从铁科院改革看我国共性技术研发机构的建设发展

吕 铁　江 鸿　贺 俊　黄娅娜　黄阳华



从铁科院改革看我国共性技术研发机构的建设发展

吕 铁江 鸿贺 俊黄娅娜黄阳华

在我国多数行业的市场化竞争机制不断强化、技术发展水平日益接近国际前沿的背景下，从有利于技术赶超和部门创新体系完善的角度看，过去已经完成和目前仍在推进的国家级行业性科研院所的企业化改制是否有效？未来我国重点行业的共性技术研发和服务机制应当如何完善？这是我们一直关注并试图回答的问题。

为了使问题的讨论更具针对性，我们把对铁路特别是高铁领域共性技术研发机构改革的分析作为讨论的起点。本文根据对中车青岛四方机车车辆股份有限公司、中车株洲电力机车研究所有限公司、中车株洲电力机车有限公司、中车中央研究院、中国铁道科学研究院、京福铁路客运专线安徽有限责任公司、中车长春轨道客车股份有限公司等单位开展的系列调研，结合共性技术研发和部门创新体系建设的国内外经验和理论成果，提出了对我国铁路共性技术研发机构的改革建议，并在此基础上将论题进一步拓展到对我国其他行业共性技术研发机构改革的探讨上。

铁道科学研究院在高铁共性技术供给方面的潜在问题

铁路系统实行政企分开改革并组建中国铁路总公司后，我国高铁市场结构进入了从政府主导向市场主导转换的新阶段，行业创新体系也随之从政府行政协调型向市场交易关系型转变。尽管这一转变总体上有利于我国高铁技术创新体系在市场竞争的过程中不断完善，但同时也需要前瞻性地看到，正确处理高铁领域政府和市场的关系实际上包含两方面的内容，一方面要改变过去政府“大包大揽”的资源配置方式，把政府失败的成本降到最低；另一方面，也要针对竞争性市场自身的缺陷，加强政府的引导和服务功能。其中，一项重要的任务就是重塑我国高铁共性技术研发机构，加强支撑我国高铁由技术学习向技术引领跃升所必需的前瞻性共性技术开发与扩散。在改革的基础上，进一步明确和突出铁道科学研究院在共性技术供给中的主体地位，解决共性技术公共服务与市场化激励机制的错配问题，建立与改革中的铁路和高铁行业相匹配的、能够有效激励高质量共性技术研发的治理与运营机制，增强我国高铁行业占领世界技术前沿的能力，提升我国高铁技术标准的国际话语权。

作为我国铁路行业唯一的多学科、多专业综合性科研机构，铁道科学研究院自成立之日起就天然承担着集成性强、复杂度高、学科跨度广的竞争前共性技术开发、储备与扩散任务。2004年以来，在原铁道部的高强度行政组织和资源支持下，铁道科学研究院在无砟轨道、控制系统、牵引制动、联调联试等领域为高铁技术消化吸收做出了重要贡献。然而，过去为了在最短的时间内实现技术赶超，为了高效率地完成政府下达和企业委托的各类课题，铁道科学研究院应有的共性技术与下一代技术开发储备功能也因过度专注于攻克当前的技术问题而逐渐被削弱。我们认为，未来随着政企分开和竞争性机制的逐步形成，共性技术创新主体和公共服务机制的缺失对我国高铁未来技术发展和国际竞争的不利影响将会逐渐显现。

国家科研院所的企业化改制和原铁道部实用为主的研发组织体系造成的功能错位是铁道科学研究院共性技术供给能力下降的根本原因。一方面，2002年开始的企业化转制要求铁道科学研究院成为科技型企业并允许其介入生产制造领域，促使其大幅转向短期经济效益更为确定的专有技术和产品开发研究，以满足组织自负盈亏和员工改善薪酬的需要。另一方面，2004年以来的多数时间内，各级铁路科研院所机构均按照原铁道部部署，在技术学习任务层层分解的体系下，基于其自身潜力（而非基于其原本的功能定位）进入或强化细分领域的专业能力。铁道科学研究院也由此衍生出各种超越共性技术研发边界的商业活动。这两项安排符合当时我国铁路行业提高学习效率、提升产业化速度以实现技术追赶的现实需要，但也客观上模糊了铁道科学研究院作为行业共性技术研发与公共服务的定位，使其在功能上泯然于一般的高科技企业和企业研发机构。

