陷,保障少数群体和弱势群体的民生权利。要通过建立合理的民生责任分担机制,科学认定社会组织在搜集第一手资料、保障弱势群体基本权利、调动社会资源等方面的优势,明确社会组织的公益活动目标和依据,提高其公共服务供给的针对性。

参考文献：

[1] 阮宗泽.第三条道路与新英国[M].北京：东方出版社,2001.

[2] 王名.非营利组织的社会功能及其分类[J].学术月刊,2006(9)：8-11.

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[4] 郭道久.第三部门公共服务供给的“二重性”及发展方向[J].中国人民大学学报,2009(2)：93-99.

[5] 国务院发展研究中心社会发展研究部课题组.社会组织建设：现实、挑战与前景[M].北京：中国发展出版社,2011.

[6] 社科院发布报告：中介组织腐败已成腐败重灾区[N].人民日报,2009-02-05.

[7] 王浦劬,莱斯特·M·萨拉蒙,等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社,2010.

[8] 莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].田凯,译.北京：商务印书馆,2008.

[9] 杨晓梅.当代中国社会建设研究[M].北京：人民出版社,2012.