嘉兴镇村建设与农业现代化协调发展研究

嘉兴调查队课题组

嘉兴镇村建设与农业现代化协调发展研究

嘉兴调查队课题组

镇村建设与农业现代化两者紧密联系。从本世纪初起，嘉兴“城乡一体化”、统筹城乡发展早改革、早启动，镇村建设走在全省的前列，但在土地、资金、户籍等配置方面也出现不少难点；与此同时，农业现代化发展步子相对滞后，发展水平处于全省中游。下一步，各级党委政府需要增强协调发展的理念，通过体制机制创新，加强规划引领，释放市场活力，尊重农户意愿，着力在加强镇村建设和农业现代化协调发展上下功夫。

镇村建设农业现代化协调发展

一、发展现状

为使课题研究更接地气，课题组选择了嘉善、平湖、桐乡的6个各具特色的镇及所辖12村进行了重点座谈调研和深度访问，同时对12个村120户农村居民家庭开展了入户调查，综合看：近年来，嘉兴镇村建设与农业现代化按各自轨迹取得了发展和进步，镇村建设与农业现代化间的协调发展也有了一定的基础。

（一）镇村建设发展轨迹

1.镇村建设取得了长足发展。嘉兴自2004年起在全国率先启动“城乡一体化”战略，2008年起作为浙江省唯一统筹城乡发展试点市，较早推进镇村建设。与2010年相比，2015年嘉兴67个涉农镇（街道）建成区规模增长58.6%。镇区总户数和总人口分别增长64.8%和79.9%。

2.新农村居民集聚点建设有了大幅度推进。2011年至2015年，全市农房改造集聚量达到62887户，占2015年末农村户籍户数8.5%，有力提升了嘉兴人口的城镇化率水平。

3.农村基础设施建设与公共服务有了质的提高。至2015年底，全市67个涉农镇（街道）所辖783个村，垃圾集中收集村达100%，污水集中处理村占84.7%。自来水入户率达93.5%，燃气入户率达42.3%。幼教、小学、图书馆、医疗卫生机构等公共设施的村级覆盖率均有不同程度增长。

（二）农业现代化发展轨迹

1.嘉兴农业的组织化、规模化程度有很大提高。农户承包耕地的流转率由2010年的25.3%上升到2015年的50.9%。全市共有市级以上农业龙头企业226家，经备案的农民合作社885家，经工商注册的家庭农场1939家，种养大户1.89万个。

2.农业科技渗透到农业生产的全过程。一是设施农业成长很快。2015年全市设施栽培播种面积56万亩，占流转耕地的46.2%。二是技术应用深入农业全过程。2015年全市化肥深施、化学除草、病虫综合防治、节水灌溉、喷滴灌面积占总播种面积的比重分别达58.1%、91.5%、40.9%、25.7%和3.2%。

3.现代概念对农业改造不断深入。一是互联网影响。2015年实现网上农产品交易额5.44亿元。二是现代消费影响。全市新建休闲观光农业区106个，占地6.91万亩，年末从业人员1.1万人，实现收入9.25亿元。

（三）镇村建设与农业现代化协调发展有了一定基础

1.村镇建设为现代农业的发展提供了要素基础。2015年以乡村道路为主体的四级公路通车里程达到3753公里，占公路通车里程净增数的93.8%，已初步形成较发达的公路网，为农业机械化作业奠定了基础。

2.农房集聚与新农村建设、农地流转使农地的集中利用有了基础。与2003年相比，嘉兴农村家庭经营流转耕地增加了85.96万亩，为规模经营提供了条件。

3.镇村建设中的教育提升和科技普及为农业现代化提供了人才与技术支撑。2015年，全市就业人口平均受教育年限为9.30年，比2010年提高0.56年；67个镇（街道）农牧业技术培训人数达到4.04万人，比2010年增长8.5%。

4.农业现代化为村镇建设提供支撑。一是农产品供应的支撑。嘉兴农产品市场供应充足。二是非农劳动力就业的支撑。2015年全市67个涉农镇（街道）非农就业人口达到248.04万人，比2010年增加了16.43万人。三是村容村貌优化，为镇村建设推进提供了环境支撑。

二、存在的问题与难点

（一）镇村建设中存在的问题

1.镇村建设规划多变，制度成本高。如2012年提出“1+X”居住点规划，即以镇级政府所在地为中心，规划若干个新农村居住点。2016年上半年提出“1640、四百一千”（1个主城区、6个中心城区、40个新市镇、400个城乡一体新社区和1000个传统自然村落）的江南水乡典范空间框架。思路频繁变动，易造成浪费。

2.要素配置跟不上现实需求。据调研，一些地方农村居民进城入户的需求强烈，但因用地政策、建设资金等要素配置跟不上，供需矛盾较为突出。

3.财权与事权不匹配，镇村财政风险积累。一是镇村建设资金循环不畅。二是事权下放快，财权滞后。三是要素分配与财政安排脱节。资源配置中非市场因素影响大。

4.集聚区管理问题尚有诸多难点。一是进城入户与真正落户有差距。农村新居民与当地城镇居民不同权。二是由两地以上农村居民汇聚的小区户籍管理出现难处。三是集聚区的组织管理模式难界定。

