编制自然资源资产负债表试点工作刍议

顾建蓉

（湖州市统计局，浙江湖州 313000）

工作实务

编制自然资源资产负债表试点工作刍议

顾建蓉

（湖州市统计局，浙江湖州 313000）

浙江湖州市作为全国五个试点地区之一，扎实推进自然资源资产负债表编制试点工作，取得一些经验，也存在宏观和微观两方面难点。现提出加强顶层设计；强化质量管控；加强基础建设等措施，以攻克解决自然资源统计中的技术疑难问题。

自然资源；资产负债表；试点工作

根据中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》和国务院办公厅印发的《编制自然资源资产负债表试点方案》的要求，作为全国五个试点地区之一（其余4个为内蒙古自治区呼伦贝尔市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市），浙江湖州市科学谋划、精心组织，扎实推进自然资源资产负债表编制试点工作。

一、编制的基本情况

根据试点方案，我国自然资源资产负债表的核算内容主要包括土地资源、林木资源和水资源。土地资源资产负债表主要包括耕地、林地、草地等土地利用情况，耕地和草地质量等级分布及其变化情况。林木资源资产负债表包括天然林、人工林、其他林木的蓄积量和单位面积蓄积量。水资源资产负债表包括地表水、地下水资源情况，水资源质量等级分布及其变化情况。在各地试点中不开展价值量核算。

目前，湖州已编制完成了全市及各县区2011—2015年实物量表，并于9月底向国家统计局提交了试点工作报告，试点工作任务已基本完成。湖州先行先试，试点成果获得了国家统计局等相关部委和领导的肯定，为国家进一步总结编表经验，制定正式的编表制度打下了很好的基础。

二、编制的典型经验

（一）政府支持，落实责任。为加强领导，落实责任，我们成立了由市委、市政府主要领导任组长，市委、市政府分管领导任副组长，市相关部门主要负责人及县区委副书记为成员的市自然资源资产负责表编制工作领导小组，下设办公室，所辖县区也建立了相应机构，统筹联动推进试点工作。明确由市生态文明办进行总牵头，市统计局负责技术总把关，其他各相关部门分头把关，按照“统一领导、总体把关、分工负责、同步推进”的工作思路，齐心协力开展试点。

（二）开展试点，积累经验。为切实做好试点工作，探索积累经验做法，我们于3月上旬到下辖的安吉县及上墅乡、章村镇开展了为期一周的县乡级试编试点工作，检验我市试点方案的操作性和可行性。通过试编试点，发现问题、研究问题，探索了一些解决问题的方法路径，把握了编制中的关键技术环节，明确了组织实施模式。在此基础上，我们进一步完善了全市自然资源资产负债表试点表式和编制指南。

（三）三级联动，加强审核。为确保报送国家试点数据质量，我市采用省市县（区）三级联动、各部门轮动的形式，按照水利、环保、林业、国土、农业的顺序，分部门对全市及各县区2011-2015年的水资源、林木资源及土地资源的数据进行了审核评估。最后，根据省级部门专家以及市试点办的评审意见，各部门进一步解决数据中存在的问题，修正完善报表数据和编制说明，确保报送国家试点数据的真实有效。

（四）科研支撑，破解难题。为高质量完成试点任务，我们尝试借助了专业科研机构的力量，帮助解决数据填报中的疑难问题。如：市林业局与省林勘所开展合作，建立了市、县联动的森林资源一体化监测统计体系；市农业局与省数农所开展了合作，把数字农业技术应用在耕地质量等级统计中，探索出了一个全新的农业耕地质量变化统计监测方法。另外，市国土局利用早已统一实施、相对成熟的委托第三方调查方式，顺利地完成了耕地质量等别的编制工作。

三、编制的难点与问题

在自然资源资产负债表编制的过程中，我们虽然探索创新了一些技术方法，取得了一定的成效，但仍然有一些困难和问题需要解决。

从宏观层面来讲，主要存在以下三方面问题：

一是《编制指南》设计理念与资源部门监管角度不同。《试点方案》提出，根据自然资源保护和管控现实需要，先行核算具有重要生态功能的自然资源，《编制指南》报表的设计也是从自然资源账户核算角度出发的，而资源管理部门的监测管理则侧重于自然资源的生产使用管理，相比之下，《编制指南》指标选取更为宏观宽泛。而编制过程中所需要的基础数据均来自各自然资源管理部门，基层填报存在一定的困难，也制约着自然资源资产负债表的编制工作。因此，在纳入国民核算指标体系时，还需要进一步调整。