自负盈亏和过度市场化的个人薪酬机制安排是阻碍铁道科学研究院改善共性技术供给现状的直接原因。由于国家并未根据“既办企业、又搞科研”的要求调整其转制后的企业考核标准和税收政策，因此，该院虽在原则上应兼顾市场与公益目标，但在组织属性上其实并无从事共性技术研发的较强动机。近年来，铁道科学研究院的体量与实力不断增长，但主要发生在生产制造而非共性技术和行业服务领域。例如，院属机车车辆研究所的下属企业纵横机电公司2014年利润增长达170%；但与2000年生产制造部门划归该所时相比，全所科研人员占比已由50%降至不足30%。提振商业活动固然可以反哺共性技术研发，但难以避免“一肩双担”的研究人员将决定企业效益和个人收入的产品与工程技术置于共性技术开发之前，另一方面还可能因院属生产企业与行内企业的直接竞争而妨碍共性技术扩散。

未来一段时间内，铁道部改革造成的铁路技术研发行政协调机制缺位将会进一步凸显上述问题对我国高铁共性技术开发与储备的负面作用。在“铁道部时代”政府主导的创新体系下，铁道科学研究院共性技术研发能力与动力的缺失并未对高铁的系统性创新构成严重损害。原铁道部可根据技术发展的阶段性需要，通过行政指令促使铁道科学研究院全力投入对技术体系、技术标准、产品平台建设与输出至关重要的共性技术开发活动；政府也可以用行政命令的方式协调铁道科学研究院、装备企业、运营企业、行业高校等各类主体，集中优势研发资源，提高整个铁路系统以竞争前合作形式开发行业共性技术的效率和效果。而在未来行政性协调机制逐步退出的情况下，铁道科学研究院和其他大院大所继续承担竞争前技术研发项目的动力将因政绩压力减小而减弱，其在共性技术研发领域中的公共性导向、风险承担能力和外部协作程度也很可能随之骤降。在政企分开、全行业市场化改革的趋势下，如果配套的共性研发机构体制不能跟上，铁道科学研究院可能最终会逐渐转变为事实上的“商业性企业+研发服务公司”。这不但将影响我国高铁近期整体技术进步所需的共性技术供给，而且会降低高铁长期发展和应对国际竞争必需的前瞻性、指向性的下一代技术储备质量。从长远看，对铁道科学研究院自身、特别是研发人员的职业发展也并非益事。

建立适应时代和高铁发展需求的共性技术研发和服务体制

突出铁道科学研究院作为竞争前技术供给主体的角色和功能，从治理机制、运营机制和激励机制上保障其功能定位和有效运作，是预防和解决铁道部政企分开之后、创新资源自发流动并形成以市场为导向的相对优化配置之前，原有高铁共性技术供给体系严重失灵的必要举措，对我国高铁技术争取全球领先地位、实现技术和标准主导、完成应对未来技术路线变化的下一代技术储备均至关重要。在市场化改革的大方向下，参考国际发展经验和教训，同时充分吸收共性技术和部门创新体系领域的相关学术研究成果，可以考虑从以下方面入手，围绕铁道科学研究院建立既符合当前高铁技术创新体系和创新要求阶段性变化需要、又体现我国高铁行业前期发展既有特点的共性技术供给体系。

