党建政绩观、责任制、问责制的内在统一与有效规制

刘红凛

(中共上海市委党校党史党建部,上海200233)

党的十八大以来,面对“四大考验”“四大危险”与信息化挑战,面对复杂的政治、经济与社会局面,面对党风廉政建设的严峻形势,以习近平总书记为核心的党中央继往开来,不忘初心,继续赶考,致力于向历史和人民交出更加优异的答卷；科学谋划,提出并贯彻 “四个全面”战略布局,致力于全面建成小康社会、早日实现中华民族伟大复兴的中国梦；从严治党,正风反腐、标本兼治,致力于保持党的先进性和纯洁性、提高党的执政能力和领导水平。全面从严治党的要义,核心是加强党的领导,基础在全面,关键在严,要害在治；全面从严治党的基本方略,是标本兼治、以治标为治本赢得时间；全面从严治党的“法宝”或利器,是落实管党治党责任、建立健全党建责任制、实行党建问责制。其中,“治标”主要体现在“严管、严打、严治、严办”上。“治本”则主要体现在加强制度、体制和机制建设,破解管党治党不力的制度、体制与机制上；体现在深化政治体制改革与党的建设制度改革,加强党规、党纪与国法建设,致力于建立科学的作风建设长效机制、权力监督与制约机制、选人用人机制等方面。然而,对从严治党而言,无论是“治标”还是“治本”,都不会自动生成,都需要具体的组织与人来推动,都需要通过落实管党治党主体责任、建立健全党建责任制、实行党建问责制等来完成。由此可知,“明确与落实管党治党主体责任、建立健全党建责任制、实行党建问责制”是从严治党之“要”、之“关键”。在一定意义上说,十八大以来从严治党能够取得显著成效,其关键就在于着力解决了管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。因此,对全面从严治党而言,各级党组织与党员干部能否树立正确的党建政绩观、科学的党建责任制、有效实施党建问责制,这事关全面从严治党的长效性如何与最终成败。

1 从严治党必须树立正确的党建政绩观

观念引导行为,政绩观支配从政行为。因此可以说,有什么样的政绩观,就会有什么样的从政行为。对从严治党而言,没有正确的党建政绩观作指导,党的建设就容易迷失方向。因此,新时期要落实管党治党责任、实行党建责任制与问责制,首先必须根据党建形势与党建目标来确立科学的党建政绩观。2014年10月习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确提出“从严治党”八项要求时,第一条就直指党建责任与党建政绩观,强调“从严治党,必须增强管党治党意识、落实管党治党责任”,“各级各部门党委(党组)必须树立正确政绩观,坚持从巩固党的执政地位的大局看问题,把抓好党建作为最大的政绩。如果我们党弱了、散了、垮了,其他政绩又有什么意义呢?”[1]在建党95周年讲话中,习近平更加明确地指出：“如果管党不力、治党不严,人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决,那我们党迟早会失去执政资格,不可避免被历史淘汰。”[2]这一席讲话,可谓一语中的、直击根本,既道出了党的建设的一个根本性问题,也切中当前党建工作的要害所在。

