“志愿失灵”理论视野下全民健身志愿服务问题研究

张万秋

志愿失灵即志愿原则无法有效配置慈善资源，造成志愿组织在满足社会需求、提供志愿服务等方面产生功能缺陷和效率困境[1]。美国学者萨拉蒙20世纪80年代提出了“志愿失灵”理论。他深入思考了非营利组织社会功能、自主性地位(与政府的关系)、利他主义(免费)的公共服务角色等问题，先后提出了非营利组织的市场化、“志愿失灵”的概念以及非营利组织的危机等问题，产生了广泛的影响[2]。

全民健身志愿服务是以推动全民健身运动广泛开展为目的，自愿、无偿地服务他人和社会的公益性活动。2009年9月，国家体育总局、中央文明办、民政部等六部门联合组织开展全民健身志愿服务活动。为保证全民健身志愿服务活动的长期有效地开展，2010年12月国家体育总局制定并颁布了《建立全民健身志愿服务长效化机制工作方案》。近年来，在政府相关部门的大力支持下，全民健身志愿服务快速发展，志愿者队伍不断发展壮大，取得了明显成效。但是，全民健身志愿服务也不可避免的存在“志愿失灵”的问题。由于特殊的历史文化背景和体制差异，具有鲜明的“中国特色”的全民健身志愿服务组织与西方国家志愿组织存在一定的差异，“志愿失灵”的表现也不尽相同，因而西方社会的志愿服务理论未必能有效解释我国的全民健身志愿服务问题。但鉴于萨拉蒙的“志愿失灵”理论已经在我国学术界产生了较大影响，笔者拟借其理论为我们提供一个研究视角，希望对全民健身志愿服务研究有所裨益。

1 “志愿失灵”理论

20世纪70年代以来，在西方学术界非营利组织研究领域中形成了“市场失灵理论”“政府失灵理论”“契约失灵理论”等几种较为权威的理论。志愿组织凭借其志愿性、非营利性、公益性等优势，赢得了广泛的社会声誉，呈现出蓬勃发展之势。人们寄厚望于志愿组织成为政府失灵、契约失灵的有效补充，希望志愿组织能够与政府、营利组织形成有效协作，共建稳定健康的社会结构，促进公共服务的完善。但是，随着志愿组织的不断发展壮大，一些问题也逐渐暴露出来，正如市场和政府失灵一样，志愿组织也有其局限性，亦会存在“志愿失灵”。美国著名的非营利组织研究专家萨拉蒙针对美国的社会现实以及市场失灵、政府失灵和契约失灵理论的局限性而提出了“志愿失灵”理论，也称为第三方管理理论[3]。萨拉蒙认为，非营利组织与市场和政府一样有其局限性，即“志愿失灵”。这是非营利组织自身所固有的缺陷。他认为，志愿失灵主要表现在四个方面：慈善不足、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风和慈善的业余主义[4]。

一是慈善不足，即志愿组织无法获得稳定而足够的资源开展志愿服务活动。其所能筹集的资源与实际支出之间有着相当大的缺口，经常无法涵盖所有的地理范围，使得最需要得到服务的地方反而无法得到必要的帮助。

二是慈善的特殊主义，即志愿组织往往集中关注特定的社会群体，如特定的种族、宗教群体、特定区域的居民或特定性别和年龄的群体。这种服务对象的特殊性使得志愿服务在覆盖面上有严重的缺口，即一部分群体可以享受到各种完善的服务，而另一些希望得到帮助的群体利益可能被忽视，甚至某些群体被过于关注而造成这些领域中服务的重复，导致资源的浪费。

三是慈善的家长式作风，即志愿组织中掌握最多资源者对于组织的运作与决策具有最大影响力。对如何使用资源拥有较大的发言权，决定着组织要提供什么服务，为谁服务，如何服务，而且不用去征求大多数人的意见，也不必对公众负责和接受公众的监督。服务对象作为弱势群体和纯粹受惠者反而难以对资源拥有发言权。

四是慈善事业的业余主义。根据社会学和心理学的有关理论，对于穷人、残障人士、未婚母亲等特殊人群的照顾是需要受过训练的专业人员来执行，但是志愿组织往往由于资金的限制,无法提供足够的报酬来吸引专业人员的加入。这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响到服务的质量[5]。