一是明确铁道科学研究院在高铁共性技术供给方面的非营利性主体地位。从多国经验来看，无论是铁路运输企业完全民营化的日本，还是维持铁路运输国有国营状态的德国和法国，目前具有较强高铁技术能力的国家无一例外地持续设有定位清晰、无盈利压力的共性技术研发机构（如日本铁道综合技术研究所）或协调各界开展共性技术研发的管理服务机构（如法国国铁技术研究服务局、德国国铁铁路系统创新局等），并以准公共事业体制支持其投入研发风险高的超前研究。与此形成对照的是，英国在1989年将主导高速铁路计划研究的铁路技术中心转为自负盈亏机构，继而在1996年将其分拆出售。这个曾经的“全球最大铁路研究综合体”快速丧失了一流铁路共性技术研究中心的地位，既往的庞大试验、测试设施目前仅空气动力模式测试装置仍用于铁路共性技术研究。英国也不得不先后洽购法、德、日的高铁装备以满足“欧洲之星”的运营需要。相比之下，我国高铁市场规模远超上述国家，尽管有激发企业在市场化改革中发展出竞争性共性技术供给机制的可能性，但在当前阶段，鉴于铁道科学研究院转制后共性技术研发能力与动力下降的现实情况、铁路系统行政性研发协调机制退位带来的共性技术供给困难以及高铁技术体系由追赶转向领先的迫切需要，同时缺少像西门子、阿尔斯通、日立等企业能够将前沿技术应用于多元化业务领域的预期与由此而来的共性技术投入动机，较恰当的安排应是将铁道科学研究院清晰定位为公共性质的共性技术供给主体，推进完善我国铁路的部门创新体系。

二是在组织结构和治理机制上保障铁道科学研究院以共性技术研发与供给为绝对重心。就组织设计而言，法、德两国的铁路共性技术研发服务机构隶属于国有铁路公司，其部门设置明显体现出发展先进及未来铁路技术的非营利目标，是不包含任何商业化或带有企业性质的部门。日本铁道综合技术研究所在1987年独立为财团法人后，虽曾多次调整内部结构（如1995年分离基础研究部门和负责铁路运输公司窗口业务与合同委托项目的技术开发部门），但始终以隔离短期和长期研发活动、保证共性技术研发不受短期导向影响为宗旨。综合考虑铁道科学研究院已发展为优质大型科技企业的事实和未来一段时间内共性技术研发投入不断增加的需要，建议适当参考国外经验，采用两步走的思路将该院的组织结构调整到更适宜提升共性技术供给水平的方向。首先，在大幅提高公共财政投入力度和研发人员固定收入水平的前提下，隔离共性技术研发业务与经营性业务（如新设产业集团对此类业务进行统一管理），同时推进配套的人事制度改革；之后，根据铁路系统市场化推进情况和内部隔离机制运作效果，考虑是否将经营性业务剥离出铁道科学研究院。就治理机制而言，应借鉴发达国家成熟的共性技术研发机构治理经验，在明确以共性技术开发等公共服务职能为基本使命的前提下，在铁道科学研究院设立包括院内、院外与社会人士在内的管理委员会、监事会等机构，要求其定期向社会披露财务信息和运行报告，保证高铁共性技术研发、扩散和共享过程中公共性和效率性的平衡。

三是改革铁道科学研究院的经费来源和薪酬体制，在微观层面激发其自主投入共性技术研发的动力。从20世纪80年代以来多国铁路系统改革后的研发投入机制来看，金额稳定且可预期的固定经费来源是保持共性技术研发（或研发服务）机构坚持前沿性和长期性导向的必要条件。具体而言，以自筹经费为主的投入机制造成北美铁道协会运输技术中心在共性技术供给方面乏善可陈，更促使私有化后的英国铁路技术中心快速退出共性技术和下一代技术研发，即使是2002年英国路网公司的再度国有化也未能扭转这一局面。法国国铁技术研究服务局与德国国铁铁路系统创新局同属国有国营，经费全部来自行政拨款、国铁营收和相关企业资助，数量充足且相对稳定，使二者得以在项目设置与资助方向上保证对共性技术开发和未来技术储备的投入水平。日本铁道综合技术研究所目前已属财团法人，但其经费主要来自私有铁路运输公司从营业收入中按规定比例无偿拨付的资金（2007-2014年均在1.3亿美元以上，占该所年收入的70%-80%），因此，可从容投入中长期的尖端技术与共性技术研发。从其2014年经费支出来看，研发项目耗资是合同项目支出的3倍有余。综合借鉴上述国家的改革经验，建议在铁道科学研究院部分或全部转为非营利性机构、隔离经营性业务的基础上，一方面建立以政府直接拨款以及从新设产业集团和院外相关企业营收中提取固定比例经费为主的收入机制，在组织层面上减轻自筹经费、自负盈亏的压力，确保其研发活动的公益性和长期导向；另一方面消除员工同时承担基础研发与短期合同项目的多任务导向，在部门和岗位设置上清晰区隔研究人员与经营性人员，大幅提高研究人员固定收入的数额和比重，在保证研究人员获得有竞争力的固定收入的同时，控制其从合同项目中获得的可变报酬，并配合完善职称评审制度，在个人层面上激励研究人员将更多精力投向共性技术和下一代技术研发。