1.1 党建政绩的多重意蕴

那么,什么是正确的党建政绩观呢?要把握这一点,必须对政绩、政绩观有一个深入的认识。从一般意义上看,政绩乃执政、从政或施政过程中所取得的业绩；政绩既有政党政绩、政府政绩、企业政绩之分,也有整体政绩、单位政绩、个人政绩之别。政绩观则是对政绩的基本看法,既包括对政绩的认识与态度,也包括对政绩的评判标准,涉及什么是政绩、为谁创造政绩、怎样创造政绩、怎样衡量政绩等基本问题。比较而言,政绩是客观的、具体的,政绩观则具有主观性与价值取向性。对不同行为主体而言,其立场、职能与价值取向不同,对政绩的看法与评价标准也有所不同：一方面,对不同性质的组织而言,其功能、职能与责任不同,对政绩的要求有所不同,其政绩观也必然有所不同。如就政党、政府与企业比较而言,政党属于政治组织,以实现政党宗旨与使命为根本目标,以实现内部团结统一、形成内部合力、赢得民众认同、取得与维护执政地位为现实目标,政党及其各级党组织理应把抓好党建作为基本政绩；政府作为国家权力机关,则以行使国家权力、进行国家管理与社会治理为基本职能,以维护秩序、服务发展为基本价值追求；企业则以生产经营为基本任务,以效率与效益为基本价值追求。另一方面,对不同性质的政党而言,其政治立场、宗旨与价值取向不同,对政绩的看法也有所不同,比如我们党作为马克思主义先进政党,始终强调全心全意为人民服务是党的根本宗旨,秉承“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。因此,党的政绩的根本评价标准只能是以人民为本,以“群众满意不满意、拥护不拥护、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量党的工作与党的政绩的根本标准。再一方面,政绩观是历史的、发展的,在不同历史时期,党和政府的中心任务与工作要求不同,政绩标准与政绩观也有所不同。在此意义上看,政绩观有正确与错误、全面与片面之分,甚至有适时与过时、先进与落后之别。

对执政的中国共产党而言,其政绩至少有三个层面的意蕴：一是在整体层面或宏观层面,是指全党的政绩,这是各级党组织、全体党员干部政绩的总和。对全党而言,政绩既是领导使命与执政使命之根本要求,也是赢得广大群众支持的基本条件,事关党的前途与命运。中国共产党作为我国唯一领导党与唯一执政党的地位决定了党的政绩既包括党的自身建设所取得的业绩,又包括领导国家与社会建设所取得的执政业绩。二是在部分层面或单位层面,是指各级党组织的为政之绩,这是检验其工作成效的根本依据。各级党组织的政绩也主要包括两大部分：一是本级党组织在党的建设方面所取得的成绩,二是在领导本地区本单位经济社会发展中所取得的业绩。三是在个体层面,是党员干部的个体政绩,这主要是对各级领导干部而言的。对领导干部个体而言,政绩既是检验其工作成效的根本依据,也是党选人用人、提拔重用干部的“硬件”要求与主要依据,事关领导干部个体的前途与命运。然而,对不同的党员领导干部而言,因其工作岗位、工作职能与角色不同,其政绩观也会有所不同。

1.2 党建政绩观的多重意蕴

就党建政绩观而言,也有三层含义：一是全党层面的党建政绩观,尤其是指党中央层面的党建政绩观,即党对自身建设所取得的成绩的总体评判。对全党而言,党建政绩观主要表现在党建突出问题的解决、党的先进性与纯洁性的保持与发展、党的领导能力与执政水平的提高上,集中体现在执政党建设目标的实现与完成上。对此习近平也明确指出：“如果我们党弱了、散了、垮了,其他政绩又有什么意义呢?”[1]二是对各级党组织而言,党建政绩观主要表现为对本级党组织管党治党所取得的成绩及其评判标准上。三是在个体层面,党建政绩观主要是针对各级党组织负责人与党务干部而言的,这与对一般领导干部的政绩观要求有所不同。对一般领导干部而言,习近平强调：“干事创业一定要树立正确政绩观,做到‘民之所好好之,民之所恶恶之’,求真务实、真抓实干”[3],决不能为了个人形象与个人名利去搞华而不实、劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”；对各级党组织负责人与党务干部而言,则需要结合具体岗位职责深入理解。其中,对各级党组织负责人而言,其政绩观主要体现为个人履行党建职责(而非行政职责、发展职责)所取得的业绩及其评判标准；对此习近平也明确指出：“对各级各部门党组织负责人特别是党委(党组)书记的考核,首先要看抓党建的实效,考核其他党员领导干部工作也要加大这方面的权重。”[1]对党务干部而言,无论是专职还是兼职,党建政绩观主要是看其进行党务工作所取得的成绩。总之,对党建政绩观不能不分层次、不加区别、一概而论；只有分类、分层去理解,才能深刻把握正确的党建政绩观的具体要求,各级党组织才能“把抓好党建作为最大的政绩”落到实处[4]。

