论依规治党的内涵、目标及其实践路径

蔡文华

(中共重庆市委党校党建教研部,重庆400041)

依规治党是中国共产党从革命党向执政党转变以后所面临的重大课题,随着执政经验的丰富和理论上的成熟,党越来越来意识到依照党内法规调整党组织关系和党员行为的重要性,通过法规来体现集体意志、统一行动步伐、规范成员言行、保障个体权利,从而使党的建设走上一条“法治化”的新路子。

1 关于依规治党的理论阐述

党提出依法治国的目标后,理论界就对依法治党这一问题作了大量探讨,由于理论工作者对依法治党中“法”这一概念存在分歧,因此,有人提出用党内规定代用“法”的表述,从而形成依规治党这一提法。从字面上看,依规治党就是按照党内法规来管理党员干部,规范党组织活动。事实上,理论界对此问题仍有较多争议,如“依规治党”与“依法治党”的区别、“依规治党”与“依法治国”的联系以及“依规治党”与“制度建党”之间的关系等。如果理不清这些概念之间的差别,就不能完整地理解依规治党的内涵。从当前的理论热潮和党建趋势可以看出,依规治党是与全面依法治国和全面从严治党紧密联系在一起的,“依法治国、依规治党是社会主义法治体系的重要组成部分”[1]。这是依规治党话语的时代背景。因此分析依规治党的内涵必须在这个大的框架下来进行思考。但是依规治党肇始于党内制度建设,也可以说,党内制度的确立、修改和完善是依规治党的基础。

从党的发展历史过程看,中共从一开始就是一个制度化的政治组织,从“一大”纲领到“二大”章程以及历次大会通过的决议案都印证了这一点。不过制度的范围较广,法规的面要窄一些。虽然党在革命战争年代就有过党内法规的表述,但是使用的频率不高。党的十八大以来,以习近平为总书记的中央领导集体深化了全党对制度建设的认识,将党内制度建设纳入国家治理体系和治理能力现代化建设之中,尤其强调党内法规建设与法治中国建设之间存在的必然联系,即党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的重要保障。之前,中国共产党在认识党的领导与法治建设之间的关系时,较为注重依法执政,强调党的全部活动纳入到法律轨道上。随着依法治国的深入推进,执政党愈发意识到从内部治理的角度推进党内“法治”进程的必要性。其实这也就是王贵秀先生区分的“依法治党”与“依规治党”之间的区别。前者依法调整和规范党政关系、党与法的关系,而“依规治党”是“依法治国”在党内的延伸。“所谓‘依规治党’是指在党内、党的自身建设中,参照‘依法治国’和‘依法治党’的原则和精神,结合党本身的实际和特点,严格加以治理和管理。”[2]这一概念强调了依规治党的法治精神和原则。当然,也有人较为宏观地阐述依规治党,认为“依规治党首先是党通过制度改革实现组织运行的规范性。它包含着党在宪法与法律框架内运行,也包含着党依据法律和党内法规体系处理党与国家、党与社会、党与市场的关系,实现对经济社会发展的领导”[3]。这种概述很全面,指出了依规治党应协调的各种关系,但没有表达出依规治党的主要特征及意义。

