《准则》与《条例》标注了政党治理的新高度

杨　建

《准则》与《条例》标注了政党治理的新高度

杨建

在国家治理的整体格局中，政党治理是其中的重要内容和组成部分。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，再次强调了思想建党、制度治党、纪律管党的基本要求，成为推进全面从严治党、促进政党治理模式创新的重要动力。加强和规范党内政治生活，形成良好政治生态，是新时期政党治理提高外部适应性和内部规范性的根本。强化党内监督，发挥多元主体协同作用，有效制约权力运行，为新时期政党治理的科学化、规范化提供了制度保障。

《准则》；《条例》；全面从严治党；政党治理

习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]在国家治理的整体格局中，政党治理是其中的重要内容和组成部分。全面从严治党，既是提升我们党执政能力和执政水平的内在要求，也是增强国家治理能力现代化的动力和保障。

加强政党治理是我们党应对来自于内外部挑战、破解一系列发展难题、实现“两个一百年”目标和实现中华民族伟大复兴中国梦的客观需要。新时期的政党治理，是指在党的建设中融入治理理念，遵循“思想建党、制度治党、纪律管党”的基本要求，通过不断完善党内法规制度体系，加强对党内各级干部、党组织和党员的管理，形成良好的政治生态，以实现政党内部秩序有效整合、党内关系严肃规范、组织活动有效开展、党的纪律有效执行、政党形象得到良好塑造。政党治理的主体和对象应是党员与各级党组织；党内制度体系和各项纪律则是政党治理的重要维护机制。

十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），根据发展变化的时代条件，对加强和规范党内政治生活、严格党内监督，营造风清气正的党内政治生态，在思想、制度和纪律等方面做了进一步完善和规范，标志着党中央从顶层设计上坚持思想建党和制度治党相结合达到了新高度，开辟了我们党治理模式创新的新境界。

一、政党治理的基石：思想建党、制度治党、纪律管党

办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。全面从严治党，需要推动政党治理模式的创新，促进“思想建党、制度治党、纪律管党”的有机结合，顺应社会形势，完善党内法规制度体系，加强党的干部特别是高级干部、党的组织和党员的管理，实现政党治理的规范化、制度化和长效化。

一是坚定思想建党，推动政党治理长效化。坚定的理想信念，是建党治党“总开关”，是新形势下开展党内政治生活的首要任务。改革开放以来，执政环境的深刻变化，对党的执政能力和执政方式提出了新的考验，也带来了新的危险，其中最根本的在于党员干部思想意识领域的“精神懈怠”和权力运行领域的“亚健康”，理想信念的不坚定导致精神上“缺钙”而患“软骨病”。十八届六中全会强调，开展党内政治生活的首要任务，就是坚定理想信念。政党建设仅仅在组织上统一是不行的，还要求全体党员真正在思想上有共同的理想和共同的信念。我们党在革命、建设和改革的各个时期，始终葆有强大的凝聚力和号召力，归根到底在于有着远大理想和崇高追求。对党员干部而言，政治立场坚定是第一位的标准。因此，必须高度重视思想政治建设，把坚定理想信念作为开展党内政治生活的首要任务，坚定对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

二是坚持制度治党，促进政党治理规范化。制度是一种规范，更是一种保障。形成并坚持一套更完备、更稳定、更管用的体制机制和制度体系，是管党治党全面从严的关键。十八大以来，我们党提出以党建制度改革为重点，通过完善制度体系发挥统一思想认识、规范政治生活、规制党员行为的作用，把科学的制度设计、严格的制度执行、有力的监察惩处结合起来，体现制度的权威和效力，制度治党、依规治党力度空前加大。党中央依据《中国共产党章程》、《中国共产党党内法规制定条例》有关规定，出台或修订党内法规已达50余部，《改进工作作风密切联系群众八项规定》、廉洁自律准则、纪律处分条例、问责条例等一批重要的党内法规相继出台，这次十八届六中全会又修改制定了《准则》和《条例》，直面当前党内政治生活和党内监督存在的突出问题，形成了新的制度安排，使党建制度体系达到了新水平，为推进全面从严治党提供了更加有力的制度保障。

