东阳市农民建房现状存在问题及对策措施

□ 东阳市国土资源局 朱佩锋

东阳市农民建房现状存在问题及对策措施

□ 东阳市国土资源局 朱佩锋

农民建房问题不仅是民生问题，也关乎社会稳定和公平正义。近年来，东阳市上下高度重视解决农村住房问题，通过危旧房改造、“三改一拆”、空心村整治、农村土地综合整治、地质灾害搬迁等工作，农村住房条件和人居环境得到了一些改善，但是目前农民建房需求依然很大，农民建房难问题依然突出。

一、农民建房基本现状

2016年，东阳市进一步明确农房改造责任主体，整合涉及农办、国土、规划、建设等部门农房审批职能，成立了东阳市农房改造工作领导小组，领导小组下设农房办，作为常设机构实体化办公。同时，对无房户危房户进行排摸调查，全市共计无房户危房户8772户，其中无房户4126户，危房户4646户，为今后破解全市农民建房难提供了审批依据。截至目前，全年共计下达农房类指标879亩，其中农民建房专项指标270亩，土地开发整理奖励指标36亩，横店风貌提升涉及的机场拆迁安置200亩，南马花园村美丽乡村建设示范村专项指标255亩，农民建房2016年度新增建设用地补助计划指标（农房奖励指标）118亩，完成农房审批2380户，有效地保障了农村建房用地需求。

二、存在问题与困难

1.供需矛盾仍然突出

虽然近几年东阳市指标分配已重点向农房倾斜，但从今年全市无房危房户的排摸调查来看，全市仍有无房户危房户8772户，无房户危房户用地需求量仍然很大。而上级下达的指标少，特别是近几年城中村改造及空心村整治步伐加快，整村农房改造力度大，新增建设用地面积与原来老区面积比例达到1∶2，用地供需矛盾非常突出。

2.农房指标落地较难

根据东阳市原有村庄规划，多数村庄人均建设用地规模偏大，目前全市绝大多数村庄人均建设用地规模远超《关于进一步强化国土资源管理完善土地执法长效机制建设的实施意见》（东委办发〔2015〕45号）规定的标准（中心村100平方米、其余村庄90平方米），致使许多村规划到期后无法编制新的村庄规划。另外，无房户危房户获取指标难度较大，虽然今年东阳市已建立了无房户危房户数据库，但因村里派系矛盾，指标的分配很难做到公开、公平、公正，再加上承包地调整难度大，调整费用较高，真正的无房户危房户无法真正获取指标。

3.原拆原建难度大

根据东阳市农房审批规定，原拆原建必须符合村庄规划，而现状房屋布局与新的村庄规划很难相符，导致原拆原建不能审批，一方面造成许多危旧房盘踞了大量村庄黄金土地，形成了大量的空心村，影响了村容村貌，制约了新农村建设的发展。另一方面，许多有建房需求的农户因老房不能拆建，新地也没有用地指标，造成了农民私人建房违法现象频发。

4.建房用地节约集约程度不高

东阳作为建筑之乡，老百姓对自己建的房子非常讲究，特别是一些比较富裕的，讲门面，比气派，因此，大别墅、大庭院比比皆是。从全市层面看，农民思想观念比较传统，政府也缺乏宣传引导。东阳市农房审批的安置途径主要是宅基地垂直建房，平面式安置很少，土地节约集约水平低。在城市拆迁和旧村改造中，都是按原有房屋面积1∶1安置，再加上凑间靠幢和庭院，农民建房占用了大量的建设用地空间。

三、对策措施

1.指标管理是破解农民建房难的基础

多渠道争取指标，除上级下达的农房专项指标外，每年计划指标应有重点的向无房户危房户和农房改造倾斜，另外，要精心申报地质灾害搬迁、下山脱贫搬迁、抗台防洪、省历史文化村落保护利用、坡地村镇、特色小镇等各类专项指标，全力保障农民建房用地。科学合理分配指标，要建立一套科学合理的农房指标分配机制，一改当前市切块给乡镇、乡镇分配给村、村落实到具体农户的“天女散花”般的分配模式。要加大空心村整治项目、立改套项目和农房集聚项目的指标配套力度，把有限的增量指标来带动存量建设用地的消化利用，发挥指标的最大效益。严格监管指标落地，目前，东阳市已基本建立了无房户危房户数据库，以优先解决一部分真正的火灾户、困难户、倒塌户。在实际操作中，要严格做好农户建房申请资格的初审、复审和审批工作，建立农房审批备案制度和农村宅基地管理共同责任机制，确保有限的指标真正用于无房户危房户。

2.存量盘活是破解农民建房难的前提

简化原拆原建手续，当前东阳市建房用地缺口很大，通过指标来解决农民建房难显然不切实际，因此，在保增量的同时，更要挖掘存量，对于村庄未列入规划改造的合法现状建筑的危旧房，结合空心村整治，在征地利害关系人、村（居）同意后，上报镇乡街道备案同意后，原则上允许原址修缮和原拆原建，以有效解决危房户和改善需求型农户的建房需求。盘活村内闲置建设用地，特别是一些双图建设用地（即土地利用总体规划和土地利用现状图都为建设用地），各乡镇要积极开展核查，并优先用于农民建房，以有效节省用地指标。开展农村土地综合整治，在当前土地指标日益紧张的形势下，通过落实用地指标来开展旧村改造难度很大。因此，旧村改造、下山脱贫、地质灾害搬迁要和农村土地综合整治相结合，通过对原有建设用地复垦，一方面可腾出大量用地指标，另一方面也可节省占补平衡指标，极大地改善当地人民群众的生产生活条件。

3.方式转变是破解农民建房难的关键

垂直与平面结合，旧村改造和空心村整治，按村庄原有建设用地安置的，可以垂直安置，对于利用新增建设用地建房的，一律平面式安置。立改套与异地集聚结合，允许城市或镇规划区所在地村、中心村、空心村整治试点村试行“立改套”，规划建设多层、中高层平面式安置房，土地性质为集体；横店、巍山、南马等几个中心镇可以实施集聚建房，吸引符合条件的周边村庄农户实施平面式安置，土地性质为国有。实物与货币结合，除实物安置外，对符合新增建设用地和连片改造涉及的第一批无房户危房户的农户，可以享受货币补偿“房票”安置，由政府开具商品房安置证明（简称“房票”），凭房票由农户自由购买东阳市房地产一级市场的商品房和农房集聚区的房屋，将农房改造和商品房去库存有机结合，以实现农户、政府和房企的共赢。

4.政策配套是破解农民建房难的保证

加强顶层设计，作为政府层面要在农房集聚、立改套、房票安置、原拆原建等方面制订具体实施细则和操作规定，为解决东阳市农村住房问题提供政策支持，切实增强镇乡街道农房改造的可操作性。开展农村土地民主管理试点，健全农村土地民主管理制度，在无房户危房户的确认、规划选址、计划排序、承包地调整、违法监管等方面，建立农民建房村级协商议事机制和村规民约，完善土地管理事项民主决策和公开制度，促进农村土地管理的规范化和制度化。

小知识

保护18亿亩耕地红线的现实意义是什么？

我国土地资源的特点是“一多三少”，即总量多，人均耕地少，高质量的耕地少，可开发后备资源少。人均耕地面积仅有1.39亩，排在世界第67位。同时，由于考虑到生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，通过后备资源开发补充耕地十分有限。因此，我们必须执行最严格的耕地保护制度，坚决保证18亿亩耕地红线不动摇，保障我们的生命线。