我国西部地区农村体育公共服务供给机制研究

葛小军 ，成 英 ，沈克印

体育公共服务是指为满足人们共同需要，具有非竞争性和非排他性的公共物品性质的体育服务[1]。它的供给应在以政府为主体的基础上实现多元化供给[2]。近年来，在体育惠民政策的推行下，我国西部地区农村体育事业有了长足发展，农村体育公共服务质量也逐步得到改善。然而，经济相对落后、地广人稀、分散居住等特点加大了西部地区农村体育公共服务的供给难度，使得传统的、政府垄断下的体育公共服务供给模式依旧无法满足农村居民日益增长的体育需求。毋庸置疑，西部地区农村体育公共服务是我国由体育大国向体育强国迈进过程中的重点和难点，如何进行体育公共服务供给侧改革，规避农村体育公共服务供给的传统缺陷，构建农村体育公共服务多元供给体系，提升农村体育公共服务建设效率和水平，已成为当前西部地区各级政府亟待解决的重要问题。

1 西部地区农村体育公共服务中的供给问题

1.1 体育公共服务供给不足

在我国西部大部分农村地区，体育公共服务仅靠政府提供，供给明显不足。首先，体育设施基本配备仍未完成。体育设施是体育事业发展的物质基础。近年来，随着“农民健身工程”和“雪炭工程”的推进，西部地区农村体育设施有了长足改善，但是在质和量上仍然缺口很大。第六次全国体育场地普查数据公报显示，西部地区体育场地总面积4.2亿平方米，人均1.22平方米，远低于全国平均水平[3]，特别是在山区农村，体育设施“零配备”现象依然严重，严重影响了农民享受体育公共服务的权利；其次，全民健身平台匮乏。在西部地区，乡镇以下基层政府很少组织农民体育活动，各级地方文化站也形同虚设，除了宣传一些农科知识外，很少开展其他文化活动，更别说组织全民健身活动，全民健身平台的缺失削弱了农民共享体育事业发展成果的积极性；最后，农村社会体育指导员匮乏。社会体育指导员是发展我国体育事业的一支重要力量，承担着群众体育的组织、宣传、指导、健康管理、安全管理等软性体育公共服务任务。除一些重点村外，大部分农村地区行政村都未配备社会体育指导员或文体专业人员，影响了基层体育事业的发展。

1.2 体育公共服务供需失衡

随着经济社会的不断发展，我国农村发生了巨大的变化。2013年农村恩格尔系数降至37.7%，生活水平已达到相对富裕阶段[4]，农民对精神文化的需求迅速增长并呈多样化发展。为满足农民日益增长的体育需求，我国西部地区各级政府逐步加大了农村体育公共服务的投入，加强农村地区体育场地设施的建设。目前，每一个行政村一块标准篮球场和两张乒乓球台的基本配置逐步普及，在一些重点村还增加配备一个室外多功能健身点。然而，整齐划一的基本配置依旧没有提升西部农村地区体育公共服务的质量。一方面，现有场地利用率太低。在西部农村地区，掌握篮球和乒乓球技能的农民所占比例很低，而且大部分是青壮年男性。他们往往肩负着种植庄稼和外出打工挣钱养家的重任，繁重的体力劳动使得他们无意参加体育锻炼，再加上器材的短缺和技术指导人员匮乏，球场无人问津，篮球场沦为打谷场，乒乓球台锈迹斑斑；另一方面，大多数农民有较强参加体育锻炼的意愿。和过去相比，今天的农民对健康与体育的认知有了较大的变化，他们也想通过体育锻炼来增进健康，增强体质，他们想参加的项目或者向往的项目是他们熟知的那些民族传统体育项目和民俗传统体育项目，如弹弓、秋千、射弩、磨担秋、跳脚、陀螺等，但缺乏场地设施，同时他们也想学习并参加广场舞、篮球、乒乓球等当下流行的运动项目，但缺乏技术指导，只能远观。体育公共服务的供给应符合百姓意愿，因时、因地、因人而异[5]，要做到服务于农民，满足农民之所需，达到供需平衡。