2 全民健身志愿服务失灵现象分析

“志愿失灵”理论是萨拉蒙基于西方社会福利国家实践的考察而建立的，这种失灵现象在我国志愿服务中也不同程度的存在，但是，我国志愿服务发展水平和西方福利国家有着较大差距。要探究我国全民健身志愿服务中的失灵现象及其产生的原因，要立足于我国体育管理体制和中国的社会文化环境。

2.1 全民健身志愿服务资金不足

资金是开展全民健身志愿服务的基本保障，也是全民健身志愿组织生存和发展的基本前提。开展全民健身志愿服务必然需要一定的成本，包括全民健身志愿组织运作需要的办公经费支出、志愿服务活动开展需要的宣传支出、志愿者培训支出以及活动实施的成本，还有为志愿者购买人身保险、提供衣食住行等必要的补贴。

国家体育总局制定的《建立全民健身志愿服务长效化机制工作方案》中明确提出：完善多渠道的经费来源，其中资金来源渠道有：体彩公益金、中华全国体育基金会的全民健身基金、国际组织项目经费和中国志愿者基金会、社会募集资金。从实践来看，目前全民健身志愿服务的经费来源主要是体彩公益金，政府财政拨款和补贴较少。国家体育总局2014年度本级体育彩票公益金使用情况公告显示：2014年度，国家体育总局本级使用彩票公益金224 892万元，其中用于“社会体育指导员培训管理、全民健身志愿服务工作”7 140万元。2015年12月国家体育总局发布的《社会体育指导员工作评估报告(2011—2014年)》中显示：从2011年到2014年，每年国家体育总局本级彩票公益金用于“社会体育指导员培训管理、全民健身志愿服务工作”的经费分别为2 903万元、3 023万元、3 820万元和7 140万元；大部分省、区、市体育局在本级财政预算和体育彩票公益金用于全民健身的经费中列入指导员工作专项经费。2014年，全国有半数以上的省、区、市社会体育指导员工作经费投入在100万元以上，其中有9个省、区、市达300万元以上；2011年至2014年，全国各省、区、市投入的指导员工作经费分别累计为3 043.26万元、3 989.6万元、8 254.97万元和6 663.4万元[6]。以上数字看似可观，但鉴于我国庞大的人数基数，实际所能发挥的作用远远不能满足大众对健身志愿服务的需求。

除了财政拨款以外，在西方发达国家，政府购买服务也是财政支持志愿组织的一种形式，即把原本由政府提供的公共服务委托给志愿组织，政府则出资购买、监督并考评服务质量。目前，在我国，政府购买服务还处于尝试探索阶段，只限于局部发达地区(如广东、上海)，覆盖面有限。

另外，我国公民个人和企业对志愿组织的捐助不足。虽然，近年来我国社会捐助呈较快增长之势，但与西方发达国家相比仍有较大差距。这其中的原因主要有：全社会的公益志愿文化尚不成熟；志愿组织财务不透明；社会公信力不足；现有的法律法规(包括减免税政策)不完善等。

2.2 全民健身志愿组织“官方色彩”浓重

在西方社会，志愿组织作为独立于政府和企业的“第三部门”，能够发挥政府和企业难以充分发挥的作用。但在我国的全民健身志愿服务中，全民健身志愿组织的优势并不明显，反而呈现出较为浓重的“官方色彩”。这与萨拉蒙志愿失灵理论中由于志愿组织中领袖人物的核心地位形成的家长式作风相比，是一种具有“中国特色”的志愿失灵现象。主要表现在以下两个方面：

