坪山全面依法治区考核指标体系构建研究

李伟舜

坪山全面依法治区考核指标体系构建研究

李伟舜

深圳市坪山新区全面依法治区考核指标体系是坪山法治体系的重要内容，是深圳法治体系的一分子，是中国特色社会主义法治体系的组成部分。指标体系的构建以中国特色的社会主义法律法规规范体系、深圳市情和坪山区情为构建依据。为该区所制定的指标体系的一级指标包括法治政府、社会矛盾防止机制法治化、法治社会建设和法治队伍建设等。

坪山；全面依法治区；考核指标体系

全面依法治国是“四个全面”战略部署的重要组成部分，是中国民族再次振兴的基本保障。全面依法治国要求法治中国事业应在不同层级和不同领域的工作必须得到全方位的贯彻，深圳的一流法治城市建设和法治坪山建设就是法治中国事业的组成部分。深圳市坪山新区全面依法治区考核指标体系（以下简称《指标体系》）的构建是法治坪山事业全方位贯彻的重要表现，是坪山新区走向城区治理精细化、现代化的重要标志。

一、《指标体系》构建的背景与意义

（一）背景

党的十八届四中全会将“依法治国”定为会议主题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，法治中国事业实现新的历史跨越。“全面推进依法治国”第一次以其鲜明的时代特征镌刻在党的中央全会的历史坐标上，由此开启了中国法治建设的全新征程。四中全会召开后不久，深圳市委常委会第一时间传达学习中央全会精神，研究部署了贯彻落实四中全会精神相关工作，并下发了贯彻落实党的十八届四中全会精神、加快建设一流法治城市的《重点工作方案》及6个工作实施方案（简称“1+6”方案），力争在深圳全面推进依法治国事业中干在实处、走在前列。

深圳市委市政府高度重视法治城市建设，2013年就明确提出“要让一流法治成为深圳经济特区新时期更为显著的特质，成为深圳城市最具竞争力的创新创业环境，成为建设现代化国际化先进城市的坚强保障”，2014年更是确定了“三化一平台”的改革主攻方向，把法治化作为全面深化改革的重要“突破口”，加快建设“一流法治城市”。

按照深圳市委市政府的要求，坪山新区在法治政府建设、基层民主法治社区建设、“两法衔接”等方面做出了一系列实践探索，取得了明显成效。根据区情，坪山新区适时制定《坪山新区加快建设一流法治城区工作实施方案》，部署三个阶段16项专题活动，对坪山新区的法治建设进行顶层设计，做出全面部署。

（二）意义

一是实现依法治区工作的可操作性和科学性。“依法治区”是法治中国事业和一流法治城市战略部署在城市区级层面的贯彻与推进。将法治中国事业和一流法治城市战略部署置于城区治理的具体实践中，其内涵与外延则显得较为抽象，不好把控，容易落入空洞的说辞，无法真正推进法治工作。法治中国事业和一流法治城市建设需要我们把握住法治坪山推进中不可或缺的、必须着手推行的工作，需要推行的与其相契合的制度、机制、法治方法，坪山全面依法治区究竟应达到何种水平与程度等，这些都是坪山新区法治事业实践中必须面对的命题。《指标体系》以法治理念为导向，分解法治目标，根据坪山新区的区情，从城市治理的角度重构法治中国和一流法治城市事业的内涵，梳理和归纳出既能反映法治坪山建设水平又不脱离坪山法治实践的具体的可操作标准体系，以此推进一流法治城区建设。

二是切实反映法治坪山建设的成绩与不足。建立《指标体系》的最终目标，是运用精细化、客观的法治诊断，帮助政府部门厘清法治建设中的症结所在，以便实施更有针对性的优化与改进，促进法治水平的提高。[1]依据《指标体系》对区政府各部门的法治实践工作进行量化考核，可以看出坪山新区各部门在推进法治事业的工作成效与差距，又可以在纵向时间轴上进行年度比较，不断总结经验，不断把法治坪山事业推上新的高地，实现坪山城区治理现代化。此外，《指标体系》还有利于把握和衡量法治坪山事业建设目标制定的合理性，有利于判断法治具体工作项目推行的现实契合度和必要性，有利于明晰相关法治推进措施的实效，有利于找出坪山法治事业中的矛盾和问题，为后续的城区治理规划提供必要的思路和参考。