1.3 体育公共服务区域不均

西部地区地方政府依托财政状况和群众体育发展规划逐步发展农村体育公共服务，并取得了一定的成绩。然而，在广袤的西部农村地区全面实现体育公共服务均等化是极其困难的。目前，体育公共服务区域差异的状况是西部农村地区体育公共服务均等化发展面临的重要问题。一方面，体育场地设施不均等。城市近郊的行政村、拆迁移民村落、交通便利的自然村、人口集中的自然村和经济条件较好的行政村被政府列为发展体育公共服务的重点村，也成为“雪炭工程”和“农民健身工程”等惠民工程的设置点，有些重点村还设有文化站，配备文体专业人员，而偏远的山区行政村、散居和人口较少的自然村受体育政策关照较少，基础体育场地设施建设严重滞后；另一方面，体育锻炼氛围不均等，体育公共服务的需求程度不一样。在有线电视、网络、广播等媒介的宣传下，城市近郊农民的体育锻炼意识更为强烈，对体育政策的了解程度较高，接触体育活动实践、体育学习和体育相关培训指导的机会也更多，体育公共服务的供给质量也较高，而政策、资源、信息等方面的差异使得偏远农村获得的体育公共服务寥寥无几。区域差异造成的当下全民体育公共服务体系的构建的不均衡格局亟待解决。

1.4 体育公共服务效率低下

政府在体育公共服务供给过程中要兼顾公平与效率。在我国由体育大国迈向体育强国的战略背景下，西部地区各级政府在政策制定上已明确了农村体育公共服务的发展重任，对农村体育公共服务的投入也逐年增加，然而由于服务效率低下，体育公共服务质量不高，农民并未真正享受到体育公共服务的发展成果。一方面，农村体育公共服务体系构建尚需时日。体育公共服务体系是指由满足人们体育需求的各种要素构成的有机整体，包括体育活动、体育组织、体育场地设施、体育信息、体育指导、体育政策法规、体育监督反馈和体育绩效评价等子体系[6]。目前，在西部农村地区，除了体育场地设施体系正在逐步构建外，其他体育公共服务的子体系尚未建立，这也导致整个体育公共服务无法高效运转；另一方面，服务型政府观念尚未形成。受传统观念影响，政府依旧是高高在上的“指挥者”，以“领导”的姿态主导着农村体育公共服务事业的发展，忽视了农民的现实体育需求。政府仍是什么都管的“全能人”，其垄断地位未被打破，使得市场竞争机制缺乏，降低了体育公共服务的效率。体育公共服务是一个庞大的体系。只有集社会各种力量共为之，才能使得各种构成要素有机结合，高效运转。

2 西部地区农村体育公共服务供给问题的成因

2.1 农村经济相对落后，体育公共服务的财政投入不足

为扎实推进新农村建设，在全面推行农村税费改革的基础上，国务院出台了《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》(国发[2006]34号)，大部分县级政府进行了财政改革，农村地区的社会事务、经济发展、基础设施建设等经费由县财政统一管理，体育公共服务也获得了相应的财政支持，发展势头良好。然而，西部地区农村公共服务基础薄弱，事务庞杂，税费改革后吃紧的县财政无力提供全面充足的公共服务[7]，只能将投入的重心放在就业、教育、医疗、安全、文化、保险、住房等基本公共服务项目上，对体育公共服务的投入相对不足。目前，农村体育公共服务的投入主要依靠政府专项转移支付，以及“雪炭工程”“农民体育健身工程”等项目申请获得。同时，在体育公共服务发展过程中，城乡体育经费投入差距明显。县级政府往往持“城市偏向性”的原则优先发展城区的体育公共服务事业，在基础体育设施的建设与维护、社会体育指导员的配备、体育活动的组织、宣传和指导上给予城区更多的投入。在偏远农村仅仅提供体育场地设施这些硬性服务项目，而这些硬性服务项目大部分是由制度外资金——体育彩票公益金的投入修建的。因此，西部地区地方政府财政困难，农村体育公共服务投入不足是农村公共服务供给不足的重要原因之一。

2.2 政府体育公共服务意识不强，决策机制不完善

长期以来，农村体育公共服务在政府工作中处于边缘化位置，很多乡镇文化站或村文化中心的体育公共服务职能被忽视。在西部大多数农村地区，官本位思想依旧存在，政府的体育公共服务意识不强，在体育公共服务产品供给过程中往往采用政策性的、强制性的、灌输性的单向供给模式。统一配置的篮球场、乒乓球台和农民体育健身工程等场地设施是在“政府意志”主导下构建的农村体育公共服务，使得农村体育公共服务供给与农民群众的体育需求严重脱节或错位。农村体育公共服务的主体是农民，体育公共服务的供给也应以农民为本位，首要考虑农民的体育公共服务需求。而西部农村地区体育主管领导往往身兼多职，在体育公共服务供给决策制定过程中扮演上级政策的“执行者”，生搬硬套地按照政策规定执行。既未建立科学合理的决策机制，忽略决策的民主性、可行性和创新性等原则，又缺乏通畅的农民体育公共服务需求表达渠道，忽视农民群众意见的收集，导致体育公共服务供给决策未达到最优化，未能真正推进农村体育公共服务事业的发展。