1.3 树立正确党建政绩观的前提条件

然而,正确的政绩观不是自然而然产生的,要树立正确的党建政绩观,必须坚持一些基本原则；这些基本原则可谓树立科学的党建政绩观的前提条件。概括说来,以下几个方面必须遵循：(1)必须从马克思主义政党的立场与观点出发来确定党建政绩观。这要求我们,一方面,必须坚持马克思主义政党的基本政治立场,牢记“人民立场是中国共产党的根本政治立场,是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志”[2],以人民立场来审视、检验党建政绩观,这应该是中国共产党最基本的党性原则所在。另一方面,必须坚持党的群众观点,把“密切联系群众、全心全意为人民服务”作为党建政绩观的基点。(2)必须立足于党的建设主线、围绕党的建设布局、聚焦党的建设突出问题、致力于实现党的建设目标来确立正确的党建政绩观。只有沿着党的建设主线来进行,才能保证党的建设方向不偏、目标不易；只有有效解决了各种党建突出问题,党的建设才能够取得成效。若脱离了党建主线、战略布局与目标任务,党的建设就会迷失方向、找不到抓手、看不到问题,进而难以取得应有成效,“把抓好党建作为最大的政绩”也就难以落到实处。对于这一点,习近平明确指出：“先进性和纯洁性是马克思主义政党的本质属性,我们加强党的建设,就是要同一切弱化先进性、损害纯洁性的问题作斗争,祛病疗伤,激浊扬清”[2],要“使从严治党的一切努力都集中到增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力上来,集中到提高党的领导能力和执政能力、保持和发展党的先进性和纯洁性上来”[1],以确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。(3)必须从党的建设、党的领导、党的事业相统一的高度来进一步审视党建政绩观,不能简单地就事论事,也不能“脱离中心工作而单纯去谈党建政绩”。这是因为,无论是从历史与现实还是从治党与理政角度看,党的建设从来都不是为“建设”而“建设”的,而是为加强与改善党的领导、实现党的伟大事业服务的。因此,从严治党、加强党的建设必须服务于“坚持和巩固党的领导地位和执政地位,使我们永远立于不败之地”这一主旨,因为“坚持和完善党的领导,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所在、幸福所在”[2]；同时,也必须为实现党的历史使命、促进国家现代化建设、实现中华民族的伟大复兴而服务。总之,只有将党的政治立场,党建主线、目标与任务、党的建设根本目的等统一起来,而非割裂开来,才能树立正确的党建政绩观。

2 落实党建责任必须建立科学的党建责任清单与评价体系

无论是从理论还是从历史实践看,“党的建设必须密切联系党的政治路线来进行”,这是我们党革命时期就确立的基本党建原则。党的十六大报告进一步强调：“党的建设必须按照党的政治路线来进行,围绕党的中心任务来展开,朝着党的建设总目标来加强。”[5]17“党要管党、从严治党”也是改革开放以来党的建设的基本经验与基本原则。对于这一点,党的十四大就明确指出：“我们一定要结合新的实际,遵循党的基本路线,坚持党要管党和从严治党,加强和改进党的建设,努力提高党的执政水平和领导水平,使我们这个久经考验的马克思主义的党,在建设有中国特色社会主义的伟大事业中更好地发挥领导核心作用。”[6]66那么,为什么还会出现“治党不严、治党不力”问题?就如习近平发出的追问：“这么多年中央经常讲、反复提‘两个务必’,围绕改进作风发了不少文件、采取了不少措施,但为什么背离‘两个务必’,搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风那一套还有不小的市场?为什么还有些人对不正之风乐此不疲?”[7]这其中的原因很多、也很复杂,既有历史因素也有现实因素；既有外在因素,也有内在因素；既有个人因素,也有制度因素。但是,内因始终是事物发展变化的关键,外因只是事物发展变化的诱因。从管党治党角度看,我们也不得不承认,这与相当长的一段时间内“党要管党、从严治党”没落到实处有关。正如习近平所言：“客观上说,主要原因是党要管党、从严治党方针在有些地方没有落到实处,在一些方面管党、治党失之于宽、失之于松。”[7]比较而言,十八大以来我们之所以能够在党的建设方面取得举世瞩目的成效,一个关键原因,就是十八大以来着力解决了管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。