一是全民健身志愿组织独立性差，对政府依赖性强，行政化倾向明显。作为一个体制内的志愿组织，它是由国家体育总局自上而下主导推动建立的，从成立之初就充分体现了其官方背景。各级志愿组织的负责人实际上是由体育主管部门派遣或任命；志愿组织的运转经费依靠财政划拨。各级体育主管部门通过项目拨款的形式决定资金用途，使全民健身志愿组织围绕其中心工作开展相应的活动，行政化倾向明显。围绕、配合各级体育行政部门的工作是全民健身志愿组织的中心工作，所涉及的服务领域也体现了政府各时期的工作重心，在一定程度上也体现了萨拉蒙志愿失灵理论中提到的慈善的特殊主义，忽视了全民健身志愿组织的宗旨和社会需求，从而导致了全民健身志愿服务覆盖面的缺口。当然，这种体制内的志愿组织能够获得政府的资金有力支持，借助官方背景开展工作相对容易，而且有一定的社会号召力和影响力。但是，也不可避免地受到体育行政部门的干预，而且当体育行政部门发现动员志愿相对容易且节约成本时，全民健身志愿服务组织理所当然地被视为政府的附属品，成为政府的延伸。这就完全违背了志愿服务组织民间性、志愿性、独立性的宗旨，不利于民间力量的充分发挥，最终大大削弱了其应有的优势。

二是全民健身志愿服务活动呈现形式主义的倾向。作为体制内的志愿组织，在实践中全民健身志愿组织有一定的政府机关 “形式主义”官僚化运作倾向，具体表现在过分追求形式、热衷于开展各种大型活动。大型全民健身志愿服务活动固然有利于扩大其组织的社会影响，传播志愿服务精神，争取更多社会资源，但如果忽视了服务的实质和效果，则容易导致全民健身志愿服务陷入误区，不利于全民健身志愿服务的可持续发展。对于广大志愿服务对象而言，节日化、间断性的健身志愿服务激发起的健身热情却由于缺乏长期的跟踪服务而难以持续。具体切实的、日常化健身志愿服务远比大张旗鼓的造势更实惠、更有效。

2.3 全民健身志愿组织人力资源管理机制的不足

志愿者是开展全民健身志愿服务的重要人力资源。《建立全民健身志愿服务长效化机制工作方案》中提出建立社会动员机制：发挥社会体育指导员的骨干带头作用，形成以社会体育指导员队伍为主体，优秀运动员、教练员、体育科技工作者和体育教师、体育专业学生组成的全民健身志愿服务者队伍。虽然全民健身志愿者是一支相对专业化的志愿服务队伍，一定程度上克服了萨拉蒙“志愿失灵”理论中的业余主义问题。但是，在发展全民健身志愿者队伍过程中，却存在人力资源管理机制上的不足，导致全民健身志愿组织运转效率低。主要体现在：重志愿者数量、轻志愿服务的参与率；缺乏有效的激励机制，志愿者的参与积极性没有充分调动起来。

社会体育指导员是全民健身志愿者的骨干力量。2011年国家体育总局颁布的《社会体育指导员管理办法》明确指出：社会体育指导员，是指不以收取报酬为目的，向公众提供传授健身技能、组织健身活动、宣传科学健身知识等全民健身志愿服务体育专业人员。近年来，社会体育指导员培训的规模不断扩大，指导员的数量增长较快。截止2014年底，在“社会体育指导员信息管理系统”登记注册的指导员人数已达1 742 361人[6]。从2011年的65万人，到2014年的174万多人，可谓是爆发性增长。但社会体育指导员志愿服务上岗率却不容乐观，发挥的实际作用不足。有研究表明，我国社会体育指导员的指导率为59.11%，这与日本等国98%的高指导率相比差距很大[7，8]。《2007年中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报》显示：各年龄组锻炼人群接受社会体育指导员指导的仅占4.8%；《2014年全民健身活动状况调查公报》中这一数据也仅为5.2%。这期间社会体育指导员数量增加了一倍以上，而公众接受的指导却始终停留在5%左右。当然这期间参加锻炼的人口基数有了明显增加，总体上接受社会指导员指导的人数还是呈增长之势，但这仍然暴露出社会体育指导员志愿服务参与率不高的问题。