对我国共性技术研发机构改革建设问题的进一步探讨

铁道科学研究院的发展与我国铁路技术创新体系建设面临的问题并不是我国铁路系统独有的问题。自20世纪90年代末、特别是1999年5月和2000年5月，多部委联合发布的《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见》和《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》两个文件出台以来，事实上的共性技术研发功能退化就成为我国诸多产业部门创新体系结构性缺陷的症结所在。虽然历史地看，当时多数重点行业科研院所企业化改制是政府机构改革和职能转变的结果，同时也是为了解决科研院所自身冗员、低效问题的无奈选择，但无论如何，几乎是“一刀切”式的存量改革，同时又没有配套的增量改革跟进，造成旧的共性技术研发机制被打破，新的共性技术研发机制又没有建设起来，最终导致我国诸多行业部门创新体系的不完整。虽然这种结构性的缺陷及其负效应一定程度上被过去十余年我国的高速经济增长和技术进步所掩盖，但可以预期，随着新常态下我国经济增长周期的调整、全球竞争环境的变化和各个行业自身发展阶段的转换，这种结构性缺陷的负效应会不断强化和显现。充分利用当前企业具有强烈的共性技术需求以及国家和企业具备较为充裕的资金投入能力的有利条件，充分利用全球高素质研发人才快速流动的有利机遇，前瞻性地推进重点行业共性技术研发机构的改革和建设，是一项既利当前、又益长远的重大举措。

目前，我国多数行业仍处于推进共性技术研发机构改革和建设的有利机遇期，应当在改革成本最小的时候战略性地推进共性技术供给体制改革。考虑到我国多数行业仍处于高速或较高速增长的周期中，推进改革的空间较大，可能的政策手段也可以更加灵活，通过帕累托改进（至少是部分利益相关者受益）或卡尔多改进（构建补偿机制）等可以减少改革阻力的方式主动推进改革，不仅有利于科研院所自身的长远发展和研究人员个人的长期利益，更有利于我国部门创新体系的完善和产业竞争力的提升。虽然改革过程中会出现这样那样的问题，但只要认定改革对行业发展的总体效应显著大于既有的体制，就应该坚定地推进改革。改革的不完善性提醒我们需要注意的不是要不要改革，而是在诸多改革方案的选择中，要充分考虑某些改革方案所具有的柔性和灵活性优势。例如，如果某些行业条件具备，可以考虑允许研究院下属的一些研究所、包括新设研究所按照共性技术研发机构的体制规范先行先试，通过机构间的竞争促进制度创新，待时机成熟，再以针对某个或某些科研院所的行业性法律法规形式出台改革的总体框架和时间表。