二、《指标体系》构建的依据

（一）以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是《指标体系》制定的正当性基础和制度保障，是《指标体系》制定的基本依据。《指标体系》文本中的标准设定、文本解释都以我国现行的宪法法律法规体系和深圳法规体系为依据，增强标准的协调性、逻辑性和可行性。坪山新区旨在建立以法治为导向的《指标体系》，运用法治思维和法治方法处理政府与市场之间的关系、处理社会矛盾、选拔干部队伍，在实践中切实落实政府工作法治化要求。《指标体系》是坪山法治体系的重要内容，是深圳法治体系的一分子，是中国特色社会主义法治体系的组成部分。

（二）党的十八大以来，关于全面依法治国的新目标

全面依法治区是坪山新区全面落实和推进全面依法治国基本方略的应有之义。《指标体系》的构建应全面贯彻和落实党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神，把握新时期中国法治事业建设的新思路和新战略，因此，坪山新区全面依法治区考核指标体系应吸纳《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所规划的各类法治建设目标和提出的各种具体工作要求，以此推进法治中国事业在城区层面的实现。根据市情和区情，将党的十八大以来关于全面依法治国的新目标、新策略和新思路，具体落实为法治坪山事业的具体要求，是构建《指标体系》的重要环节。

（三）国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》的要求

围绕法治政府建设的中心目标，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》就依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系、推进行政决策科学化、民主化、法治化、强化对行政权力的制约和监督、依法有效化解社会矛盾纠纷、全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力方面的具体工作提出指导性要求。上述要求涵盖了推进依法行政各个领域的工作，对《指标体系》中“法治政府建设”部分的起草思路和指标设计提供了重要指引。

（四）广东省和深圳市各类官方文件与相关指标

近年来，围绕依法治国和法治政府建设的目标，广东省委省政府印发了一系列文件，其中《广东省法治政府建设指标体系（试行）》和《广东省依法行政考评办法》是《指标体系》制定的重要参考。广东省司法厅关于法治社会建设相关的规范性文件也是《指标体系》构建的依据。

深圳市委下发的“1+6”方案以及每年不断修改的法治政府建设指标体系则是《指标体系》的关键源泉。

（五）坪山新区区委、区政府的现实要求

《坪山新区加快建设一流法治城区工作实施方案》关于依法治区的全面部署以及规范性文件都是《指标体系》构建的直接依据。坪山新区“信息公开及网上服务”指标考评标准操作规程则是《指标体系》的直接依据。

（六）国内外同类法治指数设计和评估的经验

现有的各类法治指数，为《指标体系》的结构设计和内容编写提供了参考。例如，香港法治指数以法律的基本要求、依法的政府、不许有任意权力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公益人人可及、程序公益等七个方面为法治的基本表现。[2]

三、《指标体系》的特点与基本内容

《指标体系》的一级指标有：法治政府、社会矛盾防止机制法治化、法治社会建设和法治队伍建设。总评估分值为750分。

（一）《指标体系》的特点

一是共性与个性相统一。指标既有评估法治建设所需的一般性指标，也有根据坪山的法治发展状况所设置个性指标，如健全人民调解制度。

二是操作性强。明确的责任主体、考评周期、具体的考评项目和分值实现和加强了《指标体系》的实用性和可操作性。首先，《指标体系》明确指标评估数据采集责任单位及责任部门为综合办公室，对于评估对象则根据评估指标的不同而有所区别，比如法治政府指标评估对象为区直部门和办事处。其次，考评周期根据具体需要可为半年或一年，并对数据采集时间事件也做了明确规定。最后，考评指标细化到第三级，且分值明确，打分规则具体明确。