2.3 基层政府绩效考核机制不完善，“形象工程”严重

目前，在西部地区“选择性治理”的基层政府管理体制仍旧存在[8]。政府基于自身利益而有选择地开展行政作为，依据上级政府的考核标准，注重农村地区经济的发展，较少关注农村公共事务的发展，对农村体育公共服务的关注更少。随着新农村建设的深入推进，农村地区民生的改善逐步纳入到基层政府的绩效考核，但考核机制还未完善，考核内容和细则尚未出台，基层政府在行政管理中仍然存在职能越位、错位的现象，忽视农村体育公共服务事业的发展。另外，在有限的专项经费的使用中，政府更多注重硬指标的发展，注重能“彰显面子、提升形象”的农村体育场地设施建设，优先提升交通便利、政府重点扶持的行政村的体育相关设施建设，忽略体育知识宣传、体育技能培训、体育活动组织、体育骨干培养等体育文化的提升。体育文化软实力是当下农村地区最为缺乏的，也是农村体育公共服务发展中最为重要的。只注重“面子工程”“形象工程”的建设，不注重农村体育文化内涵的提升，就不可能提升农村体育公共服务的质量。因此，注重内涵发展，构建完善的基层政府绩效考核机制是亟待解决的问题。

2.4 农村体育公共服务市场化不足，社会体育组织匮乏

近年来，农村居民不断增长的体育需求与农村体育公共服务供给的严重缺位之间的矛盾越来越突出。在此背景下，市场资本进入农村体育公共服务事业是很有必要的。然而，在西部农村地区的体育公共服务供给方面，政府是“全能政府”，对体育公共服务政策的制定、产品的生产与供给、体育知识的宣传、体育技能的培训等事务方面全盘包办。政府在体育公共服务领域的垄断地位不仅使得竞争机制缺乏，体育公共服务成本居高不下，严重降低了体育公共服务供给效率，而且体育公共服务供给方式单一，体育公共产品缺乏多样性，严重影响了体育公共服务质量。政府包办还容易滋生腐败，形成专政独断。一系列问题使得政府加强体育公共服务制度改革，开始引入市场机制，提出了政府购买体育公共服务的发展方向，农村体育公共服务市场正在形成，但还处于初期阶段，全面推行尚需时日。另外，西部农村地区非营利体育组织缺乏，农民体育社团建设不足，家庭式体育锻炼小团体也未形成气候，农民体育消费观念还比较落后，农村体育市场基础薄弱，使得体育公共服务产品成本较高。这样不仅给农村体育公共服务市场化的推进设置了障碍，也影响了农村体育公共服务社会化的进程。

3 构建西部地区农村体育公共服务多元供给机制

3.1 服务型政府：重塑农村体育公共服务供给的服务理念

体育公共服务供给的核心主体是政府[9]，政府职能转变是提高体育公共服务质量的关键。因此，建设人民满意的服务型政府，重塑农村体育公共服务供给的服务理念是必然选择。首先，建设服务型执政党，提升政府人员体育公共服务意识。建设一支以全心全意为人民服务为根本宗旨的执政队伍，以人为本，执政为民，强调“服务”是其本质属性和最重要的执政方式，明确“服务者”是其在履行体育公共服务职能中的首要角色，做到以“服务”为先，以满足全体社会成员的体育公共服务需求为己任；其次，树立“公平公正”的体育公共服务供给理念，实现城乡体育基本公共服务均等化。服务型政府提供的体育公共服务应是均等化的服务。各级政府人员应树立“公平公正”的体育公共服务供给理念，科学制定供给规划，均衡发展城乡基本体育公共服务，让广大人民群众享受体育事业发展成果；再次，依法行事，构建农村体育公共服务供给的法律保障。服务型政府必然是法制政府，制定法律法规来保障农村体育公共服务的供给，约束政府人员行政行为，做到有法可依、依法理政、依法问责，保障西部农村地区体育公共服务事业的发展，促进小康社会的全面建设；最后，改革政府人员绩效考核制度，加大体育公共服务等公共事业考核比重。加强西部农村地区基层干部的绩效考核管理，完善体育公共服务绩效评估体系。既要注重硬性和软性指标考核，还要注重社会评价考核，不断提升体育公共服务事业的考核比重，从而提升政府体育公共服务效率，切实改善西部农村地区民生状况。