三是突出纪律管党，保证政党治理制度化。党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治官、从严治吏。习近平同志指出，“这些规矩看着没有白纸黑字的规定，但都是一种传统、一种范式、一种要求。纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律”；[2]“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”。[3]因此，要把从严管理贯彻落实到干部队伍建设全过程，坚持从严教育、从严管理、从严监督，使每个干部深刻懂得，当干部就必须付出更多辛劳、接受更严格的约束。“把权力关进制度的笼子里”，同时扎紧“制度的笼子”，用完备的制度、严格的执行来约束权力的滥用，是纪律治党的根本目的。《准则》指出，“纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障，是党内政治生活的重要内容。必须严明党的纪律，把纪律挺在前面，用铁的纪律从严治党”。强调把纪律建设摆在更加突出位置，用制度规范人，用纪律约束人，用法律制约人。党规党纪是对党组织和党员立的规矩，体现的是党的先锋队性质和先进性要求，在于唤醒领导干部的组织意识、纪律意识和规矩意识。因此，全面从严治党必须坚持纪严于法、纪在法前。要求广大党员干部特别是高级干部等“关键少数”，要时刻心存敬畏、手握戒尺，坚持把纪律和规矩挺在前面，主动放弃一部分公民法定的权利和自由，接受更加严格的纪律约束，增强纪律自觉、强化他律约束，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，始终做遵规守纪的表率，以达到以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，从而保证全面从严治党的实效性。

二、政党治理的根本：加强和规范党内政治生活

习近平同志强调：“做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。”政党治理是一种有机的、动态的、整体的政党自身调适过程，涵盖自组织力提升、政党成员管理、政党形象塑造、政党规范遵从、政党腐败惩治、政党绩效实现等基本内容。[4]政党治理规范化的过程，就在于通过加强党员特别是领导干部和党的各级组织管理，以严格、严肃的党内政治生活，提高政党的外部适应性和内部规范性，其中的根本就是形成良好的政治生态和规范的党内政治生活。

一是突出关键少数。领导干部是政党事务的主导者，也是政党形象的体现者，在全面从严治党中具有重要的引导、示范和表率作用，负有政党治理规范化的主体责任。在我们这个拥有8800多万党员的超大型政党中形成规范有效的政党治理，“领导带头”是关键，领导干部这个“关键少数”要在守规矩、遵纪律、正作风方面发挥特别的模范作用。

改革开放以来，我们党先后开展了整党、“三讲”教育、保持党员先进性教育、学习实践科学发展观等集中教育实践活动，都把加强和规范党内政治生活作为一个重要内容。这些活动和规范都是对全党提出的要求。党的十八大之后，又相继通过制定并落实中央“八项规定”、开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育等集中教育活动。我们注意到，在这些学习教育活动中，特别显著地突出了对党员领导干部特别是高级干部的教育和管理，不仅强化党建工作责任制，而且有针对性地重点整治形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成了以上率下的鲜明特征。与此同时，以“猛药去疴、重典治乱”的决心强力整治腐败，查处了近200多名副省部级以上官员和部队军级以上军官。随着全面从严治党的深入推进，一些突出的问题也暴露出来，这些新情况新问题涉及党内政治生活的许多方面，最根本地反映在一些主要领导干部在理想信念、坚持民主集中制、组织生活制度等方面的严重迷失和错乱。为此，《准则》和《条例》都把党员干部特别是各级领导干部和高级干部作为重点，明确了高级干部应发挥的主体作用和主体责任。《准则》指出，“新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、政治局常务委员会的组成人员”。这样的规定，无疑直击问题的根源所在。正是这部分执掌重要权力的领导干部特别是地位特殊的高级干部，在推动党内政治生活规范化进程中，必须承担起更多的特殊职责。因此，必须对党内领导干部特别是高级干部提出更高的标准、更严的要求。“关键少数”要以身作则、率先垂范、以上率下，先做表率，先做“正人”，才能发挥好改善党内整体政治生态的示范作用。

二是严格组织生活。党是以组织的形式存在和发展的，党的力量在于组织，蕴藏在党员干部的组织生活之中。组织生活在党内政治生活中具有基础性的地位和作用。在现代政党治理中，注重发挥党组织的作用，最大限度调动、整合党员和各级党组织的多元主体的互动参与、上下联动、协调共进，是促进生成良好的政治生态的重要内容。因此，推动党的组织生活的制度化、规范化，是实现政党治理组织协调性和有效性的重要抓手。