2.1 管党治党责任难以落实的根本原因

那么,为什么我们党强调从严治党,却在一段时间内没有把“党要管党、从严治党”落到实处呢?这其中的一个根本原因,就是部分党组织未能落实好管党治党责任,未能把抓好党建作为最大的政绩。这正如习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上所追问的：“是不是各级党委、各部门党委(党组)都做到了聚精会神抓党建?是不是各级党委书记、各部门党委(党组)书记都成为了从严治党的书记?是不是各级各部门党委(党组)成员都履行了分管领域从严治党责任?”[3]对照上述三个追问,一些党组织恐怕难以给出“肯定”的回答；相反,现实中一些相悖现象却的确存在：如在社会主义市场经济大潮中,有的党组织或书记记住了“党的建设要围绕中心任务来展开”,却忘记了“朝着党的建设总目标来加强”,以至于抓住了“经济建设”这个中心、忽视了党的建设；有的领导干部认为“党建务虚、经济务实”“抓党建不容易出成绩、抓经济容易出成绩”,以至于“重业务、轻党建”“党建与业务两张皮”。总之,“历史和现实特别是这次活动都告诉我们,不明确责任,不落实责任,不追究责任,从严治党是做不到的”[1]。

2.2 落实党建责任需要解决的三个问题

要有效落实管党治党责任,除了各级党组织必须增强管党治党意识、树立正确的党建政绩观外,还必须解决好以下三个方面的问题：(1)必须把党的建设作为一个系统工程来思考、树立整体的党建观,各级党组织负责人要统筹考虑党的建设,各党建部门要分工不分家、合力推进党的建设。对党的建设而言,思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设是相辅相成的；对党员干部个体而言,党性、思想、作风、廉洁等也是相辅相成的。总之,任何一个突出的党建问题,都不是简单的“头痛医头、脚痛医脚”问题。(2)必须坚持统一领导与层级管理相结合、责任与权力相统一原则,积极构建“党委抓、书记抓、各有关部门抓、一级抓一级、层层抓落实”的党建工作格局。这要求我们,必须进一步明确各级党组织、各责任主体的职责与权力；各级党委必须坚持党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核,把每条战线、每个领域、每个环节的党建工作都抓具体、抓深入,以克服那种“重业务、轻党建”以及“党建与业务两张皮”现象。(3)必须聚焦党的建设面临的各项突出问题,进一步建立健全党建责任制。这要求我们,要进一步明确党组织的地位与功能,进一步明确各级党组织作为“领导核心”或“政治核心”的具体内容与具体责任,克服与避免上下党组织“一般粗”现象；必须进一步明确党建工作的基本内容与基本职责,克服与避免把“党务工作”“党的领导”简单等同于“党的建设”现象；必须进一步明确各级党委班子成员、党务工作者的主体责任,避免书记、副书记、组织部长的职责不清、工作报告雷同现象；必须进一步明确党建考核的基本内容与具体内容,避免把党建考核作为一个“大箩筐”“相关不相关的都往里装”现象；必须致力于实现党建考核的科学化与常态化,克服与避免党建考核的“临时化”“年终化”“形式化”现象；必须将党建考核与业务考核区分开来,克服与避免把党建考核与业务考核相混同、使党建考核“虚化”“弱化”现象。