3.2 双向交流：创新农村体育公共服务决策机制

双向交流机制就是在农民和决策主体之间建立双向交流通道，实现上行下达的民主化决策机制。在西部地区，县级政府应成立农村体育公共服务决策小组，完善决策体系，按照“自上而下要明晰、自下而上要通达、民族因素要考虑、监督机制要完善”的原则创建双向交流决策机制。第一，自上而下要明晰。县级政府要加强政策下达渠道建设，通过文件、政府官方网站、微博、微信等多元渠道传达上级政府的体育公共服务政策和县域体育公共服务决策主体的意图，让广大农民清楚农村体育公共服务各项政策。第二，自下而上要通达。农民体育公共服务需求诉求渠道要通畅，共包括两个方面内容。一方面政府要重视农民在体育公共服务中的作用，扩大农民参与行政决策的范围，积极听取农民群众的意见；另一方面，要依法构建良好的农民体育公共服务需求表达渠道，充分利用网络平台、手机信息、实地信访、调研等途径了解农民群众的真实需求，确保农民体育需求表达和上访的渠道通畅。第三，民族因素要考虑。西部农村地区居住着众多少数民族，各民族的传统体育项目具有很强的普适性和健身价值。农村体育公共服务的供给要因地制宜，充分考虑当地民族条件，汲取民族传统体育项目传承人的知识信息，建设有民族特色的体育公共服务项目。第四，监督机制要完善。构建内外监督体系，完善农村体育公共服务供给监督机制，做好决策反馈。既要完善政府内部监督体系，实现决策过程的公开化，确保体育公共事务、资金开支透明化，加强审计，杜绝腐败，又要建立外部监督体系，组建农村自治社区和农民体育协会，提高农民组织化程度，提升农民监督意识，并借助社会媒介的舆论监督，确保体育公共资源的合理使用，将体育公共服务置于全社会公开透明的监督之下。

3.3 政府购买：构建新型农村体育公共服务供给方式

在新公共管理理论和公共产品理论的推动下，我国在上世纪末引入政府购买公共服务机制，并逐步在社会公共服务的多个领域中得到实践。在上海静安区、江苏常州、浙江温州、广东佛山等东部地区，地方政府陆续开始了购买体育公共服务的实践探索，取得了一定成效，缓解了政府公共财政的压力，促使了当地体育公共服务质量和效率的提升。然而，在西部地区，这种新型的体育公共服务供给方式还未推广，政府依旧垄断体育公共服务供给。因此，加强制度改革，引入市场竞争机制，以政府购买方式构建新型农村体育公共服务供给方式应是有效解决西部农村体育公共服务事业发展缓慢、体育公共服务供给效率低下的重要途径。首先，完善转移支付制度，提高西部县域政府体育公共服务购买力。资金短缺是制约西部地区农村体育公共服务发展的重要因素。在“更加注重社会公平”的原则下，改革转移支付模式，完善转移支付制度，优化转移支付结构，增加中央财政对体育公共服务的转移支付规模，加大西部地区农村体育公共服务的专项转移支付力度，并加强管理，规范转移支付配套政策，明确配套资金比例，着实提升政府购买体育公共服务的财力。其次，改革政府体育行政管理体制，明确政府在体育公共服务购买中的角色。运用公共服务理论创新政府体育行政管理体制，建立政府主导下的体育公共服务购买体系，改变政府在体育公共服务供给中“全能人”的角色，使政府集中精力做好体育公共服务供给决策、规划、协调、监督、创新、评估等管理职能，力争在体育公共服务购买中做一个“精明的买家”[10]。再次，明确政府购买体育公共服务细则，稳步推进购买范围。加强政府购买体育公共服务制度建设，完善相关法律法规体系，厘清政府与市场供给农村体育公共服务的范围，以满足农民体育公共服务需求为导向，建立政府购买农村体育公共服务目录清单，按照急需程度逐步推进购买范围。最后，培育多元体育公共服务供给主体，健全体育公共服务市场机制。加大宣传力度，提高政府购买体育公共服务的社会关注度，充分发挥全社会的力量，构建以政府为主导的多元供给模式，大力培育企业、非营利体育组织等农村体育公共服务供给的市场主体和社会主体，建立体育公共服务购买方式选择机制，并加强质量监管，真正发挥政府购买体育公共服务效益。