针对不同行业共性技术基础、发展阶段、技术范式的差异，共性技术研发机构的规模和建设模式可以走差异化的路径。首先，不同行业要不要建共性技术研发机构或建多大规模的共性技术研发机构应当是多样化的。针对这个问题，有必要首先澄清共性技术这一概念。共性技术来源于英文Generic Technology，是针对技术转化问题提出的一个概念，指的是介于科学与可以直接商业化应用的技术之间的技术，也称为“竞争前技术”。正因为这些技术是“竞争前”的，不能在短期内通过直接商业化带来财务收益（而不是因为这些技术为行业内所有的企业所需要），所以存在企业投资动力不足等市场失败现象，因而需要以公共物品的形式由政府组织供给。目前一些国内学者和政策制定者直接从中文译文“共性”（即行业中的企业都需要或者大多数都需要）的意义出发来理解共性技术问题，实际上是对共性技术作为一个学术概念和政策概念的曲解。建设共性技术研发机构，并不是要在技术层面界定某个行业的哪些技术属于共性技术，然后把这些技术的研发分配给共性技术研发机构。而是从设计一套制度出发，激励共性技术研发机构及其研发人员从事具备竞争前特征的技术开发活动。因此，理论上讲，只要具备一定技术含量的行业存在竞争前技术开发和储备不足的问题，都可以考虑建设共性技术研发机构，但机构具体的数量和规模大小则需要综合考虑技术密集度、产业规模和科研院所能力基础等因素相机决定。其次，共性技术机构的建设模式也应该是多样化的。我们批评过去“一刀切”式的科研院所企业化改制，但并不主张所有已经改制的科研院所都退回到共性技术研发机构的位置。我们主张通过改革将铁道科学研究院建设成为规范的共性技术研发机构，一个重要的原因是铁道科学研究院仍然具备共性技术研发机构的必要能力和制度、文化基础。不同行业的共性技术研发机制改革到底采取既有主体改制还是新设、建设独立的研发机构还是依托大学发展企业和大学合作的共性研发机构、共性技术研发机构是一家还是多家合作竞争，应当综合不同行业既有研发机构的能力、优势企业的技术开发能力等多种因素进行系统考量和评估。

但不管采用什么具体模式，改革的基本逻辑应当是首先从有利于全社会和行业发展的角度对科研机构进行功能定位，然后根据功能定位设计相匹配的制度，最后在总体定位和制度框架下系统性地设计机制和管理方案。改革是否成功，要看新的体制是否有利于激励研发人员从事共性技术的研发和公共服务。不能把科研院所的改革僵化和本末倒置，错误地在行为层面对研发人员进行生硬的、过度的规定和限制，如给研究所和研发人员制定详细的“工作清单”并针对工作清单制定一套惩戒体系。这样的制度设计，不仅会扭曲研发行为，更会严重地扼杀科研院所的创造力和社会服务能力。

在薪酬机制和考核机制能够有力、有效引导共性技术研发和服务的大前提下，研究所和研发人员的创业性活动应当鼓励，其他商业性活动也不宜禁止。

影响未来我国行业共性技术研发机构改革成败的两个重要因素，一是改革的系统性，二是存量改革与增量改革的关系。共性技术研发机构改革的核心是研究机构治理机制的改革，但具体又包括管理人员的选任和评估、决策委员会的构成和决策机制、研发人员薪酬设计（关键是固定收入比例和水平）、研究成果考核评价机制、研究人员的职称评审制度（学术委员会的构成和投票机制）、产学研合作机制、社会治理机制（信息披露的方式和内容）等方方面面的细化问题。任何一环的改革不到位，都可能造成管理活动和研发行为的扭曲，并最终影响改革的总体效果。而改革没有效果，就可能诱使决策者走回头路、打退堂鼓。因此，改革要尽可能系统设计、全面推进。而对于既有科研院所改革必然面临的新老利益矛盾问题，无论是从科学发展自身的规律，还是从降低改革阻力的角度看，我们都建议采取尊重历史贡献的原则。共性技术研发机构治理机制、评价机制和薪酬机制改革的基本指向是提高共性技术研发的能力和效率。只要提高效率，就涉及研发人员的利益调整问题。我国的大院大所多积淀了一大批曾经为本单位和行业发展做出重大历史贡献、但知识结构和研究能力又不能完全适应当前技术发展需求的人员。针对这种状况，建议综合运用设立终身研究员制度、考核评价机制的新老划断等管理手段，在制度层面整体推进的同时，在管理层面的改革则尽可能增量调整，既是以人为本，也是推进改革的务实之举。

（本文系国家社科基金重点项目“推进我国工业创新驱动发展研究”的阶段性成果，项目批准号：14AJY016）

作者单位：中国社会科学院工业经济研究所