要全面把握依规治党的理论内涵,有必要把握好一些背景和关键概念。首先必须认识到中国共产党提出依规治党是对马克思主义执政党规律的重要探索,这也意味着“治党”与“建党”的话语有着重大区别。“建党”是一个比较宏观的概念,其起点在中国共产党成立之初,并且与党组织的存续紧密相连。而“治党”的逻辑起点是在执政之后,把执政党的内部治理作为国家治理体系的一部分。这里还涉及对依规治党主体的判断：谁来治党。自党提出“党要管党”的要求以来,管党的主体一直是个整体概念,显示全党对党的建设的高度重视。依规治党则不应延续这一提法,一定要明晰谁来治党。虽然党章明确提出党的纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规,因此有人理解为纪委就是依规治党的主体,实际上党章用的是“维护”这样的表述,纪委在依规治党方面发挥监督作用。从依规治党的实施过程看,党内法规要落实到具体执行层面,还应该包括党委各部门在内的领导机构以及各级党组织负责人,他们才是“治党”的主体。更为重要的是,他们更应该按照党内规矩办事,也是被治理的对象。这又涉及另外一个核心概念,“规”是什么?当前较为一致的看法是指党内法规,即以党章为根本,包括准则、条例、规则、规定、办法、细则等在内的行为规范,而不应包括不成文的惯例、基层党组织的内部规定等。因此,可以这样界定依规治党,即执政的中国共产党着力于推进社会主义国家治理体系和治理能力现代化,在依法治国的基础上,制定、完善党内各项规章制度,使全党各级组织和全体党员自觉执行相关制度,促进执政领导体制的科学化。可以说,依规治党是制度建设的深化和细化,它与党内法规建设也有很大不同,其最重要的区别在于“治”上,党内法规建设隐含了静态的法规制度订立,而依规治党则更多体现在法规建设基础上的动态治理过程中,更具有实践性。

2 依规治党的价值与目标

中国共产党是以马克思主义为指导思想而建立起来的工人阶级政党。按照马克思的观点,无产阶级政党不仅要有明确的政治纲领,而且要有科学的组织原则。1847年6月,第一个以科学社会主义为指导思想的国际无产阶级政党——共产主义者同盟在伦敦成立,这一组织按照《共产主义者同盟章程》来规定盟员的条件、同盟的组织机构——支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会。《共产主义同盟章程》规定,党的各级领导机关都必须经由选举产生、各级委员会要向代表大会报告工作、吸收或开除盟员必须由支部大会多数通过,等等。这些规定体现了制度规范的基本要求,适应了社会化大生产条件下工人阶级的组织化特征,也与现代民主政治的精神相契合。马克思对于无产阶级政党组织制度化的思考对无产阶级政党的实践产生实际的指导成效。俄国社会民主工党坚持了马克思的建党思想,列宁将之更加严密化和组织化,这种严密化的组织就是依靠制度作为保障的。中国共产党成立之初就是按照共产国际的要求以及借鉴俄国共产党的经验来进行党的建设的,党的纲领、章程和各种决议案都是制度的载体,党员资格、入党程序和干部制度、组织架构、会议制度、党内生活等都有十分明确的规定。可以说,政党组织的严密性与党内制度规范的完善程度紧密相关,正是由于党在成立之初对制度规范的重视,才使得全党上下凝聚在一起,形成一个坚强的整体,保证党在各个革命时期实现政治任务。

如前文所述,依规治党是党在取得执政地位后对于党内治理的一种主体自觉,其前提是党内已经运行多年的制度文本以及全党对于党内各项规范和规则的认可。新中国成立时,中国共产党已经有多年的党内建设经验,逐渐形成了一整套规范体系,但在长期革命战争环境下,管党的任务更加紧迫,“革命”思维嵌入党的建设之中,围绕军事斗争而开展的自我建设成为主导。对于执政党而言,不仅要领导国家各项事业的发展,而且要按照新的政治格局和执政党运行机制来理顺党内各种关系,这就要求党在已有的制度基础上进行补充和完善,同时将党的建设与国家治理结合起来。从政党的外部建设看就是如何处理党的领导与社会主义建设的关系,从内部看就是如何加强党内治理、提升管党治党水平的问题。可以说,依规治党是党的建设理念的重要转变,是党自觉探索马克思主义政党执政规律的成果体现。虽然依规治党的话语出现在党执政之后几十年,但从实践看,这一理念确实被党一以贯之地坚持下来,成为一种自觉。在当前全面推进法治国的背景下,随着法治思维和法治方式不断融入执政方式之中,依规治党也将有新的内涵和使命,这是中共执政多年来宝贵的经验总结,为下一阶段党内建设指明了具体方向。