3.4 多维协同：构建农村体育公共服务供给网络

当前，西部地区农村体育公共服务事业还处于发展初期，虽然各地政府都在努力探索农村体育公共服务供给路径，并取得了一定成绩，创新出一些区域亮点，但是还远未达到解群众之需，令群众满意的地步。只有建立区域联动、城乡对接、东西帮扶、学研共进多维协同的农村体育公共服务供给网络，才能快速推进农村体育公共服务事业的建设。第一，区域联动。加强乡镇联合、村村协作、户户帮学等区域联动方式，有效整合区域内各种体育资源，充分利用人力资源、地理条件、自然条件、民族条件和传统体育项目规划区域内农村体育公共服务供给基本标准，加强推进区域内喜闻乐见体育项目的全民普及，组织开展区域内有影响力的全民体育活动，做到区域体育资源共享，体育公共服务共进。第二，城乡对接。随着城乡一体化的逐步推进，城乡体育公共服务均等化势在必行。加强推进西部地区农村体育公共服务社区化，建立地区城乡社区的对接，用政府购买体育交流、体育培训、体育宣传的方式推进城市社区帮扶农村社区体育公共服务软性指标的提升，利用城市社区闲置体育设施器材缓解农村体育硬件设施的短缺。第三，东西帮扶。东西扶贫协作是实现东西部地区协调发展的一项战略任务。引导东部扶贫资金、人才、体育相关企业投入到西部地区农村体育公共服务建设中，借鉴东部地区农村体育公共服务发展经验，形成东西帮扶的良性运行机制，加快西部地区农村体育公共服务发展步伐。第四，学研共进，加强地方高等体育院校与西部地区农村的合作。在当地政府支持下引导体育院校学生到农村基层进行实习、调研和工作，直接参与体育技能培训、体育活动组织、体育宣传等农村体育公共服务的供给，在学习研究过程中为农村体育公共服务建设做出一份贡献。

3.5 内生式发展：确立农村体育公共服务可持续发展理念

内生式发展(endogenous development)往往被视为一种进步的发展模式。发展的过程由本地控制，发展的选择由本地决定，发展的利益保留在本地[11]，是致力于解决区域特别是乡村发展问题的一种新模式[12]。虽然还尚未形成清晰的理论体系，但是“如果发展作为个人解放和人类的全面发展来理解，那么事实上这个发展只能从一个社会的内部来推动”[13]，“强调乡村内部资源的充分利用与开发，以及本地动员对于乡村发展的重要性”等重要论述对农村体育公共服务事业的可持续发展有明显的指导作用。以内生式发展为理念，不断加强农村体育内生力，增强农民体育意识应是西部地区农村体育公共服务持续稳定发展的根本动力。首先，增强自我发展能力，克服农村体育公共服务发展瓶颈。不仅要加强对农民现代体育知识和技能的培养，特别是简单易行的体育技能，使其掌握科学的体育锻炼方法，养成良好的体育锻炼习惯，而且要充分发挥农民的主观能动性，使其参与体育公共服务的决策制定，并在已有的传统体育认知能力基础上，自我开发，创造出特色的体育锻炼方式，在体育锻炼中实现自我。其次，立足乡土，充分利用和开发乡村体育资源。大力挖掘农村特色体育项目，充分利用农村自然环境条件，整合民族体育文化、民俗体育文化和现代体育文化，创建特色体育文化村，在节假日、农闲和集市开展各种喜闻乐见的体育活动。再次，以农民为主体，组建农村体育组织。加强组建县以下单项体育协会，充分发挥体育协会的作用，引导广大农民组建体育社会组织和体育社团，促其积极参与体育锻炼。最后，示范带动，构建农村体育公共服务协作发展之路。创建各级体育示范村、体育示范组织、体育示范家庭，充分发挥榜样和引领作用，以点带片，以片带面，并重视农民体育骨干的培养，加强协作，建立一个强大的农村体育圈，团结一致，共同促进西部地区农村体育事业的健康发展。

4 结语

2014年国务院颁布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中明确要求：到2025年体育公共服务基本覆盖全民[14]。为实现这一目标，加快西部地区农村体育公共服务建设势在必行。然而，西部地区农村体育公共服务建设是一项长期复杂的系统工程，不可能一蹴而就。只有在科学发展观的指导下，以民为本，努力建设服务型政府，构建双向交流决策机制，加快推进政府购买，建立多维协作渠道，以内生式发展为主线创新西部地区农村体育公共服务供给机制，注重西部地区农村体育公共服务的长效发展和目标导向，从迈向体育强国战略层面科学规划，合理引导，集政府、市场、社会之合力共为之，才能创建多元化的农村体育公共服务供给模式，促进西部地区农村体育公共服务事业健康、有序、协调发展，促使我国体育公共服务基本覆盖全民目标的实现。

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