2.3 党建责任清单与综合评价体系的基本要素

党建责任制清单与综合评价体系至少应该包括以下五个方面的基本内容：(1)要有切实可行的党建目标规划。对各级党组织而言,党建目标既要有年度目标规划,也要有长期目标规划。若无目标引领,党的建设就容易迷失方向,就容易陷入就事论事、疲于应付的局面；甚至会像陀螺一样,尽管转得很快,但却原地打转、难以前进。若仅有年度目标而无中长期目标规划,党的建设就会缺乏持续性、前瞻性与长效性,就难以形成整体的、科学的党建观。(2)要有简明扼要、便于操作的党建责任清单。这既包括各级党组织的党建责任清单,也包括各级党组织负责人的责任清单。其中,各级党组织负责人的责任清单要具体化,聚焦到各种党建突出问题的有效解决上；要克服与避免各级党组织负责人的党建责任抽象化、模糊化现象。具体而言,各级党委书记的党建责任清单不仅包括制定党建目标规划、进行年终检查与考核等常规动作,还包括加强基本党建制度建设、构建科学的党建格局、破解党建发展瓶颈等问题；党委书记不仅要管干部、抓决策、管大事,还要明了本单位党建基本情况与基本问题。总之,只有把书记的党建责任细化、具体化,才能避免书记抓党建“抓空、抓虚”现象,才能把“书记党建责任制”落到实处。(3)要有科学的党建指标体系与评价标准。这具体涉及党建考评的具体内容、等级划分与评价标准等方面。没有科学的指标体系与评价标准,就无法建立科学的党建责任考评体系。其中,党建考评既重视那些看得见、摸得着的党建内容,也要重视单位党员作用发挥的整体情况；既要重视党员的满意度,也要重视群众的满意度。(4)要有民主科学的党建评价机制。这主要涉及党建考评的主体与方式等内容。其中,党建考评意见既要考虑上级领导与主管部门的意见,也要兼顾本单位党员的意见,还应该兼顾辖区群众的意见,合理平衡各相关考评主体的评价结果。至于党建考评方式,则必须突破传统的年终考评方式,致力于动态考核与静态考核相结合、平时考核与年终考核相结合,以避免党建考评搞突击、走形式现象。(5)要有科学的考评激励机制。各级党组织与领导干部必须重视党建考评结果的运用,使党建考评结果成为书记与党务干部提拔晋升的主要依据之一,而非可有可无的参考条件[8]。

3 从严治党必须实现党建责任制、监督制与问责制的配套运行

从严治党作为一项复杂的系统工程,寄希望于“单打一”、毕其功于一役,这是不可能的。因此,要落实管党治党责任、全面从严治党,单纯依靠党建责任制远远不够,还必须建立一整套科学的党建制度群,打好管党治党“组合拳”。党的十八大以来,党中央采取多种方式从严治党,从贯彻落实“八项规定”、严整“四风”到重拳反腐、严惩腐败,大力加强党风廉政建设；从“党的群众路线教育实践活动”到“三严三实”“两学一做”,不断强化党内教育、加强思想建设；从强化主体责任、落实党风廉政建设责任制到推行党建责任制,不断强化管党治党责任；从认真学习党章到修订出台《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》,不断强化规矩意识、加强党的纪律建设；从制定实施《中国共产党党内法规制定条例》到《中国共产党问责条例》乃至十八届六中全会审议通过的《中国共产党监督条例》,从深化党的建设制度改革到建立完善权力监督与制约体制,不断加强党内法规制度建设等。到目前为止,全面从严治党的“法规制度群”可谓基本完善,管党治党的一套“组合拳”也初步显现；问题的关键则在于如何强化党内法规制度的执行力、打好管党治党“组合拳”。