中国的进步与改革开放的历程紧密相关,党的十八大以来,我们提出要不断深化改革,对全面深化改革的总目标也作了规定,即完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。全面深化改革是十八大以来中央的战略部署,党的建设本身也被纳入改革的范畴,依规治党可以看作是改革语境下的产物,与党的建设制度改革紧密相连。那么,我们必须正视这个问题,即依规治党的目标是什么?有人提出是“治国必先治党,治党务必从严,从严必有法度”。这一观点把依规治党作为全面从严治党的重要途径指了出来,换句话说,依规治党的目标就是从严治党,并为全面依法治国提供政治保证。按照这样的逻辑,依规治党被包含在全面从严治党之内,是一种手段。事实上,依规治党不应局限于党风党纪建设这一范畴内,而是要与党内治理结合起来,其目的是探索执政条件下无产阶级政党建设的规律,按照现代法治精神使党更加适应社会主义现代化的领导角色,通过加强和改善党内组织运转机制,从而转变执政方式,提高领导水平,其最终目标是服务于党领导的社会主义建设事业,实现党的最高纲领。

3 几种可能的依规治党实践路径

目前,理论界对依规治党问题做了一些探讨,主要集中在依规治党的意义、依规治党与依法治国的关系等方面。不少人对依规治党的途径和方式作了分析,认为党内法规建设是依规治党的载体,而党内法规存在的最大问题是“滞后”和“执行不力”[4],也有人将之归纳为“有规不循、无规可依、违规难究”[5]。这些观点很注重党内法规本身的建设以及法规的执行,其突破口在于法规制度本身。事实上,推进依规治党涉及党的建设理念的重大转变,也是党内由组织管理向全面治理的转型,因此,要从多个方面入手,综合考虑依规治党的诸多要素,切实增强依规治党的实效。

3.1 把发展党内民主融入依规治党的过程之中。学界对于党内民主与党内法规建设的关系有所探讨,有学者提出,“党内民主的持续深化和发展,要求党内法规建设为之提供强大的规范支持和制度保障”[6]。党内法规对党内民主各项制度和程序作了具体规定,有利于推动党内民主的贯彻落实并确认党内民主的成果[8]。这一观点深刻指出了党内法规制度对于党内民主的积极作用,但党内民主对于党内法规的作用可能更加重要。随着中国特色社会主义事业的不断发展和经济社会文化水平的提高,党员干部的学历水平普遍提升,知识结构也有极大改善,党员群体年轻化、知识化趋势更加明显。其直接影响就是党员理性思维更为突出,权利意识也有所增强。党员干部比较注重对党内事务的知晓权,政治参与热情也比较高。这对于依规治党而言,既是机遇,也是挑战。

除了“立法”过程中贯彻党内民主的原则外,在进行党内决策、健全党的领导、开展党内组织生活等诸多党务活动中,都应该有党员的普遍参与。“中国共产党的党内民主绝对是以党的内部为基础的。在这里极少体现个人形态,更多的是一个团结集体的形象。”[7]132当前,党员群体意见多样化以及利益的多样化使得组织的团结和一致行动受到影响,对于党规党纪的认识也会出现复杂情况。为此,很有必要加强党员在遵守法规、执行章程过程中的主体作用,党员在涉及组织成员必须普遍遵守的禁令性规范时,一定要有非常明晰的底线意识,将个体的行为与组织荣誉紧密结合起来。在执行其他规范性条文时,也应该将执行制度作为一种政治责任,不要逾越禁区。这些不仅是讲政治、讲规矩的具体体现,而且也是党内民主在制度执行过程中的具体运用。

3.2 订立“良规”是依规治党的紧迫任务。党内法规是依规治党的基础,法规比制度的刚性强。《中国共产党党内法规制定条例》明确了党内法规制定的主体只能是党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委,客体是规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度。如果说依规治党是理顺党内各种关系、规范党员干部言行的良方,那么党内法规就是标尺,要想扎实推进依规治党,就必须订立好的党内法规。目前,党内法规存在一些不足,有的党内法规规范性水平不高,有的系统性不强,还有的与国家法律衔接不够[8]。也有人从反腐倡廉的制度建设上讲到党内法规存在的一些问题,如重制度制定,轻执行,导致不少制度沦为摆设,有些反腐败制度配套措施和问责机制缺乏,使得制度存在缺陷和短板,还有的制度因设计的主体不同,导致政策与法律、中央与地方层面的不一致[9]。这些论述基本上指出了党内法规在硬件上的不足,这些不足恰恰反映了我们在依规治党方面所处的困境。