相较于世界上其他的绝大多数政党，中国共产党拥有从中央到地方、到基层的庞大而严密的组织体系，现有3200多个地方组织、440多万个基层党组织。这是我们党所具有的独特政治优势。发挥好组织生活对党员、干部的思想教育和组织管理作用，以及管理、约束和监督功能，对于建设良好党内政治关系至关重要。党的十八大以来，习近平多次强调，从严治党必须从党内政治生活严起；必须解决党的组织生活不经常、不认真、不严肃以及表面化、娱乐化、形式化的问题。《准则》中对用好党的组织生活这个经常性手段，做出了明确的规定，强调必须坚持党的组织生活各项制度，创新方式方法，增强党的组织生活活力；认真落实“三会一课”、民主生活会和组织生活会、谈心谈话、领导干部双重组织生活和对党员进行民主评议等制度，加强经常性的教育、管理和监督。与此同时，在党的组织生活中，强调要切实开展批评和自我批评，“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，决不能把自我批评变成自我表扬、把相互批评变成相互吹捧。严肃认真的批评和自我批评，能有效提升党员的党性修养、增强党组织解决自身问题能力，强健党员和党组织肌体，有助于保证政党自身的先进性和纯洁性。

三是强化行为规范。党员主体的行为是决定党内政治生态是否良好的关键所在。事实上，政党治理不只是建立完善一套规则,更是一个持续互动的过程。这其中，各类治理主体的行为决定了治理过程的成效。从政党治理的具体内容来看，党内制度的创制和完善是治理的基础，而党员领导干部的工作行为和日常生活行为、思想观念和行为作风，则关系到政党治理目标的实现与否。这一点，在加强和规范党内政治生活中显得尤为重要。

改革开放以来，我们党就领导干部民主生活会、领导干部廉洁从政、党内监督、党员权利保障、纪律处分等方面制定了许多条例或规定，目的都是为推动党内政治生活制度化、规范化。十八届六中全会通过的《准则》则特别突出了领导干部特别是高级干部的行为规范，以约束、限制、管理党员领导干部的言行，推动党内政治生活的严格化、严肃化，营造政治生态的风清气正。《准则》中有许多内容以“不准”、“严禁”、“必须”等“禁制性”的刚性条文，明确具体地规定了对党内高级干部的行为要求。比如，要做坚定理想信念的表率，必须自觉抓好学习、增强党性修养；在大是大非面前不能态度暧昧；不准在党内搞小山头、小圈子、小团伙，严禁在党内拉私人关系、培植个人势力、结成利益集团；不准把党的干部当作私有财产，党内不准搞人身依附关系；不能搞家长制，特别是不能要求下级办违反党纪国法的事情；坚决禁止跑官要官、买官卖官、拉票贿选等行为，坚决禁止向党伸手要职务、要名誉、要待遇行为；不得干预曾经工作生活过的地方、曾经工作过的单位和不属于自己分管领域的干部选拔任用工作；必须带头从谏如流、敢于直言，做批评和自我批评的行动示范；必须加强自律、慎独慎微，自觉检查和及时纠正在行使权力、廉政勤政方面存在的问题；必须拒腐蚀、永不沾，坚决同消极腐败现象做斗争，坚决抵制潜规则，自觉净化社交圈、生活圈、朋友圈……这些行为规范规定得相当细致、十分具体，具有很强的现实性和针对性。这些“必须”、“不准”，直接针对当前党内政治生活中一定范围内存在的“痼疾”或“隐疾”，针对在党内政治生活中曾经大行其道的各种“潜规则”，针对的是政治生态中某些领域存在的各种“暗礁”和隐患。因此，《准则》中的行为要求和规范，无疑是因应新情况新问题，系统总结正反两方面历史经验的基础上，制定的“精准”对策以形成“明规则”，避免和杜绝权力的恣意妄为，以求达到对症下药、治未病的功效。

三、政党治理的保障：强化党内监督

习近平指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”；[5]“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，确保党内监督落到实处、见到实效。要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”。[6]手握权力的人容易滥用权力；绝对的权力导致绝对的腐败。党内监督的实质是一种权力制约模式，是权力制约精神在政党治理中的重要表现形式。在政党治理中，为保证政党内部各种权力的有序有效运行，避免出现“破窗效应”，保障党的组织和党员领导干部正确行使职权、履行职责、行使权力，建立完善制度执行的监察、督促、问责机制是其中的关键环节。

党的十八大以来，我们党为提升对社会变化的适应性和回应能力，面对消极腐败的最大威胁和脱离群众的最大危险，以“零容忍”的坚决态度，加大了惩治腐败的力度，保持了组织的净化和干部队伍的纯洁性。[7]并且科学把握了反腐败斗争“标”与“本”的辩证关系，构建了一系列的党内法规制度体系，实现党内政治生活和党内监督制度化、规范化、程序化。此次全会通过的《条例》，围绕责任设计制度、围绕制度构建体系，强化上级党组织对下级党组织和领导干部的监督，明确了不同监督主体和监督层级的权责要求，实现上下级联动、多元主体协同，做到责任清晰、主体明确，制度管用、行之有效，有效制约权力运行，为新时期政党治理的科学化、规范化提供了制度保障。