社会体育指导员志愿服务上岗率不高与志愿组织缺乏有效的激励措施密切相关。目前对志愿者的激励主要集中在精神激励层面，如授予“群众最喜爱的指导员”“指导员之星”“十佳指导员”“优秀指导员”等称号。这些精神性奖励宣传力度不够，示范作用不够明显，难以激起全社会的关注与参与，长此以往，不利于激发志愿者的积极性与热情[9]。笔者作为一名高校体育教师，2015年7月曾参加过河南省体育局举办的一级社会体育指导员培训班。在参与培训的过程中了解到，很多老年社会体育指导员参与志愿服务的积极性很高。他们这些人大部分已退休，有浓厚的体育兴趣，身体状况尚佳，有充足的时间，又没有工作和赚钱的压力，乐意参加全民健身志愿服务活动服务社会，发挥余热，同时也将其作为重新融入社会、结交朋友、丰富退休生活的方式；而参与培训的中青年社会体育指导员(很多都是在职体育教师)由于承受着工作和生活的双重压力，加之目前社会既没有形成良好的志愿服务氛围，又无法为他们提供完善的志愿服务保障条件，因而这部分群体参与志愿服务的积极性明显不足。他们既使接受培训具备社会体育指导员资格，也会逐渐从全民健身志愿者队伍中流失。

3 消解全民健身志愿服务失灵的对策

3.1 加大财政支持力度，增强全民健身志愿服务组织募集资金能力

全民健身志愿组织作为非营利性组织，目前主要的经费来源是政府划拨的体育彩票公益金，资金来源渠道单一且数量不足，难以广泛深入地开展志愿服务活动。志愿组织在筹集资金的过程中要处理好与政府、企业的关系，从多元化的渠道筹集资金。非营利组织的资金来源主要有三种:政府资助、慈善捐助、收费收人。2003年，萨拉蒙教授等人对包括发达国家和发展中国家在内的22个国家非营利组织进行研究，捐赠占非营利总收人均值的11%，服务收费和销售收人占49%，政府采购、政府补贴占40%；2010年，萨拉蒙教授等人又对39个国家的非营利组织进行研究，发现收费收人占总收入均值的50%，政府资助占36%，慈善捐赠占15%。显然，非营利组织筹资方式已经市场化，依靠经营活动获得收入被越来越多的非营利组织所接受[10]。“志愿失灵”理论证明了非营利组织仅仅依靠传统的运作机制已经无法充分担负起公共责任，因为其生存都面临着危机，而市场化运作是非营利组织克服“志愿失灵”的路径选择和有效尝试，内部管理的企业化、收费制、政府购买公共服务、与企业互惠合作和竞争、商业投资是非营利组织市场化运作的基本模式[11]。

全民健身志愿服务组织要以市场化运作的思路摆脱资金不足的困境，首先要依靠政府财政的大力支持。采取政府向全民健身志愿组织购买公共服务的形式，政府可采用委托模式即通过合同或协议形式规定体育公共服务或产品的质量和数量标准，由全民健身志愿组织提供体育公共产品或服务，即以市场化的手段执行传统上由政府部门执行的公共服务；其次，可实施低于市场价格的服务收费向志愿服务受益人收取一定的费用，以此补偿部分产品成本。这个过程中既要坚持志愿组织的公益性宗旨，还要坚持收益的非分配性原则；第三，可与企业进行互惠合作。全民健身志愿组织发展到今日，已初具规模和影响力。在全民健身上升为国家战略的背景下，志愿组织积极主动地寻求与实力雄厚的企业展开合作，动员企业进行捐助或赞助全民健身志愿服务主题公益活动。这样既可以提升企业的知名度，改善企业公益形象，也为全民健身志愿组织筹集了一定的活动经费和项目经费。

当然，以市场化运作能够一定程度上缓解志愿服务资源稀缺和效率低下的问题，但是,市场化也是一把“双刃剑”,运作过程中容易导致志愿组织目标宗旨的偏离，同样需要发挥政府的监督作用，以保证市场化运作朝着有利于全民健身志愿组织的方向发展。