二是不同资源管理部门的指标口径和分类标准不尽一致。由于部门之间认定标准、统计口径的不同，致使相关部门提供的同一指标数据不一致，容易在自然资源资产负债表的编制过程中产生混淆，不便于国家层面对于负债表的管理。如林地面积：林业部门提供的林地面积数量要大于国土资源部门的监测调查数据。耕地面积：农业局统计的耕地面积不包括可调整耕地，与国土局的统计口径不一致。耕地质量等级及变动数据：国土与农业部门划分标准不同，国土部门将耕地质量分为15个等级，每年进行数据更新；农业部门分为10个等级，统计范围仅限于新申报的标准农田小样本，实行不定期调查，每次调查时间要5年左右。因此，两家提供的耕地质量等级数量不一致。

三是市县一级编制资料缺口较大。由于各地自然资源禀赋的不同，基层资源管理部门日常监管职责和任务也存在一定的差异性。从管理层面看，资源统计的行政记录、历史台账也相对不完整，日常监测的样本点少，监测频率低，加上人员力量、技术水平相对薄弱，市县一级数据缺口就较大，尤其是县区一级表现的更为突出。如森林资源数据：按照法律规定每10年普查一次，而非普查年份的动态监测，湖州市从2012年才开始，其样本仅对全市和安吉县具有代表性。湿地面积数据：湖州市目前还没有开展年度监测，常规年份数据无法更新。地下水水质数据：由于湖州地表水较为丰富，地下水水质监测工作基本上还是空白，所以无法填报相应数据。

从微观层面来讲，指标体系的设计也存在三方面的问题：

一是推算指标较多，准确性不高。从已填报的93个指标来看，市级的推算指标占比为17.2%，县区级为23.3%。分部门来看，仅有国土、环保部门的日常监测数据基本可以满足填报，其他部门，如水利局推算指标占比为48%；农业局达100%；林业局虽市级有监测数据，但县区级数据全为推算所得，县区推算指标占比为100%。推算指标越多，数据质量越难以保障。

二是指标分类过细，针对性不强。《试点方案》指出，通过探索编制自然资源资产负债表，努力摸清自然资源资产的家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础。而编制过程中，我们发现一些指标数据并没有完全体现编制目标，如水资源存量及变动表中的“河湖生态耗水量”指标，以及林木资源存量及变动表中，要求在天然林和人工林下再分公益林和商品林等，这样一些流量指标和分类指标，设置过细，统计难度很大，却发挥不了实际作用，针对性不强。

三是数据生产滞后，时效性不强。部分资源管理部门由于监测体系、调查制度等原因，统计数据存在生产时间滞后的问题。如国土部门“耕地质量等别及变动表”中的数据，其基本流程是次年评定，隔年报备国土资源部，得到批复后才能使用。而水利、林业以及农业部门的指标很大一部分都是建立在几年一次的普查或资源清查的基础上的，期间缺乏实测资料，常常出现上一轮的数据比较陈旧，新的数据还未产生的情况。因此，资源统计报表要做到每年及时填报上一年度的数据，难度确实很大。

四、意见和建议

（一）加强顶层设计。一是建议各资源管理部门加大统计协作力度，统一方法、标准和口径，优化指标体系，建立全国范围内统一规范的自然资源资产统计方法制度，建立资源互补、信息共享、紧密合作、统一管理的自然资源资产统计协作机制。二是考虑到多数自然资源每个年度之间变化量较小的特点，建议科学安排调查频率，调查频率不宜太高，一般以五年开展一次为宜。三是要加强自然资源资产负债表编制与领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究、生态文明考核评价等重要制度的衔接，做到制度之间思路连贯、分工明确、标准统一、导向一致。

（二）强化质量管控。为保证自然资源资产负债表编制工作质量，建议建立完善自然资源统计数据质量管控体系，把质量管控贯穿于自然资源