一是各级党委的主体责任。针对党内监督履行主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，《条例》通过明确职责、完善制度，推动管党治党从宽松软走向严紧硬。党内监督中，各级党委（党组）负有主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。如此强调责任，实际上体现的是权必有责、权责对等的原则，杜绝主体责任缺失、监督责任缺失，避免各项监督制度虚化空转。同时，明确在民主生活会、谈话谈心制度中加强监督，突出了党组织在日常组织生活中多了解党员干部的思想、生活、工作、作风状态，防微杜渐，发现苗头及时提醒，真正发挥党的组织在提醒、督促党员干部修正错误、共同进步的基本责任。

二是纪律工作部门的专门职责。习近平强调：“现代政党都是有政治纪律要求的，没有政治上的规矩不能成其为政党。”纪委作为党内监督的专责机关，是管党治党的重要力量，负有监督执纪问责的职责。《条例》进一步强化和细化了党章中对纪委工作任务的规定，将纪委定位为党内监督的“专责机关”（2003年《中国共产党党内监督条例（试行）》中界定为“专门机关”），明确了其在党内监督中的权力和责任，要求把维护政治纪律和政治规矩放在首位，加强监督所辖范围遵守党章党规党纪的情况，检查执行党的路线方针政策情况等。同时，对纪委的双重领导体制、派驻纪检组落实责任，以及对同级党委和党的工作部门的监督等也做出了制度性安排，是对党章相关规定的具体化和制度化，更为明确地界定了纪委所履行的监督权责。

三是党员的民主监督作用。党员是政党肌体的细胞。在政党治理中，包括民主监督权利在内的诸多党员权利，应当得到充分尊重和保障。党章中本身对党员的监督权利作了明确的规定，《条例》对党员民主监督的内容、方式和途径做出了具体化的规定，以更好维护党员的监督权利。还规定了党员可以“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，揭露和纠正工作中存在的缺点和问题”；参加党组织开展的评议领导干部活动，勇于触及矛盾问题、指出缺点错误，对错误言行敢于较真、敢于斗争等。这些规定，无疑赋予了普通党员在政党治理过程中享有和运用的权利，发挥积极的主体责任。

四是外部监督的促进作用。党内监督是第一位的、基本的，但政党治理过程需要多元监督主体的协同推进、共同参与。党的执政活动，需要来自外部的有力监督，必须与国家机关监督、民主党派监督、社会监督、群众监督、舆论监督等多种外部监督结合，以形成监督合力。比如，群众是党的执政之基，拓宽群众监督渠道，是促进群众参与党的治理的重要途径，不仅有利于保持党同人民的血肉联系，也有助于提高和改进党的各级组织为群众服务水平。又如，舆论监督是新闻媒体的一项基本功能，新闻媒体的大众传播属性使之具有监督的特别优势，而且其监督效果对于推动解决问题也是社会关注、群众欢迎的。因此，发挥舆论监督特别是互联网监督作用，是新闻媒体这个“社会哨兵”应当肩负的职责和使命，对于提升党内监督的有效性具有重要的协同促进作用。

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/p olitics/2013-12/31/c_118787463.htm.

[2]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话（2015年1月13日）[EB/O L]//习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编. http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201512/t20151231_718 52.html.

[3]习近平.在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话（2015年10月8日）[EB /OL]//习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编. http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201512/t20151231_718 52.html.

[4]仲伟通.政党治理视域下全面从严治党的发展路向[J].中国特色社会主义研究，2016，（4）.

[5]习近平.在全国组织工作会议上的讲话[EB/ OL].[2013-06-28].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/ 2015/1020/c385474-27717833.html.

[6]习近平.在十八届中央纪委六次全会上的讲话[EB/OL].[2016-01-12].http://news.xinhuanet.com /politics/2016-05/03/c_128951516.htm.

[7]陈家喜，黄惠丹.论政党治理视域中的全面从严治党[J].社会主义研究，2016，（3）.

责任编辑：钟晓媚

D262.6

A

1673-5706（2016）06-0013-05

2016-11-10

杨建，深圳市委宣传部理论处处长、博士。