3.2 重新定位体育行政部门与全民健身志愿组织的关系，转变政府职能

发达国家和地区有相对深厚的公民社会基础，志愿服务也有上百年的历史积累，政府在克服志愿失灵中更多的是发挥监管职能以发挥其传统优势。而我国志愿服务发展的社会基础尚不成熟，志愿服务事业总体上处于起步阶段，政府有大力推动志愿服务的强烈动机，试图借助自身力量积极介入以发挥主导推动作用，但由于自身定位不当，导致志愿失灵以“中国特色”的方式而凸显。英美等发达国家的经验告诉我们，志愿服务的发展离不开政府的支持，但是政府的角色定位应该是扶持者、调控者和监督者，而不是领导者、参与者。萨拉蒙的“第三方治理”理论认为，政府作为资金提供者和监管者的角色与政府作为服务提供者的角色被明确地区分开来。政府以税收、服务购买等形式负责向第三方机构提供资源支持，由第三方机构代替政府提供社会服务，这样，政府和第三方机构就形成了一种合作关系[12]。萨拉蒙将政府的角色定位于“资金提供者”，而将非营利组织的角色定位于“服务提供者”。这样，既使非营利组织有超过一半以上的资金来源于政府，也不会形成对于政府的依附性关系[2]。

体育行政部门应转变观念和职能。在与全民健身志愿组织的关系上，要减少对志愿组织的行政干预，使其在开展全民健身志愿活动时拥有更多的自主权和创造性。把全民健身志愿服务组织视为政府的合作伙伴，在全民健身志愿服务项目上展开合作，给予一定的财政资助，并设立相应的服务质量与绩效监测系统，监督与督促全民健身志愿组织完成政府委托的公共服务责任。

3.3 健全相关法规制度，完善全民健身志愿服务激励机制

全民健身志愿失灵的种种表现与政府不同程度的越位、缺位有关。要想避免志愿失灵，必须依赖于政府通过完善的相关法规制度来回归有效职能，同时，创建有利于全民健身志愿服务良性健康发展的法律环境也是政府的重要职责。从全民健身志愿服务实践来看，通过近年来体育行政部门的推动，基本建立了全民健身志愿者注册登记、招募培训等制度，亟待完善的是全民健身志愿服务激励和评估监管机制。这主要涉及志愿服务工作计量制度、志愿服务补偿制度、志愿服务质量评估考核制度、资源使用和分配的监管制度、民间捐赠制度等。

从国外志愿服务激励机制的来看，主要包括两个方面：一方面是针对企业和个人捐助志愿组织行为的激励；另一方面是针对公众参与志愿服务的激励。对企业和个人捐赠志愿组织的激励，国外普遍采用减免税的做法。在美国，企业支持志愿服务是比较普遍的现象，比较大的企业通常通过创办基金会来支持志愿服务，更多的中小企业则主要通过捐赠等形式为志愿服务提供多种支持，这些捐赠将依法享受抵税等政策优惠[13]。而对于公众参与志愿服务，我们总是在一味强调其自愿性、无偿性，却忽略了志愿者及志愿组织工作者获得 “回报”的可能性。美国在其他与志愿服务相关的地方性立法上也都显示出了对志愿服务参与者的保障。各个联邦与州都设有专门机构对志愿者绩效进行评估，志愿服务参与者在奖学金、升学和就业等方面的权利都可得到法律法规的明确保护，杰出的志愿者不仅能够得到政府的表彰还可以依法得到物质奖励[13]。建立完善的全民健身激励机制，不仅可以引导企业和公众积极参与志愿服务，还是培育公民志愿精神的重要途径，同时也是克服全民健身志愿服务资源不足的重要措施。

4 结语

我国全民健身志愿服务活动是在政府的主导下发展起来的，具有较为明显的组织化、政府化特征。这种发展模式在志愿服务文化基础不足、社会组织力量薄弱的情况下有其合理性，但时至今日，却已逐渐成为阻碍它继续发展的主要因素。全民健身志愿服务过程中产生的失灵现象，可以说与政府缺位和越位有关。要想消解我国全民健身志愿服务活动过程中的失灵现象，推动其进一步发展，必须增强全民健身志愿组织资金筹集能力，扩大志愿服务覆盖面，以法治的视野来变革政府对全民健身志愿组织的管理方式，健全相关法规制度，让全民健身志愿组织在具体的志愿服务活动中依法自主开展活动，不断完善全民健身志愿服务激励机制，提高全民健身志愿组织的管理水平。

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