三是用途多样。总体使用可纵向比较坪山新区的法治建设水平，分解使用可对接上级部门的考评要求，比如法治政府。

四是紧密结合市法制办最新制定的《“法治政府建设（含普法教育）”指标评估标准操作规程》。目的在于贯彻落实上级规范性文件，提升新区在市里的法治考核排名。这表现在充分吸纳该规程的精神和各个指标，并且与所吸纳的每个指标的评估分值保持一致，当然结构与其有所区别。以下二级指标构成《“法治政府建设（含普法教育）”指标评估标准操作规程》的内容：规范性文件法治化、政府职能法治化、行政决策法治化、行政执法体制法治化、政府信息公开法治化、法治保障与监督、普法教育制度化、法制机构设置、人员配备与工作任务相适应、公务人员法律知识培训、考查和测试制度化。当然《指标体系》范围要稍微大一点。

（二）《指标体系》的基本内容

1.法治政府（223分）

规范性文件法治化。包括以下方面的考核：规范性文件规定事项是否符合制定机关职权范围、制定规范性文件是否经过规定程序、政府规范性文件是否进行合法性审核、规范性文件是否统一编号和发布以及按规定上报备案、推行规范性文件有效期制度、规范性文件公布与施行之间的时间间隔、政府部门规范性文件应当规定有效期。

政府职能法治化。全面梳理行政职权，编制并公布权责清单，权责清单完整准确，形成权责清单动态管理工作机制。

行政决策法治化。包括以下方面的考核：行政决策规则和程序是否完善、制定并公布重大行政决策事项目录及听证事项目录、重大行政决策公众参与常态化、重大行政决策专家论证必备化、重大行政决策风险评估常效化、行政决策合法性审查必经化、健全行政决策集体讨论长效化、重大行政决策档案制度、重大行政决策听证工作必备化、重大行政决策实施后应进行实效评估。

行政执法体制法治化。包括以下方面的考核：建立健全行政执法岗位责任制、行政执法主体及其职权依法核准界定后按法定程序向社会公告以及遵循行政执法委托规则、执法主体明确本单位适用的行政处罚裁量标准以及向公众公开、落实行政执法人员资格管理制度、行政执法协作机制健全以及行政执法案件移送制度落实、行政执法与刑事司法相衔接的工作机制完善、优化行政执法具体操作流程、建立健全重大执法决定法制审核制度、完善和规范行政执法全过程记录制度、建立本部门（系统）案卷评查制度、推行行政执法公示制度、建立新区行政执法廉洁性评估机制。

政府信息公开法治化。包括以下方面的考核：组织领导、制度建设、网上信息公开法治化、财政预算公开法治化、财政决算公开法治化、基层信息公开法治化、信息公开保障服务。

法治保障与监督。包括以下方面的考核：年度推进依法行政工作具体安排和部署的考核、行政复议被申请人按时答复并积极配合案件审理以及行政机关工作人员主动配合案件审理、行政复议撤销率、认真落实行政复议意见书和建议书、自觉接受法院依照行政诉讼法实施的监督和自觉接受检察机关的法律监督以及落实相关司法建议、依法配合法院的审判活动以及行政机关负责人亲自出庭应诉行政案件。

2.社会矛盾防治法治化（375分）

包括以下方面的考核：健全人民调解制度、健全社区法律顾问制度、社区矫正和帮扶制度

3.法治社会建设（104分）

基层民主法治化，包括民意联系平台、诉求代理机制和居民民主生活等三方面；普法工作制度化。

4.法治队伍建设（48分）

一是法制机构设置、人员配备与工作任务相适应；二是公务人员法律知识培训、考查和测试制度化；三是推进公共法律服务志愿者队伍建设。

[1]钱弘道等.法治评估的实验——余杭案例[M].北京：法律出版社，2012：15.

[2]戴耀庭.香港的法治指数[J]环球法律评论，2007，（6）.

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2016）06-0111-04

2016-10-31

李伟舜，深圳市委党校政法教研部副教授、博士。