党内法规不同于国家法律,但是也具有法律的诸多特征,党内法规的“基本定位应该属于社会法和软法”[10]。有学者认为,“党内法规与国家法律之间主要呈现五种关系,即价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性”[11]。这些阐述表明党内法规与国家法律紧密联系,也从一个侧面反映了党内立法的严肃性和难度。从理论上讲,党内法规如同法律一样,是从党内实践活动、党员具体行为中高度抽象出来的一种行为模式,它的创制必须注重科学性和民主性,要代表绝大多数成员的意志,具备稳定性、可改进性。那么,党内法规既要坚持马克思主义政党的属性和要求,体现党建的实践经验,又要具有全局性和前瞻性,创立这样一些法规必须考虑很多因素。我们可以从党内法规的现实境遇中发现“良法”的基本特征,即内容完整、程序合理、表述严谨、规范性强。可以说,制定这样的党内法规是推进依规治党的当务之急。党规对党员的要求比法律要求更高,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党规。这反映出党规所独有的特性,要求严格意味着党员将部分权利让渡给集体,但是,在制定党内法规时,应当充分保障党员的权利,不能以组织本位影响到党员的正当权益。

3.3 党员干部自律是依规治党的内在支柱。中国共产党是一个有着8 800多万名成员、440多万个基层党组织的大党。管党治党责任重大、任务艰巨,订立完备的党内法规制度并且依据制度来维系庞大组织运转是党加强自身建设、巩固执政地位以及转变执政方式的必然要求。党内法规作为一种行为规范系统,对所有的党员具有约束力。党内法规之所以能够得以施行,其依据在于党内法规是集中全体成员的共同意志,并且这种意志经过一定的程序得以确认,被组织成员所认可。党内法规之所以能够发挥效力,源自党员的自觉认同以及党内组织惩戒力量的存在。但党内法规与国家法律中的刑事处罚和行政处罚相比较,党内惩处不涉及人身自由和财物剥夺,相对而言惩处较轻。

要增强党规党纪的执行力,就不能简单地把目光放在执纪的权威和严厉程度上,更不能把法律的威慑力套用到党内法规之中,要从政党组织自身的特性来寻找突破口。维系组织团结的根源在于成员对团体纲领、目标的认同。对于中国共产党而言,政党荣誉应该是其生命。换句话说,党内法规服从和服务于党的路线、方针和政策,是党完成各项任务的组织保障。作为一名党员,应该有很强的遵规守纪意识,这是一种政治自觉。如果党员丧失了对政党目标和政党价值的认同,那么再严厉的党内法规也不会起到作用,依规治党也难以推行下去。中国共产党历来强调革命自觉,遵守党内法规是硬性的政治纪律。加强党内法规建设也就是要把严明政治纪律和政治规矩摆在更加重要的位置,使党员接受党内法规约束成为一种习惯,并将之内化为自觉行动。这种自觉既是一种自律,也是一种忠诚。有学者从政党自律的角度探讨党内治理,“所谓政党自律,是指相对于党外约束而言的政党自我约束,是政党内在的一种区别于外在强制性惩罚的行为”[12]。如果将党内法规建设与政党自律相结合的话,会有更好的效果。

党员干部作为依规治党的对象,其对党的忠诚、对党员荣誉的珍惜是遵规守纪的内在动力。这也在一定程度上体现了中央反复强调的补足共产党人精神上的“钙”的现实要求。十八大以来党反复强调要坚持思想建党和制度治党紧密结合,使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程。当依规治党成为

紧迫要求和严峻任务时,应当看到党员信仰的坚定对于党内治理的重要性。作为一个意识形态特征鲜明且将思想建设作为优良传统的无产阶级政党而言,党员需要不断加强对法规的学习和理解,以高度的政治责任感加强行为自律,形成团体的自我约束,将党内法规作为在党内立身的准绳。唯有如此,依规治党才有内在的支撑,其成效也会更加显著。

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