从根本上看,落实管党治党责任是明确责任、强化监督、有效问责的有机统一；科学完善的党建责任制、监督制与问责制,可谓从严治党的三把“利器”、缺一不可。当前这三把“利器”已初步显现,问题的关键就在于如何使党建责任制、监督制与问责等配套衔接、形成合力、强化执行力,各级党组织如何克服“头痛医头、脚痛医脚”的传统思维方式与工作方式、打好管党治党“组合拳”?这主要有以下三个方面内容：(1)要立足于党建目标、党建基本布局、党建重点任务与突出问题等,按照权责统一原则,尽快建立起科学完善的党建责任制清单与综合评价体系,使党建责任清单与党建监督的重点内容、党建问责的重点内容相一致。(2)要强化监督、建立科学的党建监督体系与监督机制。即使有了党建责任清单,若无相应的监督制度与监督机制,也无法落实党建责任制与党建问责制。简单说来,要加强监督、建立科学的党建监督体系与机制,需要综合运用上级监督、党员监督、群众监督、网络媒体监督等多种监督形式,形成党建监督合力,从根本上解决“党建监督难、党建监督虚”现象。对党的建设而言,领导监督、巡视监督等监督很重要；但党员监督、群众监督、网络媒体监督具有全面性、长期性、快捷性,也要倍加重视。(3)要认真贯彻执行《中国共产党问责条例》,各省市等应尽快出台《中国共产党问责条例》的具体实施细则。《中国共产党问责条例》对“问谁责、谁来问、问什么、怎么问”等作了明确规定,让党建问责有了基本遵循；但是,对于其中所言的全面领导责任、主要领导责任、重要领导责任以及主体责任、监督责任和领导责任等,则需要进一步明确相应的具体内容与责任清单；对于党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实等五大问责情形,也需要进一步明确各自边界、适用范围与具体内容,克服与避免内容交叉、模糊不清、问责难定等问题。另外,党建问责既要突出强调上级问责,也要注意发挥广大党员、群众在党建问责中的积极作用。总之,有权必有责、有责要担当、失责必追究；只有党建责任明确、监督到位、考核科学、问责有力,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,实现问责内容、对象、事项、程序与方式等的制度化、程序化,才能有效解决好党建工作的“不作为、乱作为、假作为”问题,才能把管党治党责任落到实处。

还需要强调的是,有了科学完善的党内法规制度并不意味着从严治党就大功告成,因为法规制度本身不会自动运转,需要强大动力来推动,也需要高水平的领导干部队伍来担当。因此,要落实好管党治党责任、提高党建成效,除了坚持思想建党与制度治党相结合等从严治党基本要求外,还必须注意以下三个方面的问题：首先,必须大力提高各级党组织负责人从严治党的责任、能力与水平。要提高各级党组织负责人从严治党的责任、能力与水平,必须使其对党的建设认识到位、岗位意识到位、工作职责到位、领导督查到位,集中精力抓好党建工作；切实对实现党组织的领导核心与政治核心地位负责,对党员干部的整体作用发挥负责,对突破党建瓶颈、实现党建创新发展负责,对党风廉政建设与经济社会发展负责。其次,必须正确处理好全面与重点的关系；必须聚焦重点问题与重点对象、紧紧抓住党员干部这个关键；必须正确处理好落实党建责任、增强党建成效、服务中心工作、服务人民群众四者之间的关系,避免从一个极端走向另一个极端；必须积极适应经济社会发展的时代要求与“单位人”向“社会人”转变的发展大势,正确区分党员政治生活、本职工作与社会生活的区别,克服与避免社会生活政治化。再者,必须以创新来推动党建工作、提高党建成效。客观地说,面对党建新形势、新任务,有些党员干部仍习惯于用传统思维、传统方式来开展党建工作,以至于出现“老问题解决不好、新问题解决不了”现象,这是当前党的建设面临的一大突出问题。新时期要落实党建责任、提高党建成效,必须创新党建内容,增强党建内容的时代感、吸引力与影响力；必须创新党建思维与党建模式,有效实现“区域化大党建”与“单位制小党建”“社会化党建”的有机结合,使“单位制小党建”“社会化党建”有效融入“区域化大党建格局”之中,在“自上而下”与“自下而上”的有效互动中来推进党建工作；必须学网、懂网、用网,积极推进“互联网+党建”,有效运用信息网络开展党建工作、提高党建效率。

参考文献：

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