（二）农业现代化发展中存在的问题

1.政策导向多变。以养猪为例，2008年以前鼓励养殖，2013年起以减量提质为主，2016年以散养户清零和规模户管控为主等。产业政策的多变不利农业现代化发展。

2.短板与矛盾共存。如土地产出率低与农保率高的矛盾。粮食目标任务重与粮食效益低矛盾长期存在。嘉兴一马平川的土地资源与土地流转率仅处全省平均水平（2015年）是不相称的。

（三）协调发展中存在的问题

1.协调发展的理念还不够。据了解，嘉兴市、县、镇三级层面均未有镇村建设与农业现代化协调发展的实施意见，更不用说规划。课题组在6个镇12村座谈中，也未有人提及协调发展。这说明协调发展的理念还不够。

2.两者尚未有协调机制。从各镇（街道）看，城建与农业的分管领导不是同一人。条线管理更复杂，农地产权与使用归国土部门，农业生产归农经部门，灌溉归水利部门，农房建设归城建部门。分头管理必会影响协调。

3.农业现代化的发展总体滞后于镇村建设，形成事实上的不协调。2014年嘉兴市城乡统筹发展水平居全省第1位，而2015年度嘉兴农业现代化综合评价列全省第5位。

三、对策与建议

（一）增强协调发展的理念，建立协调发展工作机制。

各级党委政府要树立协调发展的理念，合理调整领导分工和部门职能，建立协调发展工作机制。建议先以调整镇（街道）级的工作机制较合适，进行试点式推进。

（二）强化规划引领，推进镇村建设与农业现代化多规合一。

1.强化规划的协调性。将镇村建设和农业现代化纳入镇域整体的“多规合一”。强化城镇、城乡一体新社区的集聚功能，优化配套设施布局；对镇区以外的农地区域，重点推进农业现代化。

2.强化规划刚性与弹性的有机统一。一方面，通过法律形式强化规划执行的刚性；一方面，在规划总体原则确定的大框架下，需要为镇村建设与农业现代化建设功能集成预留空间以提升运作效率。

（三）广泛引入市场机制，让市场在协调发展中发挥决定性作用。

1.引入要素市场化机制，引导资源配置的公开、平等与竞争。将原行政分配的耕地保护、粮食生产、污染排放、土地整理、建设用地等指标、财政补助等相关要素市场化，引导政府与经济主体一起公开参与、平等竞争，提升效率。

2.引入跨区流动机制，引导地区产业定位的细分与重构。在交易对象选择、要素流动范围限定和补贴等支持上，要打破镇域、县（市、区）范围限制，鼓励跨区域流动。

3.引入多元经营机制，引导农业现代化向纵深推进。要在农地利用、产权安排、组织转型上作提升，尤其是引入民间资本、非农资本入农，用新思维来促进农业现代化的发展。

（四）推进管理体制改革，提升管理在协调发展中的效能。

1.转变观念，分离职能，增进服务。要将镇域经济的发展功能分离出来，将市场调节、引导的功能还给经济实体，通过控股企业、控股平台来经营开发区、经营城镇，降低镇级政府的财务风险。

2.理清基层职能边界，落实事、财合一的服务机制。对现有公共服务职能进行进一步梳理，明确职责，逐级落实。大力推进网上自助，形成“小事不出村，大事不出镇，网上自助办，信息无障碍”的服务新格局。资产负债表编制工作的全过程，对方案设计、任务部署、数据采集、录入审核、数据评估、储存归档等各个环节的工作，实行全过程、全方位的质量管控，确保数据客观准确，可核查、可追溯、可追责，从而为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供真实有效的信息基础、监测预警和决策支持。

（三）加强基础建设。如果国家今后每年要求开展这项编制工作，建议加强自然资源管理的基层基础建设。一是适当增加资源管理部门的监测点位数、提高监测频率，以此提高推算指标的准确度和可靠度。二是进一步充实基层统计人员力量，落实财政专项经费预算，加快相关编制技术的研究攻关，统筹做好相关保障工作财政专项经费。三是充分借助社会中介力量，通过政府统一购买服务的方式，攻克解决自然资源统计中的技术疑难问题。

（责任编辑：施越霞）

3.创新公共服务提供模式，降低服务成本。将适宜外购提供的基础公共服务外包、分离给第三方，通过市场化公开、平等、竞争、择优的方式选择服务主体，按服务规模、质量、评价支付费用。

（五）着力提升创新层级，以改革来破解协调发展中的难题。

1.强化改革对接。对土地利用、要素流动改革等要强化“与上级、与要素流动对象和与权利流出方”等多方对接，争取固化改革成果。

2.强化改革延续。对前期的各项地区性政策作系列梳理，对适合当前形势的继续坚持；对有瑕疵的政策及时加以修正；对不适合的政策、做法予以妥善废止。

3.强化改革相容。对镇村建设、农业现代化等具体政策安排要考虑其相容性和渐进性，兼顾政府可承受、农民（企业）可接受、发展可持续等原则，保持“小步快走，持续进步”的节奏，加速推进。

课题负责人：吴红卫

成员：张全跃、李雁清、管一佳、朱蕾

执笔人：张全跃、李雁清

（责任编辑：牛域宁）